II SA/WA 3562/21

II SA/Wa 3562/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Karolina Kisielewicz
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1913
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), , Protokolant Ref. staż. Maria Pawlik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej "Fundacja") we wniosku z [...] stycznia 2021 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip"), wystąpiła do Ministra Infrastruktury (dalej "Minister") o udostępnienie kopii zawartej pomiędzy Ministrem Infrastruktury a PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "PKP [...] ", "Spółka") umowy ramowej na świadczenie usług publicznych w transporcie kolejowym w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich w latach 2021 – 2030 wraz z załącznikami (dalej również "Umowa Ramowa").
Minister w piśmie z 19 stycznia 2021 r. zwrócił się do PKP [...] o zajęcie stanowiska w związku z wnioskiem o udostępnienie powołanej wyżej umowy, uwzględniającego informację, które jej części mogą zostać udostępnione bez naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy.
PKP [...] w piśmie z 21 stycznia 2021 r. wskazała, że treść Umowy Ramowej wraz z załącznikami: nr 1 "Plan Przedmiotowo-Finansowy", nr 2 "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej", nr 3 "Zasady ustalania wysokości Rekompensaty", nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego", nr 6 "Metodologia i zakres badań marketingowych", nr 9 "Wytyczne do ustalania opłat za przejazdy pociągami objętymi Umową", nr 9.1 "Opłaty bazowe", nr 13 "Wzory sprawozdań", nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej" stanowię tajemnicę przedsiębiorstwa PKP [...] .
Ponadto PKP [...] wskazała, że pozostałe załączniki do umowy ramowej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, zatem mogą zostać udostępnione bez naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy. Do tych dokumentów zaliczyła załączniki: nr 5 "Ogólne wymagania jakościowe", nr 5.1 "Katalog wskaźników oceny jakości", nr 7 "Wytyczne do przygotowania Projektu Rozkładu Jazdy Pociągów", nr 8 "Politykę postojów", nr 10 "Projekty inwestycyjne współfinansowane z funduszy UE objęte Umową", nr 11 "Katalog kar i ich taryfikator", nr 12 "Wzór protokołu z kontroli", nr 15 "Postanowienia RODO".
Minister przy piśmie z [...] stycznia 2021 r. udostępnił Fundacji wyżej wymienione załączniki, niestanowiące tajemnicy przedsiębiorcy.
Minister decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 16 oraz art. 5 ust. 2 udip, odmówił Fundacji udostępnienia informacji publicznej w zakresie podlegającym ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy
przedsiębiorcy, tj. w zakresie dotyczącym treści Umowy ramowej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich z [...] grudnia 2020 r. zawartej pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a spółką PKP [...] S.A. oraz następujących załączników: nr 1 "Plan Przedmiotowo-Finansowy", nr 2 "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej", nr 3 "Zasady ustalania wysokości Rekompensaty", nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego", nr 6 "Metodologia i zakres badań marketingowych", nr 9 "Wytyczne do ustalania opłat za przejazdy pociągami objętymi Umową", nr 9.1 "Opłaty bazowe", nr 13 "Wzory sprawozdań", nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej".
Fundacja w piśmie z 11 lutego 2021 r. wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2021 r., zarzucając naruszenie:
1. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w postaci niewyczerpującego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji;
2. art. 7 K.p.a. poprzez pobieżną analizę zasadności argumentów wskazanych przez PKP [...] , a zaaprobowanych przez organ administracji i stanowiących element uzasadnienia skarżonej decyzji;
3. art. 5 ust. 2 udip w zw. z art. 11 ust. 2 udip poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte;
4. art. 5 ust. 3 udip poprzez ograniczenie dostępu do informacji w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne poprzez nieudostępnienie informacji, które udostępnione być powinny.
Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 udip, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2021 r.
Organ administracji podtrzymał w uzasadnieniu decyzji stanowisko zajęte w decyzji z [...] stycznia 2021 r. Ponadto stwierdził, że przeanalizował dane zawarte w treści Umowy Ramowej i poszczególnych załącznikach, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Na tej podstawie ustalił natomiast, że oświadczenie Spółki o nieujawnianiu poszczególnych dokumentów jest w pełni uzasadnione.
Argumentując za takim stanowiskiem, po pierwsze Minister przywołał zawartą w Umowie Ramowej klauzulę poufności - "(...) żadna ze stron nie ujawni osobie trzeciej jakichkolwiek informacji, które mogą uzyskać w związku z wykonywaniem niniejszej Umowy Ramowej i danej Umowy Rocznej, o ile informacje te nie zostały podane do wiadomości publicznej (...)" - i stwierdził, że informacje zawarte w Umowie Ramowej w nieudostępnionym zakresie nie zostały ujawnione poprzez podanie ich do wiadomości publicznej i ma do nich dostęp jedynie ograniczone grono pracowników PKP [...] oraz Ministerstwa Infrastruktury, jako organizatora przewozów i strony Umowy Ramowej. Minister stwierdził też, że żadna ze stron umowy dotychczas nie udostępniała wyżej wymienionych dokumentów. Minister Infrastruktury, jako strona Umowy Ramowej, jest zobowiązany do przestrzegania jej postanowień, w tym § 13 "Poufność". Spółka zaś w piśmie z 19 stycznia 2021 r. nie wyraziła zgody na ujawnienie informacji objętych klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa PKP [...] S.A", przedstawiając do swojego oświadczenia stosowne uzasadnienie.
Po drugie, organ administracji stwierdził, że dokonał wnikliwej analizy Umowy Ramowej w zakresie tych części, które zostały zastrzeżone przez Spółkę jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa PKP [...] . Zauważył, że są to przede wszystkim informacje dotyczące kwestii finansowych w tym opłat za przejazdy pociągami objętymi Umową Ramową. Minister wywiódł, że w ramach ponownie przeprowadzonej analizy Umowy Ramowej i jej załączników, objętych klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa PKP [...] S.A.", doszedł do następujących wniosków:
Załącznik nr 1 "Plan Przedmiotowo-Finansowy": zawiera dane dotyczące szczegółowej oferty przewozowej w podziale na poszczególne lata obowiązywania Umowy Ramowej, czyli od 2021 r. do 2030 r. Oferta ta przedstawia przede wszystkim planowane relacje pociągów, liczbę par pociągów kursujących w dobie, pracę eksploatacyjną w podziale na pociągi stałego kursowania i pociągi sezonowe. Planowana oferta przewozowa stanowi dane strategiczne Spółki (Przewoźnika), które mogą zostać wykorzystane przez inny podmiot działający na rynku lub planujący rozwinąć działalność przewozową. W ocenie Ministra, objęcie ochroną wyżej wymienionych informacji, które wymagały zaangażowania finansowego i znaczącego nakładu pracy, przed podmiotami zewnętrznymi, które mogą te informacje wykorzystać w swojej działalności przewozowej jest uzasadnione. Organ uznał, że informacje w zakresie wieloletniej oferty przewozowej można zaliczyć do tzw. poufnego know-how. Wskazał, że termin ten oznacza wiadomości i doświadczenie o charakterze technicznym, handlowym, administracyjnym i finansowym, albo innego rodzaju nadającego się do stosowania w działalności przedsiębiorstwa lub wykonywaniu zawodu. Dodatkowo w odniesieniu do przedstawionej definicji zaznaczył, że termin ten oznacza również zdolność, wiedzę lub umiejętności uzyskania określonego rezultatu lub określonej działalności.
Załącznik nr 2 "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej": na podstawie tego dokumentu Spółka przedstawia w ramach Umowy Rocznej szczegółowy wykaz kosztów, przychodów i pracy eksploatacyjnej w podziale na każdy pociąg objęty Umową Roczną. Minister stwierdził przy tym, że takie dane finansowe posiadają dla Spółki istotną wartość gospodarczą, a ich ujawnienie może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku. Dane w zakresie deficytu finansowego danego pociągu, kursującego na określonej trasie, mogą dostarczać między innymi informacje o popycie na daną usługę przewozową i wpływać na decyzję innego przewoźnika o ewentualnym uruchomieniu przewozów na tej trasie.
Załącznik nr 3 "Zasady ustalania wysokości Rekompensaty": dokument ten szczegółowo przedstawia rodzaje kosztów i przychodów oraz klucze podziałowe wykorzystywane do alokacji kosztów w celu wyliczenia Rekompensaty należnej Spółce (Przewoźnikowi) za wykonaną usługę przewozową na podstawie Umowy Ramowej. W ocenie Ministra dokument ten zawiera informacje techniczne i organizacyjne Przewoźnika. Ponadto, załącznik nr 3 do Umowy Ramowej opracowany został na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L nr 315 z 03.12.2007, s. 1), gdzie przedstawione zostały podstawowe wytyczne/zasady przyznawania rekompensaty w zakresie umów o świadczenie usług publicznych.
Załącznik nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego": w ramach tego dokumentu przedstawiono szczegółowe dane finansowe w zakresie poszczególnych rodzajów przychodów i kosztów z działalności przewozowej Spółki w rozbiciu na miesiące, które w ocenie Ministra powinny być szczególnie chronione ponieważ mają istotną wartość gospodarczą i strategiczną dla Spółki.
Załącznik nr 6 "Metodologia i zakres badań marketingowych": dokument ten opisuje w jaki sposób Spółka przeprowadza badania marketingowe i badanie satysfakcji pasażerów. Pozyskanie przez podmioty trzecie metodologii wyżej wymienionych badań mogłoby być pomocne przy konstruowaniu rozkładu jazdy i polityki taryfowej ponieważ obrazuje ona potrzeby transportowe podróżnych. Dlatego też, w ocenie Ministra publiczne ujawnienie wyżej wymienionych informacji może prowadzić do uprzywilejowanej pozycji innych przewoźników, poprzez zapoznanie się z praktykami przeprowadzania przez Spółkę badań w tym zakresie, których wykorzystanie może zaoszczędzić im wydatków lub zwiększyć zyski.
Załącznik nr 9 "Wytyczne do ustalania opłat za przejazdy pociągami objętymi Umową" i załącznik nr 9.1 "Opłaty bazowe": w ocenie Ministra informacje w zakresie wysokości opłat bazowych w latach 2021 - 2030 i zasad ustalania wysokości opłat za przewozy mają dla Spółki wartość strategiczną i powinny być chronione tajemnicą przedsiębiorstwa. Publiczne ujawnienie wyżej wymienionych informacji może prowadzić do osłabienia pozycji Spółki na rynku kolejowych przewozów pasażerskich, ponieważ opłaty za przejazd pociągiem stanowią jedną z podstawowych zasad kształtowania popytu na usługi kolejowe i wpływają na konkurencyjność Spółki (jako przewoźnika) na rynku. Dokument ten zawiera również informacje organizacyjne, ponieważ pozwala ocenić w oparciu o jakie procedury ustalono strukturę organizacyjną Spółki w konkretnych przypadkach. Innymi słowy ujawnienie tajemnicy w zakresie organizacji przedsiębiorstwa pozwoliłoby konkurentom na poznanie jak zespół składników tworzących przedsiębiorstwo reaguje na sytuacje występujące na rynku.
Załącznik nr 13 "Wzory sprawozdań": w ramach sprawozdań Spółka wykazuje punktualność pociągów objętych umową, zestawienie składu pociągu niezgodne z postanowieniami Umowy Ramowej, przypadki przepełnień składów pociągów, informacje o deficycie/zysku wygenerowanym przez pociągi, strukturę przewozów w miesiącu, dane wskaźnikowe, kwartalne zestawienie liczby zarezerwowanych miejsc w pociągach objętych Umową Ramową. Powyższe dane obrazują sposób wykonywania przez Spółkę (Przewoźnika) usług kolejowych i związanych z tym wyników finansowych. Stanowią one w ocenie Ministra informacje techniczne i organizacyjne, których upublicznienie może zagrozić konkurencyjności Spółki na rynku kolejowych przewozów pasażerskich.
Treść Umowy Ramowej i załącznik nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej": Treść Umowy Ramowej i konspekt Umowy Rocznej jako całość opisują poszczególne założenia przedstawione szczegółowo w załącznikach do tych umów, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W treści bowiem przedstawione zostały m.in. kwestie dotyczące finansowania realizacji zadań. W ocenie Ministra treść Umowy Ramowej i konspekt Umowy Rocznej, jako całość powinna zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, ponieważ jej ujawnienie może wpływać negatywnie na pozycję Spółki na rynku i naruszać interesy przedsiębiorcy.
Dalej Minister wywiódł, że podejmując decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa wziął również pod uwagę specyfikę sektora kolejowego w Polsce, a zwłaszcza stopień liberalizacji i tempo rozwoju rynku kolejowych przewozów pasażerskich, przede wszystkim w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich, na którym PKP [...] świadczy usługi przewozowe. Jak zauważył organ administracji, rynek ten dopiero zaczyna się otwierać na nowych przewoźników kolejowych (polskich i zagranicznych), którzy dążąc do poprawy swojej pozycji mogliby wykorzystać informacje stanowiące istotną wartość gospodarczą Spółki i w uprzywilejowany sposób wzmocnić swoją pozycję rynkową kosztem pogorszenia sytuacji PKP [...] . Organizator międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich, tj. Minister Infrastruktury, jako minister właściwy do spraw transportu, zawarł z PKP [...] Umowę Ramową obowiązującą do 2030 r., która nakłada na strony obowiązek prawidłowej realizacji zaplanowanych przez organizatora usług przewozowych w poszczególnych rocznych rozkładach jady pociągów. Za realizację zadań objętych Umową Ramową Spółka otrzymuje rekompensatę pieniężną. W ocenie Ministra, pogorszenie pozycji PKP [...] na rynku dalekobieżnych przewozów pasażerskich, na skutek ujawnienia informacji stanowiących dla Spółki realną wartość gospodarczą, może powodować spadek przychodów ze sprzedaży biletów i wzrost zapotrzebowania Spółki na rekompensatę z tytułu wykonanych przewozów objętych Umową Ramową. Przy braku możliwości zwiększenia środków z budżetu państwa, Minister (jako organizator przewozów), będzie zmuszony do ograniczenia oferty przewozowej zaplanowanej w Umowie Ramowej i tym samym, pogorszenia jakości usług publicznych w międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozach pasażerskich. Ewentualne ograniczenie oferty przewozowej miałoby z kolei negatywny wpływ na realizację zobowiązań zawartych w Umowie Ramowej i mogłoby pogorszyć pozycję Spółki (jako przewoźnika) na rynku jako podmiotu świadczącego usługi kolejowe.
Organ administracji wskazał też, że Spółka wykonuje zadania o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu publicznego, które są dofinansowywane z budżetu państwa, ale jednocześnie, jako spółka prawa handlowego, działa na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące działalność wobec niej konkurencyjną. Udostępnienie informacji z zakresu funkcjonowania tego przewoźnika kolejowego mogłoby zagrozić jego prawidłowemu funkcjonowaniu. Minister zaznaczył, że PKP [...] działa na rynku przewozu osób i podlega w tym zakresie silnej konkurencji, nie tylko ze strony przewoźników kolejowych, ale również drogowych i lotniczych.
Organ administracji skonstatował, że złożony wniosek obejmuje dane szczególnie wrażliwe. Dane te dotyczą organizacji pracy przewozowej, popytu na poszczególne usługi, natężenia ruchu w zależności od terminu wykonania przejazdów, wskaźników ekonomiczno-eksploatacyjnych, w tym kosztów i przychodów z usług oraz planów finansowych pociągów w konkretnych okresach kursowania, jak również metodologii badań marketingowych.
W dalszej części uzasadnienia decyzji z [...] maja 2021 r., odnosząc się do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2021 r. dotyczącą spełnienia tzw. formalnego i materialnego warunku uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy z odniesieniem się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych.
Reasumując, Minister stwierdził, że ujawnienie informacji dotyczących interesów gospodarczych Spółki mogłoby negatywnie wpłynąć na jej pozycję rynkową. Spółka działa na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące wobec Spółki działalność konkurencyjną. Dane objęte klauzulą poufności dotyczą organizacji pracy przewozowej, popytu na poszczególne usługi, natężenia ruchu w zależności od terminu, wykonywania przejazdów, z chronionymi przez podmiot wskaźnikami ekonomiczno-eksploatacyjnymi, w tym kosztów i przychodów z usług oraz planów finansowych pociągów i metodologii badań marketingowych. Dane te stanowią dla PKP [...] istotną wartość gospodarczą. Ponadto, w ocenie Ministra PKP [...] podjęła niezbędne działania w celu zachowania w poufności treści Umowy Ramowej wraz załącznikami objętymi klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa PKP [...] S.A.".
Fundacja, reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z 22 czerwca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2021 r. Zaskarżając ją w całości, zarzuciła naruszenie:
1. art. 5 ust. 2 udip poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte;
2. art. 5 ust. 3 udip poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne poprzez nieudostępnienie informacji, które udostępnione być powinny;
3. art. 7 K.p.a. poprzez pobieżną jedynie analizę zasadności argumentów wskazanych przez PKP [...] , które zostały następnie zaaprobowane przez organ administracji i stanowią element uzasadnienia skarżonej decyzji;
4. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w postaci niewyczerpującego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji;
5. art. 8, art. 10 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, bowiem wydana decyzja administracyjna nie wyjaśnia w sposób kompleksowy i przekonujący, dlaczego przedmiotowa informacja nie może być udostępniona i jaki charakter mają informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa.
Podnosząc powyższe zarzuty, Fundacja wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2021 r.;
2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że obowiązkiem organu administracji jest szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej i w czym znajduje ona uzasadnienie. W ocenie Fundacji, z decyzji z [...] maja 2021 r. nie wynika, aby przeprowadzono ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji. Uzasadnienie decyzji Ministra nie pozwala w sposób bezsprzeczny i niepodważalny uznać, że organ ten orzekł o charakterze wnioskowanych informacji na podstawie samodzielnej i wnikliwej analizy.
Jako nieprzekonującą Fundacja oceniła też zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację wskazującą na uwzględnienie przez organ administracji polskiej specyfiki sektora kolejowego, a zwłaszcza stopnia liberalizacji i tempa rozwoju rynku kolejowych przewozów pasażerskich, przede wszystkim w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich.
Fundacja podkreśliła również, że zaskarżoną decyzją Minister odmówił udostępnienia choćby tak podstawowych postanowień umowy jak te, które niewątpliwie stanowią informacją publiczną i są dostępne wnioskodawcy już na obecnym etapie, wobec posiadania wiedzy o samym fakcie jej zawarcia. Wśród takich postanowień umowy Fundacja wymieniła tytuł, strony i przedmiot umowy, a także datę jej zawarcia oraz okres jej trwania. W ocenie skarżącej, wskazuje to na wyraźną niespójność w stanowisku prezentowanym przez organ administracji, który z jednej strony posługuje się wskazanymi wyżej informacjami w treści wydawanych decyzji, a z drugiej
– w zupełnej opozycji - nie przedstawia dokumentu umowy, który mógłby być przez organ udostępniony, choćby i w ograniczonym zakresie, ani nawet w części tegoż. W ocenie Fundacji, także same nazwy (tytuły), jak nr 4 "Wzór rozliczenia miesięcznego" oraz nr 13 "Wzory sprawozdań", części z nieudostępnionych załączników wskazują na nadmierne rozszerzanie tajemnicy przedsiębiorcy.
Fundacja nadmieniła, że w przypadku wojewódzkich umów na wykonywanie przewozów kolejowych, część z organizatorów publicznego transportu zbiorowego zakwalifikowała je od razu jako informację publiczną i zamieściła w Biuletynie informacji Publicznej.
W konkluzji Fundacja stwierdziła, że brak precyzyjnego wyjaśnienia i generalne odniesienie do okoliczności sprawy wskazują, że przytoczone motywy oraz sporządzone uzasadnienia nie są wyczerpujące, ani przekonujące, a dodatkowo dążą do poszerzenia zakresu tajemnicy przedsiębiorstwa na okoliczności nią nieobjęte. W ocenie skarżącej, przedmiotowa decyzja narusza nie tylko przepisy materialne, ale i procesowe, bowiem odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji jest dokonana w sposób nieprzekonujący i niewyjaśniający, dlaczego przedmiotowa informacja musi podlegać ochronie.
Minister wniósł o oddalanie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. postanowił dopuścić PKP [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z 17 października 2022 r. stwierdziła, że w pełni podziela stanowisko Ministra zawarte w obu wydanych w sprawie decyzjach i wniosła o oddalenie skargi Fundacji, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci:
1. informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego, dotycząca Fundacji;
2. wydruku ogłoszenia ze strony internetowej (Dziennika Urzędowego UE): https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE;295403-2021;TEXT:PL:HTML&src=0 (dostęp: 18 października 2022 r.);
3. wypisu z protokołów otwarcia stron internetowych urzędów wojewódzkich z dnia 17 października 2022 r.
Obszernie uzasadniając stanowisko w sprawie, Spółka podniosła m.in., że Minister w decyzjach z [...] stycznia 2021 r. oraz z [...] maja 2021 r. dokonał szerokiej analizy treści Umowy Ramowej i jej poszczególnych załączników pod kątem ich wartości gospodarczej dla Spółki. Uwzględnił też w tym zakresie istotę usługi świadczonej przez PKP [...] na podstawie Umowy Ramowej oraz specyfikę sektora kolejowego w Polsce. W ocenie Spółki, organ trafnie zwrócił także uwagę, że ujawnienie Fundacji informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa PKP [...] najprawdopodobniej doprowadziłoby do pogorszenia jego pozycji rynkowej i sytuacji ekonomicznej.
Zdaniem Spółki, dane zawarte w treści Umowy Ramowej oraz załącznikach nr nr 1, 2, 3, 4, 6, 9, 9.1, 13 i 14 zawierają informacje, które w jednoznaczny sposób posiadają wartość gospodarczą dla PKP [...] , dlatego ich ujawnienie przez Ministra wraz z wynikającymi z nich szczegółami dotyczącymi prognoz przewozowych i kształtowania polityki przewozowej, danych marketingowych Spółki, opracowanej przez nią metodyce badań marketingowych, informacji o rozliczeniach, danych dotyczących zakładanych i prognozowanych kosztów prowadzonej działalności (strukturze kosztowej przedsiębiorcy) może, w sposób oczywisty, negatywnie wpłynąć na pozycję rynkową Spółki.
W ocenie PKP [...] , wbrew stanowisku skarżącej, Minister nie oparł się wyłącznie na opinii Spółki przedstawionej w piśmie z 21 stycznia 2021 r., lecz wziął ją pod uwagę, poddając przy tym analizie obiektywne czynniki w sprawie, które łącznie doprowadziły go do częściowego uznania informacji publicznej, o dostęp do której wnioskowała Fundacja, za tajemnicę przedsiębiorstwa PKP [...] .
Spółka za niezasadny uznała też zarzut Fundacji dotyczący nieudostępnienia nawet podstawowych informacji, jak tytuł, strony i przedmiot umowy, a także datę jej zawarcia oraz okres jej trwania. Odwołała się w tym zakresie do art. 7 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r., w którym prawodawca unijny przewidział obowiązek
- w przypadku bezpośredniego udzielenia zamówień prowadzących do zawarcia umów oświadczenie usług publicznych w zakresie transportu za podlegające publikacji
– podania do publicznej informacji wyłącznie pewnych informacji. Spółka zaznaczyła, że przepisy rozporządzenia nie przewidują obowiązku publikacji treści takiej umowy, ani też jej części.
Spółka nie zgodziła się także ze skarżącą, że załączniki nr 4 (Wzór rozliczenia miesięcznego) oraz nr 13 (Wzory sprawozdań), skoro zawierają puste pola zestawień tabelarycznych, które nie zawierają żadnych danych liczbowych i informacji o charakterze gospodarczym, nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. PKP [...] ponownie podniosła, że tajemnica przedsiębiorstwa w tej sprawie obejmuje także określone informacje organizacyjne i know-how na temat procedur ustalania przewozów kolejowych. Wzory rozliczania się z kontrahentem oraz składania mu sprawozdań przez PKP [...] również w ocenie Spółki stanowią pewne innowacyjne schematy, których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję rynkową przedsiębiorcy wobec konkurentów na rynku kolejowym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy wzory te zostały wypełnione danymi liczbowymi. PKP [...] dodała, że zasadniczo różnego rodzaju wzory rozliczeń/sprawozdań same w sobie mają znaczny ładunek informacyjny - w zależności od konkretnych rozwiązań przyjętych w danej umowie. W sytuacji, w której takie wzory wyróżniają określone kategorie (ilościowe, wartościowe) podlegające sprawozdawaniu lub rozliczaniu, to już sama taka kategoryzacja może dawać obraz struktury rozliczeń, kosztów, struktury wynagrodzenia za świadczoną usługę itp.
PKP [...] nie podzieliła stanowiska skarżącej co do naruszenia przez Ministra przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 107 § 3 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. oddalił wnioski dowodowe PKP [...] .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
I.
W pierwszym rzędzie, ponieważ przedstawiając stan sprawy, Sąd przytoczył stanowisko zawarte w piśmie PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "PKP [...] " lub "Spółka") z 17 października 2022 r., należy przypomnieć, że postanowieniem wydanym na posiedzeniu w dniu 4 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej powoływana jako "P.p.s.a."), dopuścił PKP [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Ze względu na to, że pełnomocnik skarżącej skorzystał z prawa wniesienia zastrzeżenia do protokołu, co w świetle art. 105 P.p.s.a. oznacza, że zwrócił uwagę Sądu na uchybienia przepisom postępowania, natomiast z uwzgi na niezaskarżalność postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, postanowienie takie nie podlega uzasadnieniu, Sąd uznał za celowe przedstawienie motywów dopuszczenia PKP [...] do udziału w postępowaniu w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przesłanki, którymi Sąd się kierował, zostaną przedstawione po wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku (w pkt III poniżej).
II.
W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu między stronami, że (1) Minister Infrastruktury jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dalej powoływana jako "udip"), natomiast (2) umowa ramowa o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich z [...] grudnia 2020 r. pomiędzy ministrem właściwym do spraw transportu a spółką PKP [...] S.A. (dalej "Umowa Ramowa"), zawiera informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. a , lit. b, lit. d i lit. g udip).
W podstawie prawnej obu wydanych w sprawie decyzji Ministra Infrastruktury wymieniono art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "udip"). Zgodnie z nim, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Minister Infrastruktury – ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy – odmówił Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej "Fundacja") – udostępnienia:
1. treści Umowy Ramowej oraz załączników
2. nr 1 "Plan Przedmiotowo-Finansowy",
3. nr 2 "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej",
4. nr 3 "Zasady ustalania wysokości Rekompensaty",
5. nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego",
6. nr 6 "Metodologia i zakres badań marketingowych",
7. nr 9 "Wytyczne do ustalania opłat za przejazdy pociągami objętymi Umową",
8. nr 9.1 "Opłaty bazowe",
9. nr 13 "Wzory sprawozdań",
10. nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej".
Użyte przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 udip pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest zbliżone do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 913 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym
przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Na związki między pojęciami "tajemnicy przedsiębiorcy" i "tajemnicy przedsiębiorstwa" zwraca się uwagę w judykaturze, dostrzegając, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3989/21, z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 876/16, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4189/18, z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2335/17 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Posiłkując się zatem pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa zawartym w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy przyjmuje się, że konieczne jest badanie dwóch elementów tej tajemnicy: materialnego (np. szczegółowego opis sposobu działania) oraz formalnego (woli utajnienia danych informacji). Tajemnicę stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy wyrażono wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast poufnego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 – niepublikowany; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trzeba jednak podkreślić, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w udip i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tego rodzaju zabieg legislacyjny musi skutkować zakazem rozszerzającej wykładni ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.
Należy też zaznaczyć, że w świetle art. 5 ust. 2 udip, brak rezygnacji przedsiębiorcy z prawa do utrzymania tajemnicy przedsiębiorcy nie powoduje, że prawo do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, a podlega jedynie "ograniczeniu". Skutkiem takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji z przysługującego przedsiębiorcy prawa, które należy określić jako prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na tę wartość daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3046/15 i z 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2314/15 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zawierająca podstawę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy". Niezbędne jest więc również wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy", w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3046/15 i z 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2314/15, zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 387/15 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż w stosunku do informacji, których nie udostępniono Fundacji, spełniony jest warunek formalny poufności. W Umowie Ramowej zawarto przywołane w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji postanowienie o obowiązku każdej ze stron zachowania poufności, natomiast na nieudostępnionych skarżącej dokumentach znajduje się klauzula o treści "Tajemnica Przedsiębiorstwa PKP [...] S.A.". Informacje zawarte w Umowie Ramowej w nieudostępnionym zakresie nie zostały ujawnione poprzez podanie ich do publicznej wiadomości i zgodnie ze zgodnymi oświadczeniami Ministra Infrastruktury i Spółki ma do nich dostęp jedynie ograniczone grono pracowników PKP [...] oraz Ministerstwa Infrastruktury.
Jak jednak powyżej wywiedziono, podmiot obowiązany, który odmawia udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 udip, zobligowany jest do ustalenia w konkretnej sprawie zasięgu ograniczenia publicznego prawa podmiotowego "ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy" oraz szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Jego zadaniem jest również wykazanie, czy przedstawiona w uzasadnieniu waga nieudostępnionych danych istotnie wykazuje związek z interesami gospodarczymi. Dodatkowo uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinno pozwalać na weryfikację, czy określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej (zob. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 387/15).
W sytuacji odmowy udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy szczególnie istotną rolę dla uznania działania organu obowiązanego za zgodne z prawem należy zatem przypisać skrupulatnemu i starannemu umotywowaniu w uzasadnieniu podjętej decyzji powodów uznania określonych danych za tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ odmawiający udostępnienia informacji musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja - w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi - umożliwia ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 298/21 sygn. akt i z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że jakkolwiek decyzją z [...] stycznia 2021 r. odmówiono skarżącej udostępnienia poszczególnych - wyżej wymienionych - elementów Umowy Ramowej, to w uzasadnieniu tej decyzji zawarto jedynie ogólne spostrzeżenia dotyczące kwalifikacji pewnych danych jako objętych tajemnica przedsiębiorcy. Uniemożliwia to odniesienie ich przez Sąd do treści nieudostępnionej informacji. W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2021 r. Minister wywiódł, że dane zawarte Umowie Ramowej "(...) w jednoznaczny sposób posiadają wartość gospodarczą i ich ujawnienie (...) wraz z wynikającymi z nich szczegółami dotyczącymi prognoz przewozowych i kształtowania polityki przewozowej, danych marketingowych PKP [...] S.A., informacji o rozliczeniach (zobowiązaniach i należnościach), może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku. Informacje i dane wynikające z przedmiotowej Umowy stanowią dane, które powinny być chronione z punktu widzenia interesu PKP [...] S.A. Ponadto szczegóły zawarte w Umowie Ramowej w razie jej udostępnienia mogłyby mieć wpływ na sytuację finansową Spółki oraz jej pozycję wobec konkurencji - innych przewoźników kolejowych [...]". Dalej zaś organ administracji stwierdził, że "[...] złożony wniosek dotyczy danych szczególnie wrażliwych. Dane te dotyczą organizacji pracy przewozowej, popytu na poszczególne usługi, natężenia ruchu w zależności od terminu wykonania przejazdów, wskaźników ekonomiczno-eksploatacyjnych, w tym kosztów i przychodów z usług oraz planów finansowych pociągów w konkretnych okresach kursowania jak również metodologii badań marketingowych [...].
Ponieważ zakresem rozstrzygnięcia decyzji z [...] stycznia 2021 r. objęto m.in. Załącznik nr 2 "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej", Załącznik nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego", a także Załącznik nr 13 "Wzory sprawozdań", przywołana wyżej ogólna argumentacja, mająca świadczyć o tym, że w nieudostępnionej informacji znajdują się szczegółowe dane dotyczące prognoz przewozowych i kształtowania polityki przewozowej, danych marketingowych, czy informacji o rozliczeniach, organizacji pracy przewozowej, bądź popytu na poszczególne usługi, nie może być uznana za wystarczające, skrupulatne, a przede wszystkim adekwatne do zakresu nieudostępnionej informacji wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r., analizując materialny aspekt tajemnicy przedsiębiorcy, Minister dokonał bardziej szczegółowej analizy nieudostępnionych Fundacji elementów Umowy Ramowej. Należy jednak zaznaczyć, że w świetle wyrażonej powyżej oceny prawnej, istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być rzeczywiste i niewątpliwe (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 455/21 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, analizowana przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy, zaś obowiązkiem organu podejmującego decyzję na podstawie art. 5 ust. 2 udip jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia z uwzględnieniem zakazu rozszerzającej wykładni wskazanego przepisu, stanowiącego wszakże wyjątek od zasady.
Jak tymczasem wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na podstawie załącznika nr 2 do Umowy Ramowej "Wzór Planu Finansowego stanowiącego załącznik do Umowy Rocznej" "(...) Spółka przedstawia w ramach Umowy Rocznej szczegółowy wykaz kosztów, przychodów i pracy eksploatacyjnej w podziale na każdy pociąg objęty Umową Roczną [...]". Jak skonstatował Minister, "(...) takie dane finansowe posiadają dla Spółki istotną wartość gospodarczą, a ich ujawnienie może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku. Dane w zakresie deficytu finansowego danego pociągu, kursującego na określonej trasie, mogą dostarczać między innymi informacje o popycie na daną usługę przewozową i wpływać na decyzję innego przewoźnika o ewentualnym uruchomieniu przewozów na tej trasie [...]".
Minister wprost odnosi się zatem w uzasadnieniu decyzji do danych finansowych, których brak w nieudostępnionym załączniku, jako że stanowi on wyłącznie wzór, zgodnie z którym dane te mają być wykazywane. Minister konkretyzuje nawet, jakie dane w jego ocenie mogą wpłynąć na decyzję innego przewoźnika o uruchomieniu połączenia, wskazując, że są to informacje o deficycie finansowym danego pociągu kursującego na określonej trasie. Takie dane mogą się znaleźć w planie finansowym, ale nie w jego wzorze.
Z pewnością natomiast Minister nie uzasadnił decyzji w zakresie odmowy udostępnienia rzeczonego załącznika argumentacją podniesioną przez PKP [...] w piśmie z 17 października 2022 r. Nie stwierdził bowiem, że już sam "Wzór Planu Finansowego" stanowi innowacyjny schemat, którego ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję rynkową Spółki wobec konkurentów na rynku kolejowym. Brak też w uzasadnieniu decyzji argumentacji, która świadczyłaby o tym, że ze względu na rozwiązania przyjęte w Umowie Ramowej, "Wzór Planu Finansowego" wyróżnia takie kategorie (ilościowe, wartościowe), które podlegają planowaniu, że już sama ta kategoryzacja może dawać obraz struktury planowania, rozliczania, czy realizacji. W decyzji z pewnością brak więc informacji, że informacja w zakresie obejmującym załącznik nr 2 do Umowy Ramowej stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa już jako sam wzór, a nie dane podane zgodnie z tym wzorem/schematem. Przeciwnie, z uzasadnienia decyzji, w której Minister odnosi się do deficytu finansowego danego pociągu kursującego na określonej trasie można wnioskować, że sam schemat Planu Finansowego nie stanowi w jego ocenie tajemnicy przedsiębiorcy.
Należy przy tym podkreślić, że kontroli Sądu nie podlegało stanowisko strony (uczestnika postępowania) wyrażone w piśmie złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego, lecz zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury. Przedstawiona w piśmie Spółki z 17 października 2022 r. argumentacja nie może zatem w żadnej mierze uzupełniać uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a odnoszenie się do niej jako ewentualnej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej jest w ocenie Sądu na tym etapie postępowania niedopuszczalne.
Jak również wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ramach załącznika nr 4 "Wzór Rozliczenia Miesięcznego "(...) przedstawiono szczegółowe dane finansowe w zakresie poszczególnych rodzajów przychodów i kosztów z działalności przewozowej Spółki w rozbiciu na miesiące, które w ocenie Organu powinny być szczególnie chronione ponieważ mają istotną wartość gospodarczą i strategiczną dla Spółki [...]".
Z przywołanej argumentacji wynika, że także w tym przypadku Minister wprost odnosi się do szczegółowych danych finansowych, których nie ma w załączniku nr 4, ponieważ stanowi wyłącznie wzór rozliczenia miesięcznego, w oparciu o który określone w nim dane mają być sprawozdawane.
Podobnie, jak w przypadku załącznika nr 2, Minister nie uzasadnił decyzji w zakresie odmowy udostępnienia rzeczonego załącznika argumentacją podniesioną przez PKP [...] w piśmie z 17 października 2022 r.
Wedle uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ramach załącznika nr 13 "Wzory sprawozdań" "(...) Spółka wykazuje punktualność pociągów objętych umową, zestawienie składu pociągu niezgodne z postanowieniami Umowy Ramowej, przypadki przepełnień składów pociągów, informacje o deficycie/zysku wygenerowanym przez pociągi, strukturę przewozów w miesiącu, dane wskaźnikowe, kwartalne zestawienie liczby zarezerwowanych miejsc w pociągach objętych Umową Ramową [...]". Jak skonstatował Minister, "[...] powyższe dane obrazują sposób wykonywania przez Spółkę (Przewoźnika) usług kolejowych i związanych z tym wyników finansowych. Stanowią one w ocenie Organu informacje techniczne i organizacyjne, których upublicznienie może zagrozić konkurencyjności Spółki na rynku kolejowych przewozów pasażerskich [...]".
Z powyższego wynika, że Minister w odniesieniu do kolejnego pakietu informacji, w stosunku do którego zastosował ograniczenie przewidziane w art. 5 ust. 2 udip, po raz kolejny odniósł się do konkretnych danych zamieszczanych dopiero w sprawozdaniach opracowywanych w oparciu o nieudostępnione wzory. Minister jednoznacznie wskazał, że dane wykazywane w ramach sprawozdań "obrazują sposób wykonywania" przez Spółkę usług kolejowych i związanych z tym wyników finansowych. Odwołał się przy tym w szczególności do punktualności pociągów, czy zestawień ich składów. W uzasadnieniu decyzji nie ma z pewnością mowy o tym, że już sam wzór, czy sposób kategoryzacji określonych danych, które zresztą organ wymienia (zestawienie składu pociągu niezgodne z postanowieniami Umowy Ramowej, przypadki przepełnień składów pociągów, informacje o deficycie/zysku wygenerowanym przez pociągi), stanowi dla PKP [...] tajemnicę przedsiębiorcy.
Niewyczerpująca jest w ocenie Sądu także połączona argumentacja dotycząca nieudostępnienia "Treści Umowy Ramowej" i załącznika nr 14 "Konspektu Umowy Rocznej". Jak wywiódł Minister, odnosząc się do tego zakresu nieudostępnionej informacji, "[...], Treść Umowy Ramowej i Konspekt Umowy Rocznej jako całość opisują poszczególne założenia przedstawione szczegółowo w załącznikach do tych umów, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W treści bowiem przedstawione zostały m.in. kwestie dotyczące finansowania realizacji zadań [...]". Nie wiadomo, do treści którego z dokumentów odnosi się to sformułowanie, natomiast z faktu, że dokumenty te "jako całość opisują poszczególne założenia przedstawione szczegółowo w załącznikach" nie można racjonalnie wywieść, że zawierają ona takie dane, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Właśnie szczegółowość i konkretność tych danych zawartych w załącznikach, np. w "Planie Przedmiotowo-Finansowym", stanowiła uzasadnienie odmowy udostępnienia tych załączników.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odnoszące się do rozstrzygnięcia, którym objęto wszystkie wymienione na wstępie elementy umowy ramowej, nie pozwala na stwierdzenie, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy jest w przedmiotowej sprawie rzeczywiste i niewątpliwe. Przedstawione przez Ministra Infrastruktury motywy nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie objętym rozstrzygnięciem decyzji są przynajmniej częściowo nieadekwatne do treści informacji, której nie udostępniono. Jakkolwiek organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zaskarżonej decyzji przedstawił bardziej szczegółową niż w decyzji z [...] stycznia 2021 r. argumentację odnoszącą się do powodów nieudostępnienia poszczególnych elementów Umowy Ramowej, to nie sprostał zadaniu należytego ustalenia zasięgu ograniczenia dostępu do informacji publicznej oraz przedstawienia obiektywnych i adekwatnych do akt sprawy powodów zastosowania tego ograniczenia.
Przypominając, że zastosowana przez Ministra podstawa ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy, należy ponadto stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło argumentacji pozwalającej Sądowi na zweryfikowanie, czy w zakresie obejmującym załącznik nr 3 "Zasady ustalania wysokości Rekompensaty" oraz "Treści Umowy Ramowej" i załącznika nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej", Minister właściwie wyważył wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, opierające się m.in. na jawności działania instytucji publicznych w zakresie, w jakim gospodarują one mieniem Skarbu Państwa oraz wartości leżące u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jakkolwiek wskazuje w powyższym zakresie powody, z jakich nieudostępnioną informację objęto tajemnicą przedsiębiorcy, nie pozwala stwierdzić, że ten określony interes gospodarczy ma pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej.
W odniesieniu do załącznika nr 3 organ podał, jakiego rodzaju dane przedstawione są w tym dokumencie oraz odesłał do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 315, str. 1 ze zm. – dalej powoływane jako "rozporządzenie 1370/2007), w którym określono zasady mające zastosowanie do przyznawania rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia.
W odniesieniu do "Treści Umowy Ramowej" i załącznika nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej" organ poprzestał na stwierdzeniu, że powinny one - jako całość - zostać objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, ponieważ jej ujawnienie może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku i naruszać interesy przedsiębiorcy.
Mając powyższe na uwadze, należy zaznaczyć, że rozporządzenie 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady nie określa odmiennych niż przewidziane w udip zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Inny jest bowiem jego przedmiot regulacji. Jak wynika z art. 1 ust. 1 rozporządzenia 1370/2007, jego celem jest określenie, w jaki sposób, przy zachowaniu zasad prawa wspólnotowego, właściwe organy mogą podejmować działania w sektorze pasażerskiego transportu publicznego w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej, które miałyby m.in. bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze, odznaczałyby się wyższą jakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych.
Nie wyłącza więc możliwości udostępnienia Umowy Ramowej w trybie przepisów udip, w szczególności wynikający z art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1370/2007
- w przypadku bezpośredniego udzielenia zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego, tak jak określono w art. 5 ust. 6 (taki tryb zastosowano w przypadku Umowy Ramowej – przyp. Sąd)
- obowiązek właściwego organu podania do wiadomości publicznej w okresie jednego roku od przyznania umowy: a) nazwy podmiotu zawierającego umowę, jego struktury własności i, w odpowiednich przypadkach, nazwy podmiotu lub podmiotów sprawujących kontrolę prawną; b) okresu obowiązywania umowy o świadczenie usług publicznych; c) opisu usług transportu pasażerskiego, jakie mają być świadczone; d) opisu parametrów rekompensaty finansowej; e) celów w zakresie jakości, takie jak punktualność i niezawodność oraz stosowane premie i kary pieniężne oraz f) warunków związanych z istotnymi aktywami.
Z drugiej strony, należy mieć na uwadze, że w świetle motywu 30 rozporządzenia 1370/2007, zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych udzielane bezpośrednio (w ten sposób zawarto przedmiotową umowę) powinny podlegać wymogowi zwiększonej przejrzystości, natomiast w przypadku bezpośredniego udzielania zamówień w trybie art. 5 ust. 3a oraz ust. 4a i ust. 4b rozporządzenia 1370/2004 (Umowa Ramowa nie została zawarta w żadnym z tych trybów – przyp. Sądu), prawodawca unijny wprost przewidział obowiązek publikacji umów przez właściwy organ, z uwzględnieniem ochrony poufnych informacji handlowych oraz interesów handlowych (art. 5 ust. 3a i ust. 4b rozporządzenia 1370/2007).
Powołane unormowania rozporządzenia 1370/2007, z jednej strony nie wyłączają zatem stosowania udip w zakresie dostępu do informacji publicznej stanowiącej Umowę Ramową, a z drugiej strony wskazują na dostrzeżoną przez prawodawcę unijnego potrzebę zwiększonej transparentności zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych udzielanych bezpośrednio. W przypadku umów, o których mowa w art. 5 ust. 3a oraz ust. 4a i ust. 4b wprost przewidują obowiązek ich publikacji, jakkolwiek z uwzględnieniem ochrony poufnych informacji handlowych oraz interesów handlowych. W przypadku umowy będącej przedmiotem analizy w sprawie ze skargi Fundacji (zawartej w trybie określonym w art. 5 ust. 6 rozporządzenia 1370/2007), zobowiązują natomiast m.in. do podania do publicznej wiadomości opisu parametrów rekompensaty finansowej, przy czym należy zaznaczyć, że w świetle art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1370/2007, określenie parametrów, według których obliczane są ewentualne rekompensaty, jest wymaganym elementem umowy o świadczenie usług publicznych.
W ocenie Sądu regulacje rozporządzenia 1370/2007 potwierdzają zatem, że w przypadku takim, jak w przedmiotowej sprawie, gdy organ obowiązany do udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia m.in. całości "Treści Umowy Ramowej" oraz "Zasad ustalania wysokości Rekompensaty", uzasadnienie decyzji w zakresie obejmującym wykazanie prymatu interesu przedsiębiorcy nad prawem dostępu do informacji publicznej, powinno zawierać argumentację pozwalającą stronie skarżącej, a także Sądowi zweryfikować prawidłowość dokonanej przez organ w tym zakresie oceny. Z oczywistych względów Minister nie może w uzasadnieniu decyzji przedstawiać szczegółowych postanowień Umowy Ramowej, niemniej w odniesieniu do "Treści Umowy Ramowej" i załącznika nr 14 "Konspekt Umowy Rocznej" - jako całości, a także w odniesieniu do załącznika nr 14, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonującej argumentacji.
Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim zawierają – w aspekcie materialnym
- wyjaśnienie zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 udip ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. Jak powyżej wywiedziono, uzasadnienie decyzji z [...] stycznia 2021 r. w istocie nie odnosi się do wyszczególnionych w jej rozstrzygnięciu nieudostępnionych elementów Umowy Ramowej, lecz zawiera ogólne spostrzeżenia, które nie pozwalają na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska organu. Z kolei zaskarżona decyzja, w części zawiera argumentację nieadekwatną do treści nieudostępnionej informacji, a w części nie wyjaśnia w przekonujący sposób, z jakich względów ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym decyzją było podyktowane pierwszeństwem interesu przedsiębiorcy nad prawem do informacji publicznej.
Z powyższych względów stwierdzone naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.
III.
Odnosząc się do zasygnalizowanej na wstępie kwestii dopuszczenia PKP [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, należało zważyć, co następuje.
Stosownie do treści art. 21 udip, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.
Zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. (zd. 1), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
Mając na względzie treść powołanych przepisów, w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że unormowania udip niewątpliwie mają charakter lex specialis wobec przepisów K.p.a. Ustawa ta jest regulacją o szczegółowym charakterze, obejmującą materialne i procesowe aspekty udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w swoim orzecznictwie (zob. w szczególności postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2022 r. sygn. akt III OSK III OSK 1096/22 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2456/14 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że udip "(...) wyznacza (...) określony i szczególny sposób działania podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) – wyłącza tym samym dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy K.p.a. [...]" (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 634/16 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1860/12 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak dostrzega się w judykaturze, z art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, a także art. 14 ust. 1 udip wynika, że "(...) stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a. W konsekwencji nie można uznać, by ktokolwiek, poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję [...]" (zob. np. powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1860/20 i z 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 298/13 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypominając, że w rozpoznanej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła na podstawie art. 5 ust. 2 udip ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, należy również wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, iż także ten przepis nie może stanowić źródła interesu prawnego przedsiębiorcy. Argumentuje się przy tym, że "[...] w takim przypadku organ rozpatrujący wniosek o udzielenie informacji publicznej ma obowiązek tak przetworzyć informację, aby znalazły się w niej wyłącznie informacje, które nie są zastrzeżone przez przedsiębiorcę [...]", natomiast "[...] ewentualne naruszenie tej zasady może skutkować odpowiedzialnością karną, czy również odszkodowawczą organu, nie skutkuje natomiast przyznaniem przedsiębiorcy statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu. W takim przypadku osoby takie mają wyłącznie jedynie interes faktyczny zarówno w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest wniosek o udzielenie informacji pozostającej z nimi w jakimkolwiek związku, jak i w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym [...]" (zob. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2456/14, a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2598/17 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jako argument przemawiający przeciw zaakceptowaniu stanowiska, że ktokolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (w tym także podmiot którego informacja ta pośrednio dotyczy) ma interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję, podnosi się także względy natury praktycznej. Wskazuje się, że wobec określonych w tej ustawie terminów udostępnienia informacji publicznej (niezwłocznie, w terminie 14 dni od złożenia wniosku), nieracjonalne byłoby dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna może w jakikolwiek sposób dotyczyć (zob. powołane wyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2022 r. sygn. akt III OSK III OSK 1096/22 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2456/14).
Trzeba jednak odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć i odmienne stanowisko, zgodnie z którym "(...) przedsiębiorca, którego tajemnicy dotyczy postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej może być stroną w takim postępowaniu [...]" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2810/13 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2560/12 (niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził natomiast, iż "(...) jeśli organ przyjmuje, że w sprawie powodem odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorcy, to nie ulega wątpliwości, że spółka (...) powinna brać udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ze wszelkimi tego konsekwencjami, a mianowicie powinna zostać zawiadomiona o wszczęciu postępowania w powyższym przedmiocie, jak również powinna zostać jej doręczona decyzja, gdy rozstrzygnięcie sprawy dotyczy jej interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. [...]".
Istotne stanowisko wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2932/15, przy czym należy zastrzec, że jakkolwiek sprawa, w której wydano to postanowienie odnosiła się do art. 5 ust. 2 udip, to w kontekście ochrony prywatności osoby fizycznej, a nie tajemnicy przedsiębiorcy. Niemniej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprawdzie, iż "(...) zasadą w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest, że osoba, której dotyczy informacja będąca przedmiotem wniosku – nie jest stroną postępowania ani w przedmiocie udostępnienia informacji (w trybie wyłącznie udip), ani administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnia informacji (na mocy art. 16 udip w trybie udip i K.p.a.), bowiem inne podejście doprowadziłoby do całkowitego paraliżu trybu udostępniania informacji publicznej, gdyż wnioski dotyczą nierzadko pośrednio setek osób i ich udział w postępowaniu uniemożliwiłby skuteczne ubieganie się o uzyskanie informacji publicznej [...]". Co jednak istotne, w okolicznościach konkretnej sprawy będącej przedmiotem wyrażonej w rzeczonym postanowieniu oceny prawnej Naczelny Sąd Administracyjny udzielił zarazem pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy jeśli już sam wniosek wskazuje, że żądanie odnosi się do konkretnej, zindywidualizowanej osoby i treści jej bezpośrednio i ściśle dotyczących, w materii odnoszącej się do jej praw osobowych, to czy taka osoba w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej ma stosownie do art. 28 K.p.a. przymiot strony, a zatem może skarżyć decyzję posiadając legitymację z art. 50 P.p.s.a. Sąd zaakcentował przy tym daleką wyjątkowość takiej kwalifikacji, gdyż stanowi ona wyjątek od zasady, który nie może prowadzić do paraliżu postępowania.
Należy wreszcie zauważyć, że także w literaturze przedmiotu kwestia uznania za strony postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 udip podmiotów, o jakich mowa w tym przepisie, nie jest postrzegana jednoznacznie. Z jednej strony wskazuje się, że "[...] w obecnym stanie prawnym brak jest przepisu, który przyznawałby status trony postępowania osobie trzeciej, poza samym wnioskodawcą (zob. np. P. Sitniewski, Odmowa dostępu do informacji publicznej – przesłanki, granice, procedura, Warszawa 2020 r. str. 81). Z drugiej strony zwraca się uwagę, że "[...] coraz częściej zyskuje jednak aprobatę pogląd wskazujący na przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu o dostęp do informacji publicznej tym podmiotom, których ochrona interesu prawnego może przemawiać za wydaniem decyzji o odmowie dostępu do informacji (...)", wskazując, że "[...] będą to podmioty wskazane w art. 5 ust. 2 (udip), tj. osoba fizyczna, której prywatność podlega ochronie w postępowaniu dostępowym, oraz przedsiębiorca, którego dotyczy wskazana w tym przepisie tajemnica [...]" (zob. K. Pawlik, Odmowa dostępu do informacji publicznej, Warszawa 2021 r., str. 90).
Zauważając, że żadne z powołanych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosi się wprost do kwestii dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., warto szerzej odwołać się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wzmiankowanego wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2598/17, którym uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę wniesioną przez spółkę na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a., uchylającą decyzję organu pierwszej instancji (i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia), którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy – skarżącej spółki.
W uzasadnieniu postanowienia z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2598/17 Naczelny Sąd Administracyjny, odwoławszy się do treści art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...), stwierdził, że ustawodawca w regulacji określającej podmioty uprawnione do wniesienia skargi nie wiąże legitymacji procesowej z pojęciem strony postępowania administracyjnego. Legitymacja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest zatem determinowana kwalifikacją danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Jak dalej wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, "[...] skoro zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. legitymowanym do wniesienia skargi nie jest każdy podmiot mający interes prawny, lecz ten tylko, kto ma ten interes we wniesieniu skargi, to dla przyjęcia legitymacji procesowej określonego podmiotu do zaskarżenia decyzji administracyjnej konieczne jest stwierdzenie istniejącego pomiędzy sytuacją prawną tego podmiotu, a zaskarżoną decyzją związku polegającego na tym, że decyzja ta wiąże się z jego interesem prawnym w sposób uzasadniający wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj. uzasadniający uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej skierowanej ze swej istoty na ochronę praw podmiotowych i interesów prawnych podmiotów administrowanych. Do wniesienia skargi nie legitymuje jakikolwiek związek decyzji administracyjnej z interesem prawnym skarżącego, skoro skarżący ma mieć interes prawny *w tym*, czyli we wniesieniu skargi. Nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi podmiot, który nie wymaga ochrony sądowoadministracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja objęta skargą nie jest zdolna w jakikolwiek sposób negatywnie oddziaływać na jego interes prawny. Dla przyjęcia legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji administracyjnej konieczne jest zatem spełnienie łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze należy ustalić istnienie interesu prawnego skarżącego. Po drugie konieczne jest stwierdzenie związku tego interesu z decyzją objętą skargą uzasadniającego objęcie skarżącego ochroną wynikającą z kontroli sądowoadministracyjnej [...]".
W dalszej części uzasadnienia postanowienia z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2598/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "[...] wprawdzie ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 2 udip wskazał na formę decyzji, jednakże przewidział tę formę wyłącznie w przypadkach, w których nie dochodzi do uwzględnienia żądania wnioskodawcy, tj. w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip [...]". Sąd wywiódł, że "[...] odmowa udostępnienia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej stanowi wynik ustalenia przez właściwy organ, że w określonych realiach prawnych publiczne prawo podmiotowe wnioskodawcy do uzyskania określonej informacji publicznej nie może być zrealizowane ze względu na inne chronione prawem wartości, w tym również ze względu na prawa innych podmiotów [...]".
Sąd skonstatował, że "[...] nie znajduje tym samym żadnych racjonalnych podstaw stanowisko o potrzebie zapewniania środków ochrony podmiotom, których praw lub interesów prawnych nie jest zdolna naruszyć decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę [...]". Dalej zaś stwierdził, że "[...] decyzja wydana na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 udip, a w konsekwencji również decyzja wydana w drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie jest zdolna wpłynąć w jakikolwiek sposób na sferę praw i obowiązków podmiotów innych niż wnioskodawca żądający udostępnienia informacji publicznej. Podmioty te zatem, nawet jeśli istnieją normy materialnoprawne, z których wynika ich interes prawny, nie są legitymowane do zaskarżenia tego rodzaju decyzji, bowiem (...) dla przyjęcia legitymacji procesowej nie wystarcza samo stwierdzenie istnienia interesu prawnego, lecz konieczne jest również, aby interes ten uzasadniał wniesienie skargi i uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej [...]".
Należy też przypomnieć, że w postanowieniu z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2598/17, podobnie jak w wyroku z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2456/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż źródła interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 5 ust. 1 i ust. 2 udip oraz unormowania materialnoprawne, do których przepis ten odsyła. Sąd stwierdził, że przepis ten nie określa "(...) sytuacji prawnej podmiotów, o jakich mowa w tym przepisie, a zatem nie wynikają z niego normy materialne mogące być źródłem ich interesów prawnych. Obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w powyższym przepisie poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 (udip), a ewentualne naruszenie tego obowiązku może skutkować odpowiedzialnością prawną organu, nie skutkuje natomiast przyznaniem np. osobom fizycznym, których prywatność jest chroniona bądź przedsiębiorcom mogącym korzystać z tajemnicy przedsiębiorcy, statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu [...]".
Przywołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalają w ocenie Sądu na stwierdzenie, że brak legitymacji podmiotów, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 udip, do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip (a właściwie decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania od takiej decyzji lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej taką decyzją) motywowany jest następującymi względami.
1. Z samego faktu zastrzeżenia przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 udip formy decyzji negatywnej nie wynika automatyczna konkluzja, że poprzez wydanie takiej decyzji dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a.
2. Z przepisów udip (art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, a także art. 14 ust. 1) wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a.
3. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przemawia za brakiem racjonalności założenia, że organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobowiązany byłby do dopuszczania do udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna może w jakikolwiek sposób dotyczyć.
4. Źródła interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 5 ust. 2 udip oraz unormowania materialnoprawne, do których przepis ten odsyła. Przepis ten nie określa bowiem sytuacji prawnej podmiotów, o jakich w nim mowa, a zatem nie wynikają z niego normy materialne mogące być źródłem ich interesów prawnych, natomiast obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w powyższym przepisie poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 2 udip, zaś ewentualne naruszenie tego obowiązku może skutkować odpowiedzialnością prawną organu.
5. Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. - określający, jakie podmioty są uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - wymaga, by miały one interes prawny "we wniesieniu skargi", tymczasem podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip nie może mieć interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję, którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej. Skoro bowiem nie dochodzi do uwzględnienia żądania wnioskodawcy, to decyzja taka nie jest zdolna wpłynąć w jakikolwiek sposób na sferę praw i obowiązków podmiotów innych niż wnioskodawca, w tym podmiotów, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 udip.
Sąd podziela powyższą argumentację, przy czym stoi na stanowisku, że
- z zastrzeżeniem tak wyjątkowych sytuacji, jak będąca przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym wyżej postanowieniu z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2932/15 - w całości odnosi się ona do postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip oraz do dopuszczalności skargi wnoszonej przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip na decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Argumentacja ta nie może być jednak zdaniem Sądu wprost przełożona na etap postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego już skargą podmiotu, któremu odmówiono udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 udip.
1. Jak zaznacza się w literaturze przedmiotu, określenie "postępowanie administracyjne", o którym mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a., należy rozumieć szeroko, gdyż oznacza ono każde "postępowanie przed organem administracji publicznej" (zob. M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016 r., art. 33; M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021 r., art. 33).
2. Chociaż zastrzeżenie przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 udip, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji nie oznacza, że poprzez wydanie tej decyzji dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., to nadanie odmowie tej prawnej formy zapewnia podmiotowi, którego prawo dostępu do informacji publicznej jest przez organ kwestionowane, gwarancje procesowe, chociażby w postaci prawa wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), czy zaskarżenia niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Jednoznacznie wynika to z art. 16 ust. 2 udip, zgodnie z którym do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 udip, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak przy tym zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do warunku formalnego podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy podmiot obowiązany zmierza do wydania decyzji, zastosowanie K.p.a. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że "(...) Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (...)" (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 października 2022 r. syn. akt III OSK 1509/21, z 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1753/21, z 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 2024/21
– niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
3. Chociaż zatem decyzja, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej, to ponieważ stosuje się do niej przepisy K.p.a., nie ma podstaw do stwierdzenia, że jest ona aktem lub czynnością podjętym poza postępowaniem administracyjnym opartym na regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co za tym idzie, nie ma też postaw, by postępowania tego nie kwalifikować, jako "postępowania administracyjnego", o którym mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a.
4. Jakkolwiek art. 28 K.p.a., nie ma zastosowania w postępowaniu o dostęp do informacji publiczne, to – jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2598/17
- legitymacja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest determinowana kwalifikacją danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. To zatem, że podmiot, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 udip, nie jest stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza, że nie może być stroną (uczestnikiem postępowania) postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
5. Podczas, gdy (1) art. 50 § 1 P.p.s.a. - określający, jakie podmioty są uprawnione są do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - wymaga, by miały one interes prawny "we wniesieniu skargi", co oznacza, że nie wystarcza samo stwierdzenie istnienia interesu prawnego, lecz konieczne jest również, aby interes ten uzasadniał wniesienie skargi i uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej, (2) art. 33 § 2 P.p.s.a. posługuje się sformułowaniem "jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego". Określając warunki dopuszczenia określonej osoby (także prawnej) do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawodawca odstępuje więc od wymogu, by osoba wnioskująca o dopuszczenie do udziału w postępowaniu miała "w tym interes prawny" na rzecz wymogu, by wynik postępowania administracyjnego jedynie "dotyczył jej interesu prawnego".
6. W świetle art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
7. W prawomocnym wyroku sądu administracyjnego uwzględniającym skargę na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 udip może zostać zawarta ocena prawna, zgodnie z którą określona – nieudostępniona
– informacja nie jest objęta ochroną ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej
– związany tą oceną prawną – będzie zatem zobowiązany (o ile nie zaistnieją inne przesłanki odmowy) do udostępnienia informacji, której udostępnienia odmówił zaskarżoną (uchyloną decyzją), powołując się na art. 5 ust. 2 udip.
8. Tym samym, orzeczenie sądu spowoduje, że informacja, która przed jego uprawomocnieniem podlegała ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, zostanie pozbawiona tej ochrony, a co za tym idzie zostaną jej pozbawione podmioty, o których mowa w art. 5 ust. 2 udip. Innymi słowy, publiczne prawo podmiotowe wnioskodawcy do uzyskania określonej informacji publicznej, które nie mogło być zrealizowane przed wszczęciem i w toku postępowania sądowoadministracyjnego - ze względu na inne chronione prawem wartości, w tym również ze względu na prawa innych podmiotów - od momentu uprawomocnienia się wyroku sądu będzie podlegało realizacji, a prawa innych podmiotów (prawo do zachowania prywatności, prawo do zachowania w poufności tajemnicy przedsiębiorstwa) nie będą podlegać już ochronie.
9. W ocenie Sądu – w odniesieniu do przedsiębiorcy - w toku postępowania sądowoadministracyjnego jego interes prawny znajduje źródło w art. 5 ust. 2 udip w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponieważ organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej może zostać związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, stanowiącą w istocie zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej, na tym etapie postępowania traci zdaniem Sądu na znaczeniu argumentacja wskazująca na (1) obowiązek organu ochrony wartości wskazanych w art. 5 ust. 2 udip poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej oraz (2) odpowiedzialność prawną tego organu za ewentualne naruszenie tego obowiązku.
10. Jakkolwiek w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na decyzje wydane na podstawie art. 16 ust. 1 udip skrócono do 15 dni termin przekazania akt sprawy i odpowiedzi na skargę oraz określono na 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę termin rozpoznania sprawy, to w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w postępowaniach sądowoadministracyjnych w tych sprawach znajduje zastosowanie art. 33 § 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim przewiduje możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 1186/22, z 17 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 15/21, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OZ 110/21, z 19 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 68/21, z 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1758/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, nie ma w ocenie Sądu także przekonujących powodów, by brak możliwości zastosowania art. 33 § 2 P.p.s.a. w stosunku do osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, motywować względami natury pragmatycznej, odnoszonymi do upływu czasu, jaki niewątpliwie wiąże się z orzeczeniem o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postepowania. Nie ma bowiem racjonalnych przesłanek, by przyjąć ogólne założenie, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w większym stopniu przyczyni się do wydłużenia czasu rozpoznania sprawy niż dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej.
11. W ocenie Sądu zatem – w odniesieniu do przedsiębiorcy – w toku postepowania sądowoadministracyjnego niejako "na przeciwko" prawa skarżącego (decyzję odmowną) do informacji publicznej stoi prawo przedsiębiorcy do zachowania w poufności informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. Pojęciem "przysługującego (...) prawa", z którego uprawniony podmiot może zrezygnować, posługuje się zresztą wprost ustawodawca w treści art. 5 ust. 2 udip.
12. W ocenie Sądu w toku postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego skargą podmiotu, któremu odmówiono dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 udip ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji nie wynika interes wyłącznie faktyczny, ale bezpośredni, konkretny i realny interes prawny. Jak bowiem wywiedziono, prawomocny wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę na taką decyzję z uwagi na stwierdzenie, że informacja nie powinna zostać poufna, ponieważ nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, pozbawia tego przedsiębiorcę ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
13. W świetle powyższego i argumentacji podniesionej przez pełnomocnika PKP [...] we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, Sąd nie znalazł podstaw, by stwierdzić, że wynik postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z [...] maja 2021 r. nie dotyczy interesu prawnego Spółki. Co za tym idzie, zdaniem Sądu powinna mieć ona możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz ewentualnego wniesienia środka odwoławczego od wyroku, którym rozstrzygnięto tę sprawę.
Jak już jednak zaznaczono, przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Infrastruktury, a nie stanowisko strony (uczestnika postępowania) wyrażone w toku postępowania przed Sądem.
IV.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] stycznia 2021 r.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one uiszczony wpis od skargi (200 zł), wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).