II SA/Wa 3601/21

II SA/Wa 3601/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] sierpnia 2021 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa", odmówił wyłączenia stosowania wobec J. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, że J. K. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art 8a ustawy zaopatrzeniowej. We wniosku zainteresowany opisał przebieg swojej służby oraz wskazał, że jego praca w Służbie Bezpieczeństwa trwała zaledwie 8 miesięcy. Nadmienił przy tym, że do zasilenia szeregów ww. formacji został odgórnie oddelegowany w ramach zastępowania jednego z pracowników odchodzących na zaopatrzenie emerytalne. J. K. stwierdził również, że nie wykonywał w SB żadnych czynności operacyjnych, lecz stricte administracyjne. Dodał, że komisja lekarska zaliczyła go do trzeciej grupy inwalidzkiej oraz powołał się na fakt, że obecnie ma 75 lat i zmaga się z wieloma chorobami i dolegliwościami.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1303/20 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.
Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż strona została zwolniona ze służby w dniu [...] lipca 1990 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.
Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] lipca 1970 r. do dnia [...] lutego 1971 r. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 26 lat, 8 miesięcy i 9 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 miesięcy.
Z kopii kompletnych akt osobowych wynika m.in., że J. K. w 1990 r., w związku z pogorszeniem się jego stanu zdrowia, został skierowany na komisję lekarską, która z dniem [...] kwietnia 1990 r. stwierdziła całkowitą niezdolność ww. do pełnienia służby w Policji. W dokumentacji wskazano również, że ww. niejednokrotnie był awansowany na wyższe stanowisko służbowe, a także mianowano go na wyższy stopień służbowy. Ponadto wyróżniany był odznaczeniami, w tym m.in. Srebrnym Krzyżem Zasługi, który nadano mu w 1980 r.
Organ nadmienił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Organ zaznaczył, że już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość", może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka - o której mowa powyżej - nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego należy stwierdzić, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.
Analizując drugą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.
Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, starajmy, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy
zaopatrzeniowej jest zasadne. Minister przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez J. K. służby wynosi 26 lat, 8 miesięcy i 9 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 8 miesięcy, co stanowi około 2,5% ogółu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, powyższy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby można uznać za krótkotrwały. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Na podstawie zebranej dokumentacji Minister podniósł, iż nie może jednoznacznie stwierdzić, a jednocześnie również zakwestionować, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez J. K. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Uwzględniając bowiem datę zwolnienia wymienionego ze służby, tj. [...] lipca 1990 r., a nadto datę orzeczenia komisji lekarskiej ([...] kwietnia 1990 r.), stwierdzającej jego niezdolność do pełnienia służby w Policji, wskazał, iż niespełna 7-miesięczny okres pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. nie pozwala na obiektywną ocenę spełnienia przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Zakończenie przez wnioskodawcę służby nastąpiło w momencie, gdy postępowała wówczas likwidacja oraz transformacja struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Z tego też powodu, w przedmiotowej sprawie organ nie dopatrzył się jakichkolwiek osiągnięć J. K., które odnotowane byłyby w okresie utworzonego już wolnego i demokratycznego Państwa oraz które zasługiwałyby na aprobatę w aspekcie podejmowania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.
Minister stwierdził, że słusznie wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, kluczowe w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest jednak ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się (w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.
Minister badając charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań dla ustroju państwa totalitarnego, wskazał czym zajmowała się komórka organizacyjna, w której J. K. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej [...] był ogniwem terenowym, wykonującym zadania dla Departamentu [...] MSW, który odpowiadał za inwigilację i zwalczanie szeroko rozumianej opozycji politycznej. Zdaniem organu bezsprzecznym jest, iż prowadzenie szeroko zakrojonych praktyk mających na celu zwalczanie niewygodnej dla ówczesnej władzy opozycji, w tym w szczególności NSZZ "Solidarność", charakterystyczne są dla ustroju państwa totalitarnego.
Wobec powyższego, zdaniem organu, zbytecznym byłoby podejmowanie głębszego argumentowania, że z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa czynności tego typu są nie do przyjęcia. Sam fakt stosowania przez komunistyczny reżim Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej ściśle określonych machinacji wymierzonych w legalnie funkcjonującą opozycję wzbudza wyłącznie konotacje pejoratywne, pomijając już aspekt stosowanych przy tym metod, które - jak powszechnie wiadomo - niewątpliwie wiązały się z łamaniem praw człowieka.
W ocenie organu, powyższy wydział stanowił ważne ogniwo w funkcjonowaniu SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które przez długi okres skutecznie eliminowały wszelkie przejawy dążeń wolnościowych w Polsce. Funkcjonariusz zatrudniony w tejże jednostce organizacyjnej uczestniczył w podtrzymaniu działalności aparatu represyjnego PRL.
Zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, czego odzwierciedleniem było jego ponadprzeciętne zaangażowanie wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych. Powyższą okoliczność, na gruncie sprawy procedowanej w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy - zdaniem Ministra - wziąć pod uwagę, oceniając, czy w przypadku zainteresowanego występuje szczególnie uzasadniony przypadek.
Na potwierdzenie powyższego organ wskazał, iż były funkcjonariusz nie tylko nawiązał stosunek prawny w ramach służby państwowej w czasie trwania ustroju państwa totalitarnego, lecz wykazywał on się również własną inicjatywą mającą na celu umacnianie tegoż ustroju. Organ wskazał aktywność strony, która przejawiała się m.in. w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. W przekazanej przez IPN dokumentacji personalnej wskazywano: "(...) Jest członkiem PZPR, uczestniczy w zebraniach, składki członkowskie opłaca na bieżąco, interesuje się zagadnieniami społeczno - politycznymi (...)" (zob. karta 132 sygn. akt [...]), "(...) Wchodzi w skład Egzekutywy Wydziałowej Organizacji Partyjnej (...)" (zob. karta 167 sygn. akt [...]), " (...) Aktywny członek Partii (...)" (zob. karta 176 sygn. akt [...]).
Minister zacytował opis zawarty w Encyklopedii PWN, dotyczący PZPR, gdzie wskazano że: "(...) PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej (...). PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych (...)".
Taka postawa wnioskodawcy była, w ocenie organu, zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Z kolei służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanych w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju.
Odnosząc się do argumentów J. K., podniesionych w przedmiotowym wniosku, a także w pismach z dnia [...] września 2018 r. oraz [...] grudnia 2019 r., Minister stwierdził, że analiza zebranej dokumentacji potwierdziła okoliczność dotyczącą podjęcia przez ww. działań mających na celu zakończenie pełnienia przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa (zob. raport ww. z dnia [...] lutego 1971 r.), co - na kanwie prowadzonego w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowania - niewątpliwie należy uznać za okoliczność przemawiającą na korzyść wnioskodawcy. Jednakże powyższe nie jest wystarczające do przesądzenia, iż w przedmiotowej sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnienia wynikającego z ww. przepisu, skutkującego wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.
Minister stwierdził, że krótkotrwałe pełnienie przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa niewątpliwie zasługuje na aprobatę, jednakże biorąc pod uwagę brak osiągnięć J. K. w służbie po dniu 12 września 1989 r., postawę ideowo-polityczną, a także w szczególności uwzględniając charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to - w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.
J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 nr [...].
Skarżący nadmienił, że do służby w MO wstąpił w listopadzie 1965 r. po odbyciu zasadniczej służby wojskowej. Został przyjęty do Wydziału ds. [...]. W roku 1970 otrzymał polecenie przeniesienia do pracy w Wydziale SB w KWMO [...]. Szukano bowiem zastępcy pracownika odchodzącego na emeryturę, który posiadł wiedzę z dziedziny budownictwa. Funkcjonariusz z zawodu jestem technikiem budownictwa ogólnego i dlatego w Wydziale SB zajmował się przestępczością w budownictwie. Skarżący nadmienił, że w okresie 8 miesięcy pracy porządkował dokumentację oraz załatwiał sprawy ewidencyjne. Nie prowadził żadnych spraw operacyjnych, nie pracował z żadnymi operacyjnymi źródłami osobowymi, nie wychodził też w teren. Wykonywał jedynie czynności stricte administracyjne. Podkreślił, że przez cały okres tej służby próbował przenieść się z powrotem do Milicji, ale udało się tego dokonać dopiero po 8 miesiącach.
Nadmienił, że w trakcie kontroli prowadzonej w KW MO w [...] nastąpił u niego paraliż kończyn dolnych, a po półrocznym pobycie na zwolnieniu lekarskim Wojewódzka Komisja Lekarska [...] skierowała go na rentę inwalidzką. Obecnie legitymuje się statusem inwalidztwa II grupy.
Skarżący stwierdził, iż odniósł wrażenie, jakby organ w uzasadnieniu decyzji nie dostrzegał różnicy między służbą w SB i w milicji. Podkreślił, że jako funkcjonariusz milicji zwalczał przestępczość pospolitą i gospodarczą oraz osiągał na tym polu dobre wyniki. Formy pracy operacyjnej takie jak rozpracowanie operacyjne czy inwigilacja szczególna stosowane były zarówno wobec sprawców przestępstw kryminalnych najcięższego kalibru (zabójców, sprawców rozbojów i poważnych włamań do obiektów, grup przestępczych) i tym zajmowały się piony kryminalne MO. Takiego rodzaju pracę operacyjną stosowano też wobec osób zajmujących się działalnością przeciwko ówcześnie sprawującym władzę (co było w gestii SB). Niedopuszczalne jest stawianie między tymi służbami znaku równości.
Podkreślił, że nie wykonywał pracy operacyjnej w okresie oddelegowania na stanowisko w SB, zajmował się wtedy wyłącznie sprawami administracyjnymi.
Podniósł również, że w wydziałach kryminalnych (MO czy Policji) ponadprzeciętne zaangażowanie w wykonywaniu obowiązków służbowych to: dobre rozpoznanie środowisk kryminalnych i kryminogennych, prawidłowo stosowane formy pracy operacyjnej, aktywny udział w wykrywaniu sprawców przestępstw, uczestniczenie w różnego rodzaju akcjach i przedsięwzięciach ukierunkowanych na zapobieganie przestępczości i jej zwalczanie, nienormowany czas służby, bardzo często służba po godzinach i w dni wolne od pracy. Podkreślił, że za takie ponadprzeciętne zaangażowanie zapłacił swoim zdrowiem. Skarżący nadmienił, że obecnie ma 79 lat, jestem osobą schorowaną i leczy się na wiele chorób i dolegliwości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.
Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, iż sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 1303/20 w wyroku z dnia 19 marca 2021 r.
Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."
Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest zatem ponowna ocena tejże decyzji z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 19 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1303/20.
W konkluzji wywodów zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Warszawie stwierdził, iż: "skład orzekający w pełni podziela przywołaną w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1895/19 interpretację art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż brak spełnienia kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. nie stanowi automatycznie, jak przyjął organ, o braku podstaw zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Powyższe oznacza, jak zaznaczył Sąd, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy (do czego obliguje art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) i nie dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod mającą w sprawie zastosowanie hipotezę normy prawnej.
Jak wynika z akt sprawy, J. K. pełnił służbę przez okres 26 lat, 8 miesięcy i 9 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej – od dnia [...] lipca 1970 r. do dnia [...] lutego 1971 r., tj. 8 miesięcy. Jest to okres stosunkowo krótki w stosunku do służby pełnionej przez ponad 2 i pół dekady poza aparatem ucisku totalitarnego państwa. Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa, jest sytuacja, w której w sposób blankietowy, bez możliwości rozpatrzenia konkretnego przypadku, odbiera się funkcjonariuszowi lub członkom rodziny zmarłego funkcjonariusza, prawo do "wypracowanego" świadczenia emerytalnego lub rentowego. Nie taki bowiem cel przyświecał ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), gdyż z treści jej uzasadnienia wynika, że przyjęte rozwiązanie miało na celu "ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polski Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasad sprawiedliwości społecznej".
WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2021 r. przypomniał też, iż zasada sprawiedliwości społecznej jest wyrażona w art. 2 Konstytucji RP i jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy. Oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określaniu sytuacji prawnej obywateli (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r. sygn.. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, by państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że w "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie ralizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P.Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016. S 243).
W związku z powyższym niezbędną w niniejszej sprawie staje się wnikliwa ocena całokształtu materiału aktowego obrazującego przebieg służby J. K., w tym krótkiego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, której to organ w zaskarżonej decyzji nie uczynił.
W szczególności nie jest wystarczające powołanie się w tym zakresie przez organ na fakt zajmowania przez skarżącego w okresie PRL wysokich stanowisk służbowych, bez podania nazw komórek organizacyjnych, czy struktur, w których te stanowiska były piastowane, a także – chociażby w sposób ogólny – przedstawienia zakresu obowiązków skarżącego. Powołanie się przez organ na fakt wykonywania przez skarżącego zadań służbowych charakterystycznych dla ustroju totalitarnego także nie zostało w sposób należyty oparte na materiale dowodowym. Ponadto organ nie wskazuje konkretnego dokumentu, który umożliwiłyby Sądowi identyfikację wniosku personalnego o awans, na który powołano się w zaskarżonej decyzji (s. 6 decyzji). Uniemożliwia to Sądowi przeprowadzenie rzetelnej kontroli w tym zakresie.
"Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby J. K., jego postawy, charakteru służby oraz warunków jej pełnienia. Organ następnie będzie obowiązany odnieść powyższe do ustawowego kryterium krótkotrwałości służby pełnionej przed 12 września 1989 r. na rzecz totalitarnego państwa. Dopiero tak dokonana ocena, w szczególności uwzgledniająca krótki okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony", jak stwierdził Sąd w sprawie sygn.. akt II SA/Wa 1303/20.
Analizując zatem rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż – zdaniem WSA w Warszawie – organ nie wykonał powyższych wskazań Sądu w sposób należyty.
Przede wszystkim Minister nie poczynił – zgodnie z zaleceniami WSA w Warszawie – ustaleń do rodzaju i charakteru działań podejmowanych przez skarżącego w okresie od [...] lipca 1970 r. do [...] lutego 1971 r., w którym to czasie, jak wynika z informacji IPN o przebiegu służby, skarżący służył w formacjach, w których służba została zakwalifikowana przez ustawodawcę jako służba na rzecz totalitarnego państwa.
Organ ograniczył się do wskazania, że skarżący pełnił służbę w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej [...]. Organ co prawda przedstawił zakres zadań Departamentu [...] MSW, którego Wydział [...] był organem terenowym, jednak uwagi te (str. 6 i 7 zaskarżonej decyzji) są na tyle ogólne, że nie pozwalają na ustalenie konkretnego zakresu zadań Wydziału [...] KW MO [...], w którym to Wydziale skarżący pełnił służbę od [...] lipca 1970 r. do [...] lutego 1971 r.
Należy też wyraźnie podkreślić, iż sam fakt krótkiego okresu pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. i związany z tym brak możliwości obiektywnej oceny spełnienia przesłanki zawartej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie wyklucza możliwości uznania danej sprawy za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a tej ustawy.
Przy ocenie sprawy skarżącego należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa (8 miesięcy służby) w porównaniu do całkowitego okresu służby ( 26 lat, 8 miesięcy i 9 dni), rodzaj i charakter wykonywanych zadań w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] lipca 1970 r. do dnia [...] lutego 1971 r., okoliczności przyjęcia tej służby oraz okoliczności związane z zakończeniem służby na rzecz państwa totalitarnego (odgórne oddelegowanie w ramach zastępowania jednego z pracowników odchodzącego na zaopatrzenie emerytalne - jak twierdzi skarżący - oraz działania skarżącego mające na celu zakończenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa), a także powstałą w 1990 r. całkowitą niezdolność do służby w Policji. Dopiero łączna analiza tych okoliczności pozwoli na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Organ ponownie rozpatrując sprawę, powinien wykonać wytyczne zawarte ww. wyroku WSA w Warszawie wydanym w tej sprawie oraz w niniejszym wyroku i dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o której mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, kierując się wykładnią tego przepisu przyjętą przez Sąd.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.