II SA/Wa 351/10

II SA/Wa 351/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Mierzejewska
Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
art. 77  ust. 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie Sławomir Antoniuk (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2009 – oddala skargę –
Uzasadnienie
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. C. od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdzającej utratę uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 i 2009.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) podniósł, iż I. C. emerytka uprawniona do renty rodzinnej po zmarłym strażaku J. P. złożyła w dniu 31 sierpnia 2009 r. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Wraz z oświadczeniem złożyła pismo, w którym domagała się wypłaty równoważnika za remont posiadanego lokalu mieszkalnego za rok 2006, 2007, 2008 i 2009. Jako podstawę roszczeń wskazała decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] marca 2004 r. [...] przyznającą stronie równoważnik za remont lokalu mieszkalnego.
W dniu [...] października 2009 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP wydał decyzję nr [...], którą stwierdził utratę uprawnień strony do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego od dnia 9 maja 2005 r. tj. dnia utraty prawa do lokalu położonego w [...], przy ul. [...]. Organ I instancji stwierdził, że I. C. zrzekła się prawa do lokalu przy ul. [...] w dniu 9 maja 2005 r., a więc brak jest podstaw do przyznania jej równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.
I. C. odwołała się od powyższej decyzji.
Uznając powyższą decyzję za prawnie wadliwą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił przyznania stronie wnioskowanego równoważnika pieniężnego za lata 2006 -2009.
Komendant Główny PSP w toku postępowania odwoławczego ustalił, iż I. C., będąc uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym strażaku, w dniu 9 maja 2005 r. zrzekła się prawa do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] i zamieszkała wraz z synem w [...], do którego to lokalu nie posiada tytułu prawnego. W dniu 24 marca 2005 r. strona poinformowała Komendę Wojewódzką o fakcie wyjazdu z [...] na czas nieokreślony, nie wskazując na fakt zrzeczenia się praw do zajmowania lokalu przy ul. [...]. W piśmie tym wniosła o poinformowanie, czy zaistniałej sytuacji będzie jej w dalszym ciągu przysługiwał równoważnik za remont przyznany za rok 2004 decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2004 r.
W czasie wydania decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2004 r. tryb przyznawania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego regulowały przepisy § 4 ust. 2, § 9 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. nr 15 poz. 67) z których wynika, iż uprawnienie do równoważnika pieniężnego należało ustalać w drodze decyzji administracyjnej wydawanej corocznie na podstawie składanego oświadczenia zawierającego dane na dzień 1 stycznia danego roku. Aktualnie taki sam tryb wyznaczają przepisy art. 79 ust. 2 i art. 83 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). Brak było i jest więc podstaw prawnych do wydania przez organy PSP decyzji dotyczących przyznania równoważnika za remont lokalu na czas nieoznaczony.
Z akt sprawy wynika, że strona nie złożyła w latach 2006, 2007, 2008 oświadczeń uprawnienia do ekwiwalentu za remont lokalu mieszkalnego. Organ I instancji postąpił błędnie nie wydając decyzji w trybie postępowania administracyjnego i wypłacając równoważnik za 2005 r. Niemniej organ I instancji słusznie stwierdził, że stan faktyczny związany z sytuacją mieszkaniową strony zmienił się radykalnie w dniu w 9 maja 2005 r. kiedy zrzekła się praw do zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], a więc nastąpiło zdarzenie prawne mogące być ocenione przez organ I instancji jako przesłanka bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) o przyznanie równoważnika za brak lokalu za rok 2006 i lata następne. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 1 ustawy o PSP równoważnik za remont przysługuje strażakowi zajmującemu lokal lub dom na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego. W tej sytuacji organ mógł, gdyby strona złożyła oświadczenia mieszkaniowe w tatach 2006-2008, po rozpatrzeniu kolejnych oświadczeń mieszkaniowych wydać decyzje odmawiające przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za poszczególne lata.
Zaskarżona decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2009 r. stwierdzająca utratę uprawnień strony do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego od dnia 9 maja 2005 r. tj. dnia utraty prawa do lokalu położonego w [...], przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa. Przepis art. 83 ust. 5 ustawy o PSP stanowi bowiem o odmowie równoważnika za remont, a nie o utracie uprawnień do tego świadczenia. W związku z czym jedyną dopuszczalną przez przepisy formą jest decyzja o odmowie przyznania równoważnika, a nie o utracie uprawnień.
Komendant Główny PSP zwrócił uwagę na poruszony w odwołaniu problem zmiany linii orzeczniczej organów PSP w zakresie przyznawania równoważnika za remont posiadanego lokalu lub domu emerytom PSP, a w konsekwencji członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po śmierci strażaka emeryta. Organ wskazał, iż w dniu 5 czerwca 1992 r. Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom PSP za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 51, poz. 235). Przepis § 16 tego rozporządzenia stanowił, że również emerytom i rencistom "policyjnym" przysługują równoważniki za remont i za brak lokalu w wysokości i według zasad w nim określonych. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04 przepis ten był niekonstytucyjny, albowiem rozszerzał krąg uprawnionych do równoważnika za remont lokalu, choć o tym mogła rozstrzygać jedynie ustawa. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67), przepis dotyczący uprawnień emerytów do równoważników nie został powtórzony. W § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, dotyczącym określenia kręgu uprawnionych do równoważnika za remont lokalu użyto wyrażenia "strażakom", a w § 5 dotyczącym określenia kręgu uprawnionych do równoważnika za brak lokalu użyto wyrażenia "strażak w służbie stałej". W tej sytuacji niektóre organy PSP w swych decyzjach przyjmowały mylnie, iż strażak zajmujący lokal to również emeryt strażacki. Stosowały również rozszerzoną błędną wykładnię "prawa do lokalu", o której mowa w art. 29 ustawy emerytalnej, Zmianę linii orzeczniczej organów PSP zapoczątkował wyrok z dnia 7 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 644/99) Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekł, że prawem, którego nie może realizować strażak po przejściu na emeryturę jest jedynie prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawem zaś którego nie może realizować strażak po przejściu na emeryturę jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawo to bowiem jest ściśle związane z pełnieniem służby stałej i wygasa z chwilą zwolnienia z tej służby. Analogicznie emerytowanemu strażakowi nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego.
Organ podkreślił, iż zmiany w ustawie o PSP wprowadzone w 2005 r. polegały na enumeratywnym określeniu uprawnień przyznawanych w drodze decyzji administracyjnej oraz wskazaniu organów właściwych dla ich wydania i sprecyzowaniu kręgu uprawnionych (wyłącznie strażacy w służbie stałej lub strażacy w służbie przygotowawczej). Takie uregulowania nie budzą wątpliwości, a to oznacza z kolei, że z ustawy o PSP, ani z aktów wykonawczych do niej, nie można wywieść uprawnienia emeryta strażackiego (uprawnionych do renty po nim) do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.
Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] grudnia 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez I. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając zaskarżoną decyzję za krzywdzącą skarżąca podniosła, iż po śmierci męża w dniu [...] czerwca 2000 r. znacząco wzrosły koszty utrzymania mieszkania przy ul. [...] w [...]. Z tego powodu oraz z uwagi na pogarszający się stan zdrowia skarżąca zrezygnowała z zajmowanego mieszkania i zamieszkała wraz z synem poza [...]. Administracja domu przy ul. [...] przejęła wyposażenie mieszkania z 50 lat życia skarżącej i jej męża. Wobec tego skarżąca domaga się rekompensaty uznając, iż równoważnik pieniężny za remont mieszkania za lata 2006 - 2009 jej się należy. Ponadto skarżąca powołała się na zasługi męża zajmującego stanowisko Komendanta PSP w [...], w szczególności wskazała na doznany przez niego uszczerbek na zdrowiu spowodowany ratowaniem życia ludzkiego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie trzeba podnieść, iż w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 20 sierpnia 2009 r. dotyczący wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2009 r., zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Do przedmiotowego wniosku strona dołączyła oświadczenie mieszkaniowe z dnia 27 sierpnia 2009 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Formę wniesienia podania reguluje przepis art. 63 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej jest związany żądaniem zawartym w podaniu i nie może z urzędu zmieniać jego kwalifikacji (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borokowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2006, s. 669). Jednakże taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem organ I instancji zmienił przedmiot sprawy zainicjowanej ww. wnioskiem strony i decyzją z dnia [...] października 2009 r. orzekł o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynikający z decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] z dnia [...] marca 2004 r. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie dają podstawy prawnej do takiego sposobu załatwienia sprawy. To z kolei nakładało na Komendanta Głównego PSP obowiązek zastosowania regulacji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż stosownie do treści art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu, zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, zwany dalej "równoważnikiem za remont", z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny.
Strażacy mianowani na stałe oraz strażacy w służbie przygotowawczej to - w przeciwieństwie do strażaków zwolnionych ze służby, którym przysługuje zaopatrzenie emerytalne - osoby pełniące służbę, tj. wykonujące w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Państwową Straż Pożarną (art. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych formacji, a w związku z tym, nie może wypełnić dyspozycji normy zawartej w art. 77 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Historycznie rzecz ujmując, obowiązujące do dnia 24 grudnia 2005 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15 poz. 67) określało analogicznie podmioty uprawnione do otrzymania przedmiotowego świadczenia. W § 1 tego rozporządzenia wyraźnie stwierdzono, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakom. Zawarte we wskazanym przepisie rozporządzenia określenie "strażak" jest tożsame z powołanym wyżej art. 77 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i należy je odnosić tylko i wyłącznie do strażaka pełniącego służbę.
Nadto z treści art. 83 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym m. in. przyznanie i odmowa przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Także art. 83 ust. 5 tej ustawy stanowi, że decyzje w tych sprawach wydają: 1) minister właściwy do spraw wewnętrznych - w stosunku do: a) Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, b) zastępców Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej; 2) Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej - w stosunku do: a) strażaków pełniących służbę w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej, b) komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej, c) komendantów szkół Państwowej Straży Pożarnej, d) dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej, e) dyrektora Centralnego Muzeum Pożarnictwa, f) strażaków wyznaczonych do wykonywania określonych zadań poza jednostką organizacyjną Państwowej Straży Pożarnej; 3) komendanci wojewódzcy Państwowej Straży Pożarnej - w stosunku do: a) komendantów powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej, b) strażaków pełniących służbę w komendach wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej; 4) komendanci szkół Państwowej Straży Pożarnej - w stosunku do podległych im strażaków; 5) komendanci powiatowi (miejscy) Państwowej Straży Pożarnej - w stosunku do podległych im strażaków; 6) dyrektor Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej - w stosunku do podległych mu strażaków; 7) dyrektor Centralnego Muzeum Pożarnictwa - w stosunku do podległych mu strażaków. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że właściwe organy PSP nie mają podstaw do przyznawania przedmiotowego świadczenia funkcjonariuszowi, który nabył prawa emerytalne, a także osobom uprawnionych do renty po strażaku, jak w przypadku skarżącej.
Uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów strażackich i uprawnionych do rodzinnej renty resortowej członków ich rodzin nie można upatrywać w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowiły bowiem jedynie, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29 ust. 1). Emerytom i rencistom zapewnia się także pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). Przepisy te należy interpretować w ścisłym związku z art. 77 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zastrzega jedynie dla strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej.
Zatem ani ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, ani resortowa ustawa emerytalna nie dają podstawy do przyznania skarżącej, jako członkowi rodziny emerytowanego strażaka uprawnionego do renty po nim, uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
W świetle obowiązujących przepisów ustawy pragmatycznej decyzja o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego może być wydana jedynie w odniesieniu do strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej, nie zaś emerytów strażackich i członków ich rodzin uprawnionych do renty resortowej. Powyższy pogląd jest zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, który został przez Komendanta Głównego PSP przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dodać także należy, iż powołany przez skarżącą we wniosku z dnia 20 sierpnia 2009 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07, dotyczący emerytów policyjnych, wydany został w zupełnie innym stanie faktycznym oraz prawnym i dotyczył stosowania art. 162 k.p.a. Zatem na gruncie niniejszej sprawy posiłkowanie się oceną prawną wyrażoną w tym wyroku nie znajduje uzasadnienia.
Reasumując, ustalenia poczynione przez Komendanta Głównego PSP są w ocenie Sądu prawidłowe. Organ dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, stanowiącego podstawę podjęcia rozstrzygnięcia, zaś sama zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, jakich wymaga od niej przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji