II SA/Wa 3581/21

II SA/Wa 3581/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2229/22 - Wyrok NSA z 2024-05-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 16, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 64 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), , Protokolant st.specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi małoletniego M.R. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M.D. na decyzję Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego M.R. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M.D. kwotę 680 zł (słownie: sześciuset osiemdziesięciu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Małoletni M. R. (ur. [...] marca 2006 r. – karta nr 29 akt sądowych) we wniosku z [...] lipca 2021 r., powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniósł do Prezesa Zarządu Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej "Fundacja") o udostępnienie informacji: 1) o tym, jakie przedsięwzięcia od 2008 r., w których korzystano ze środków publicznych, prowadziła Fundacja – ze wskazaniem nazw poszczególnych przedsięwzięć (projektów), podmiotów przekazujących Fundacji środki publiczne oraz roku podpisania umowy związanej z przekazaniem środków publicznych (jeżeli została podpisana umowa); 2) o wydatkach w ramach przedsięwzięć, w których Fundacja korzystała ze środków publicznych, poprzez podanie kwoty wydatku, daty wydatku (np. z kim była zawarta umowa), przedmiotu wydatku – od 1 stycznia 2016 r.
Opisany wniosek został skierowany do Fundacji jako załącznik (plik w formacie pdf zawierający skan niepodpisanego pisma, w którym jako wnoszącego podanie wskazano M. R.) do wiadomości e-mail wysłanej [...] lipca 2021 r. przez M. R. na adres poczty elektronicznej [...]
Fundacja w piśmie z 16 sierpnia 2021 r. wezwała M. R. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej w zakresie informacji o wydatkach w ramach przedsięwzięć, w których Fundacja korzystała ze środków publicznych, poprzez podanie kwoty wydatku, daty, strony wydatku (np. z kim była zawarta umowa), przedmiotu wydatku – od dnia 1 stycznia 2016 r.
Wezwanie wysłano do skarżącego pocztą, a także jako załącznik (plik w formacie pdf zawierający skan pisma) do wiadomości e-mail skierowanej na adres poczty elektronicznej, z którego skarżący wysłał wniosek z [...] lipca 2021 r.
Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.
Fundacja decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip"), po rozpatrzeniu wniosku M. R. z [...] lipca 2021 r. odmówiła udostępnienie informacji przetworzonej w zakresie udostępnienia informacji o wydatkach w ramach przedsięwzięć, w których korzystała ze środków publicznych, poprzez podanie kwoty wydatku, daty, strony wydatku (np. z kim była zawarta umowa), przedmiotu wydatku – od 1 stycznia 2016 r.
Decyzję wysłano do skarżącego pocztą, a także jako załącznik (plik w formacie pdf zawierający skan decyzji) do wiadomości e-mail skierowanej na adres poczty elektronicznej, z którego skarżący wysłał wniosek z [...] lipca 2021 r.
Jednocześnie Fundacja udostępniła skarżącemu zestawienie zawierające informacje o przedsięwzięciach realizowanych od roku 2008, w których korzystano ze środków publicznych, tj. informacje o nazwie poszczególnych przedsięwzięć, podmiocie przekazującym Fundacji środki publiczne oraz roku podpisania umowy związanej z przekazaniem środków publicznych (jeżeli została podpisana umowa).
Małoletni M. R., reprezentowany przez radcę prawnego, któremu pełnomocnictwa udzieliła przedstawiciel ustawowy M. R. (matka skarżącego), w piśmie z 24 września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Fundacji z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], zarzucając naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 2 udip w zw. z art. 63 § 3 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącego i jego przedstawiciela ustawowego do podpisania złożonego wniosku, co skutkowało prowadzeniem postępowania i wydaniem decyzji pomimo braku należycie złożonego wniosku.
Podnosząc powyższy zarzut, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Fundacja w odpowiedzi z 12 października 2021 r. na skargę wniosła o oddalenie skargi, a także o przeprowadzenie rozprawy. Wywiodła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, jeśli tylko wynika z niego, co jest przedmiotem wniosku, zaś udip nie wymaga, by osoba składająca wniosek legitymowała się pełną zdolnością do czynności prawnych. Fundacja stwierdziła, że nie miała wiedzy, iż wniosek został złożony przez osobę niepełnoletnią, ani podstaw i możliwości, by to zweryfikować. Dodała, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy K.p.a. nie mają zastosowania wprost, a stosuje się je jedynie do samych decyzji administracyjnych. Nie ma zatem możliwości wezwania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., jak również pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania. Zaznaczyła, że nie jest organem władzy publicznej, a jedynie jest zobowiązana do odpowiedniego stosowania art. 16 udip. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 69/19, zaznaczyła, że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest co prawda bardziej sformalizowanym postępowaniem, ale nie oznacza to że nie należy uwzględniać generalnych założeń udip o uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosowanego dostosowania uwzględnianych w sprawie przepisów K.p.a., zwłaszcza przez podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 udip.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.
– stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "udip"), odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 udip, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle art. 17 ust. 1 udip, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji) przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że na gruncie przepisów udip należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.
W chwili wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu obowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.
Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, podmiot obowiązany jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie udip nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 udip. Od tej chwili, wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania.
W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 udip – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru podmiotu obowiązanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zaznacza się bowiem, że zastosowanie art. 16 ust. 2 udip do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Wskazuje się również, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku - co niewątpliwie miało miejsce w realiach rozpoznanej sprawy - wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 905/18, z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 692/18, z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1616/17, prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1351/21, z 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2534/20, z 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2118/20, z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1947/20, z 25 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1261/19 (niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym zaznaczyć, że obowiązek wynikający z art. 64 § 2 K.p.a. spoczywa na podmiocie obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip, niezależnie od tego, czy jest organem władzy publicznej, czy nie. Wynika to z treści powołanego wyżej art. 17 ust. 1 udip. "Odpowiednie" stosowanie mocą tego przepisu art. 16 udip może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w kwestii tak podstawowej, jak będące warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego zachowanie wymogów podania określonych w art. 63 K.p.a. (w szczególności poprzez jego podpisanie) należy wprost zastosować art. 16 ust. 2 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by uznać, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej niebędący organem władzy publicznej - jeżeli zamierza wydać decyzję administracyjną - jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podanie, które ma zostać rozpatrzone tą decyzją, spełnia warunki określone w art. 63 K.p.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zwrócić uwagę, że wśród wyżej wymienionych orzeczeń, wyroki z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 905/18, z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1616/17 i z 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2118/20 dotyczyły decyzji wydanych przez partie polityczne, natomiast wyroki z 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1351/21 i z 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2534/20 decyzji wydanych przez spółki kapitałowe, które niewątpliwie nie są organami władzy publicznej. Powołany natomiast w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 69/19 w ogóle nie odnosi się do kwestii wymogów wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ewentualnego obowiązku ich uzupełnienia. Dotyczy skierowania decyzji do niewłaściwego adresata (nie do wnioskodawcy, tylko do osoby fizycznej uprawnionej do jego reprezentacji) oraz sposobu sformułowania rozstrzygnięcia decyzji wydanej w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W okolicznościach sprawy zakończonej decyzją Fundacji z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] za uznaniem stwierdzonego naruszenia prawa za kwalifikowane (objęte hipotezą normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) dodatkowo przemawia fakt, że skarżący – wnioskodawca – jest osobą małoletnią (mającą w chwili złożenia wniosku ukończone 15 lat; M. R. urodził się [...] marca 2006 r.).
Zgodnie z art. 30 § 2 K.p.a., osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli, przy czym, zgodnie z art. 30 § 1 K.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Skarżący, z racji wieku, tj. mając ukończone lat 13, ale nie mając ukończonych lat 18 (art. 10 § 1 i art. 11 K.c.), jako osoba małoletnia – stosownie do treści art. 15 K.c. - jest osobą posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych.
Mając to na uwadze, należy zauważyć, że istota ograniczonej zdolności procesowej osób małoletnich (oraz osób ubezwłasnowolnionych częściowo) polega na tym, że pełnia zdolności procesowej przysługuje im wyłącznie w sprawach, które wynikają z tych czynności, które mogą być dokonywane przez nie samodzielnie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2845/16 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniach z 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2500/16 oraz z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 123/17 (niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że użyte w art. 2 ust. 1 udip słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakowoż osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga więc działania przedstawiciela ustawowego.
Wniosek z [...] lipca 2021 r., który rozpatrzono (w części objętej pkt 2) zaskarżoną decyzją, nie dość zatem, że nie został podpisany, to został wniesiony osobiście przez osobę, która nie mogła samodzielnie – niereprezentowana przez przedstawiciela ustawowego – złożyć wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a tym bardziej wniosku, który wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wydanie zaskarżonej decyzji nosi cechy niedopuszczalnego działania z urzędu w sprawie, w której postępowanie administracyjne mogło zostać wszczęte jedynie na żądanie strony, co jest równoznaczne z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).