II SA/Wa 3622/21

II SA/Wa 3622/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /sprawozdawca/
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 533/22 - Wyrok NSA z 2025-03-28
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...]sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. B. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. (data wpływu do Wydziału Kadr KWP we W.) Naczelnik Laboratorium Kryminalistycznego KWP we [...] (zwany dalej: wnioskodawca), działając na podstawie § 12 ust. 1 pkt 3 lit b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem) złożył wniosek o przyznanie 13 dni płatnego urlopu dodatkowego za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia policjanta, tj. mł. asp. M.B. (zwany dalej: skarżący, funkcjonariusz), funkcjonariusza Sekcji [...] Laboratorium Kryminalistycznego KWP we [...].
W treści wniosku podał, że do zakresu obowiązków funkcjonariusza wchodzi wykonywanie badań laboratoryjnych, wymaganych do sporządzenia opinii kryminalistycznych z zakresu badań chemicznych. Funkcjonariusz na wymienionym stanowisku pełnił służbę w wymiarze co najmniej 80 godzin miesięcznie, co stwierdzono w oparciu o prowadzony rejestr czasu pełnienia służby, nadto w 2020 r. przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy dla zdrowia, w szczególności z powodu choroby, urlopu czy zwolnienia od zajęć służbowych, trwała nieprzerwanie nie dłużej niż 3 miesiące i nie stanowi przesłanki ujemnej do nabycia prawa do płatnego urlopu dodatkowego. W uzupełnieniu ww. wniosku wnioskodawca złożył: wykaz zidentyfikowanych substancji łatwopalnych, z którymi podczas wykonywania obowiązków służbowych mają kontakt funkcjonariusze; wykaz zidentyfikowanych substancji bardzo toksycznych lub toksycznych, z którymi
podczas wykonywania obowiązków służbowych mają kontakt funkcjonariusze; kopie kart opisu stanowiska pracy.
W dniu [...] kwietnia 2021 r. odbyło się posiedzenie komisji (ds. określenia zasad udzielania płatnych urlopów dodatkowych policjantom pełniącym służbę
w Komendzie Wojewódzkiej Policji we [...] w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia), która dokonała oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, uprawniających policjantów w Komendzie Wojewódzkiej Policji we [...] do uzyskania płatnego urlopu dodatkowego za służbę pełnioną w 2020 r. i negatywnie zaopiniowała wniosek
dotyczący przyznania płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni dla funkcjonariusza.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji we [...] (zwany dalej: KWP, organ I instancji), działając na podstawie art. 84 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., zwana dalej: u.p.) w związku z § 12 ust.1 pkt 3 lit b rozporządzenia orzekł, że funkcjonariuszowi nie przysługuje urlop dodatkowy za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia policjanta za 2020 r.
M. B. złożył odwołanie od w.w. rozkazu personalnego.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania od Rozkazu personalnego nr [...].
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność
materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas gdy odwołanie wniosła osoba trzecia (osoba niemająca legitymacji do wniesienia odwołania lub innego środka zaskarżenia), albo też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy osoba składająca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i nie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem rozkaz personalny
nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Zdanie organu odwoławczego przedmiotowy rozkaz personalny nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedynie informację o sposobie rozpatrzenia sprawy osobowej w rozumieniu § 3 pkt 12 rozporządzenia, dotyczącej urlopu
dodatkowego funkcjonariusza. Jedynie nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo zwolnieniu ze służby. Przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem. Powyższe oznacza, że przedmiotowy rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną, a stanowi jedynie akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże
odbywa się to wyłącznie w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie polskiej procedury administracyjnej. W kontekście powyższego uznał, że ww. rozkaz należy traktować
jako informację przesłaną stronie o stanie faktycznym sprawy. Nie jest on ani decyzją, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a. Ma on jedynie charakter czynności materialno-technicznej, która ze swej istoty nie rozstrzyga niczyich
praw, ani też obowiązków.
Zdaniem KGP powyższa ocena skutkuje przyjęciem, że w rozpatrywanej sprawie KWP nie wydał jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, które
podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji. Wniesienie natomiast środka zaskarżenia w stosunku do rozstrzygnięcia, które nie jest decyzją administracyjną winno skutkować stwierdzeniem, na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania. Uchybienie bowiem temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
W skardze złożonej do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania - art. 134 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie;
2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów § 13 ust. 2
rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 pkt 12 i § 19 rozporządzenia Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2013 r. w sprawie
szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1113 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem z 2013 r.) poprzez ich błędną wykładnię.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż rażąco wadliwy jest pogląd KGP stwierdzający, że zaskarżony odwołaniem rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Ocenił, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny jego mocy prawnej i skutków prawnych. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, jego prawidłowa interpretacja i ocena powinna nastąpić w szczególności w oparciu o unormowania § 13 ust. 2 rozporządzenia. Nie budzi wątpliwości, że rozkaz personalny KWP informujący o negatywnym rozpatrzeniu raportu, ma formę decyzji administracyjnej. Niewątpliwie rozstrzyga ono indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie zaskarżony rozkaz personalny dotyczy
działania organu podjętego w ściśle oznaczonym układzie podmiotowo-przedmiotowym, władczo i jednostronnie konkretyzuje indywidualną sprawę
konkretnie oznaczonego adresata, zgodnie z 104 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Podstawę prawną objętego skargą rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Ustanowiona w powołanym przepisie regulacja wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie prawa mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (zob. w tej materii: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie.
Przepis art. 134 k.p.a. nie określa przesłanek niedopuszczalności odwołania. Warunki te wynikają z innych przepisów procesowych, stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przez brak przedmiotu zaskarżenia należy zaś miedzy innymi rozumieć sytuację wniesienia odwołania pomimo, iż uprzednio wobec odwołującego się nie wydano decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom z art. 104 i 107 k.p.a.
Wymaga w tym miejscu wskazania, że w polskiej procedurze administracyjnej utrwalona jest zasada, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy zapada w formie decyzji, od której stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie. To stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z 16 marca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1434/16; a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1424/17, publ.: cbois). Podkreślenia wymaga także, że każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą można ustalić na postawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana tak przez stronę postępowania jak i prowadzące dane postępowanie organy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu I instancji, informujące funkcjonariusza o negatywnym rozpatrzeniu jego raportu o przyznanie urlopu dodatkowego, prawidłowo podjęte zostało w formie decyzji (rozkazu personalnego). Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem jednostronne oświadczenie woli uprawnionego do załatwienia sprawy organu administrującego, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata i rozstrzyga indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a.
W doktrynie prawa zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu znamiona, wskazujące na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. w tej materii m.in.: Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 17-21).
Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w k.p.a., odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Domniemanie "decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania.
Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, wielokrotnie nie udziela odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną, wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki.
W przedmiotowej sprawie normy prawa materialnego, stanowiące podstawę działania organu, ustanowione zostały tak w ustawie o Policji oraz aktach wykonawczych - rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów i rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2013 r. w sprawie
szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (publ. obu ww. aktów j.w.).
Zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia, przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 1. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczej decyzji przełożonego, przyznającej mu to prawo. Dopiero więc w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje takie władcze rozstrzygnięcie przyznające prawo do urlopu dodatkowego, może zostać on udzielony. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest zaś to, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem funkcjonariusza o przyznanie urlopu dodatkowego. Funkcjonariusz wystąpił o wydanie władczego rozstrzygnięcia w tej materii. Do takiego zaś rozstrzygnięcia nie ma zastosowania norma § 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia z 2013r.
Czym innym jest przyznanie urlopu ("zwykłego"), a czym innym udzielenie urlopu dodatkowego. Przyznanie płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, uzależnione zostało przez ustawodawcę od wystąpienia przesłanek, określonych § 12 rozporządzenia. Organem uprawnionym do przyznania tego rodzaju urlopu dodatkowego jest przełożony właściwy w sprawach osobowych (§ 13 ust. 2), który rozstrzyga w tym przedmiocie na podstawie oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dokonanej przez powołaną przez siebie komisję z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp (§ 13 ust. 1).
W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84, OSP 1986, z. 9-10, poz. 176). Tak więc w sprawie płatnego urlopu dodatkowego prawidłowo wydano rozkaz personalny (decyzję administracyjną).
Prawo uzyskania przez policjanta płatnego urlopu dodatkowego, o którym mowa w § 12 rozporządzenia nie wynika wprost z przepisów prawa, tak jak prawo do urlopu wypoczynkowego, czy corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy osiągnęli określony staż służby (§ 10 ust. 3 rozporządzenia) lub określony wiek i co najmniej 10-letni staż służby (§ 11 rozporządzenia). To od oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dokonanej przez komisję, a następnie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych zależy, czy policjantowi zostanie przyznane prawo do płatnego urlopu dodatkowego, przewidziane w § 12 rozporządzenia. Przyznanie prawa do płatnego urlopu dodatkowego wymaga zajęcia stanowiska w tym zakresie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, a więc wymaga podjęcia przezeń rozstrzygnięcia o prawie policjanta do tego świadczenia. Rozstrzygnięcie to może być przy tym dla policjanta negatywne. W takim przypadku tym bardziej trudno zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, że odmowa przyznania uprawniania miałaby nastąpić w formie pisma (informacji o sposobie rozpatrzenia sprawy) i stanowi akt wewnętrzny, wynikający z podległości służbowej policjanta.
Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu, rozkaz personalny rozstrzygający o prawie funkcjonariusza do płatnego dodatkowego urlopu nie ma charakteru polecenia służbowego, a do takich aktów indywidualnych wewnętrznych odnosi się doktryna dokonując rozróżnienia między aktami indywidualnymi zewnętrznymi - decyzjami administracyjnymi a aktami indywidualnymi wewnętrznymi - poleceniami służbowymi (por. A. Wróbel – komentarz do art. 104 K.p.a. w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 924/15, mocą którego oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 732/14.
Wskazać należy także, że jak podkreśla się w orzecznictwie, iż sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Takie załatwienie sprawy jest gwarantem ochrony praw jednostki i realizacją zasady dwuinstancyjności i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej w ramach wskazywanych powyżej jej kryteriów. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. w tym zakresie m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r.; sygn. akt OSK 1185/04).
Podkreśla się, że istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Na gruncie art. 1 pkt 1 Kpa wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15, zob. również B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17-18).
Zatem kwestia przyznania urlopu dodatkowego winna zostać rozstrzygnięta przez organ w sposób władczy, kształtujący to uprawnienie, a więc w formie decyzji, prawidłowym więc było podjęcie właśnie takiego rozstrzygnięcia przez KWP. Odmienne stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe; w jego konsekwencji negatywne skutki nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasady praworządności oraz słusznego interesu obywateli.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, stąd zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji (pkt 1). O kosztach postępowania w kwocie 497 zł obejmujących koszty zastępstwa procesowego i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz.1800, ze zm.).