II SA/Wa 346/19

II SA/Wa 346/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Konrad Łukaszewicz
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne
Stopnie i tytuły naukowe
Sygn. powiązane
III OSK 2392/21 - Wyrok NSA z 2023-07-13
Skarżony organ
Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 132, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1789
art. 9 ust. 1 ust. 2 pkt 3, art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant starszy referent – Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] Wydziału [...] w [...] na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do nadawania stopnia doktora sztuk plastycznych w dyscyplinie sztuki piękne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz Uniwersytetu [...] Wydziału [...] w [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art.169 pkt 2, art.176 ust.2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz1669) w zw. z art. 9 ust.1 i ust. 2 pkt 3, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2016 r., poz. 882), cofnęła uprawnienie do nadawania stopnia doktora sztuk plastycznych w dyscyplinie sztuki piękne Wydziałowi [...] Uniwersytetu [...] w K. i decyzji tej nadała rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podała, że Wydział [...] Uniwersytetu [...] w K. posiada uprawnienia do nadawania stopnia doktora sztuk plastycznych w dyscyplinie sztuki piękne. Centralna Komisja działając na podstawie art. 9 ust.1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, przeprowadziła okresową kontrolę spełniania warunków do nadawania stopni doktora, wykonywania uprawnień oraz poziomu przewodów doktorskich na Wydziale [...] i postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. wszczęła postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień. Sekcja Sztuki dokonała oceny 11 przewodów doktorskich pod kątem zasadności uchwał o nadaniu stopnia doktora sztuk plastycznych na Wydziale [...] i ocena ta wypadła negatywnie. Przed wydaniem decyzji ostatecznej strona postępowania została wezwana do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie art. 10 k.p.a., lecz jednostka nie przedstawiła swego stanowiska. Prezydium Centralnej Komisji na posiedzeniu w dniu [...] października 2018 r. w głosowaniu tajnym postanowiło cofnąć uprawnienie powyższej jednostce (wynik głosowania: TAK – 10 głosów, NIE – 0 głosów, WSTRZYMUJĄCYCH SIĘ – 0 głosów). Zgodnie z art. 5 ust 2 ustawy, uprawnienie do nadawania stopnia doktora nadaje Centralna Komisja na wniosek jednostki organizacyjnej, biorąc pod uwagę poziom działalności naukowej lub artystycznej jednostki oraz liczbę zatrudnionych w niej osób posiadających tytuł profesora lub stopień doktora habilitowanego. Kodeks postępowania administracyjnego w tym postępowaniu stosuje się odpowiednio w zakresie nieuregulowanym ustawą o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (art.29 ust. 1 ustawy). Cechą w postępowaniu przed Centralną Komisją jest brak kontradyktoryjności. Samo rozpoznanie wniosku, jak i jego wieloetapowa ocena polega na merytorycznej ocenie eksperckiej motywowanej troską o konsekwencje płynące z decyzji i oceny rzeczoznawców. Uznaniowość ocen nie ma charakteru bezwzględnego, jest ściśle obwarowana przepisami ustawy. Wydział realizuje kształcenie na kierunku pedagogicznym, a nie artystycznym. Kształcenie plastyczne na kierunku "[...]" ma charakter ogólnoplastyczny i jest podporządkowane edukacji humanistycznej, głównie pedagogice. Na Wydziale nie są prowadzone takie kierunki jak "malarstwo", "grafika", "rzeźba", a więc najważniejsze składowe dyscypliny sztuki piękne. Wprawdzie Wydział spełnia wymóg minimum kadrowego, jednakże konieczne jest także spełnienie wymagań dotyczących innych czynników; odpowiednio wysokiego poziomu dorobku naukowo – artystycznego, jego wyraźnego oddziaływania na mapie polskiej sztuki, potencjału do rozwijania kolejnych działań na odpowiednim poziomie i właściwego stosowania procedur związanych z przyznawaniem stopni. Niekorzystnie prezentuje się obraz działalności jednostki w zakresie doktoratów przeprowadzanych, która to aktywność nie powinna budzić żadnych zastrzeżeń. Poddane ocenie doktoraty okazały się bardzo słabe tak w formie artystycznej, jak i sferze ideowej. Naiwność postawionego problemu, a także procedowanie przez Wydział doktoratów narusza istotę nauczania, a tym samym element etyczno – moralny. Istnieje poważne ryzyko umniejszania poziomu stopnia doktora na Wydziale [...] w K.. Rada Wydziału powinna baczniej zwracać uwagę na całość ścieżek artystycznych i zawodowych doktorantów, które w sposób oczywisty winny stanowić spójne podwaliny dla pracy doktorskiej. Tymczasem prace te często odbiegają od obszarów zainteresowań i poprzedniej działalności doktorantów, są sztucznym, na siłę wykreowanym zamysłem wyrwanym z rzeczywistości w jakiej dotychczas pracował doktorant. Wydział powinien w przyszłości podjąć wysiłki, aby uporządkować i poprawić zasady dotyczące poziomu artystycznego i naukowego przeprowadzanych doktoratów, by nie stwarzać wrażenia deprecjonowania stopnia doktora dla niezrozumiałych interesów albo niewyjaśnionych form pewnej poprawności. Przykładowo analizując dokumentację przewodu doktorskiego M. S. można dostrzec przykrą aberrację związaną ze zbiegiem okoliczności jakim jest powinowactwo "towarzyskie" osób zaangażowanych w procedowanie przewodu: promotor, recenzent, doktorantka reprezentują tę samą uczelnię (Akademię [...]), co może rodzić pytanie o obiektywność właściwej oceny doktorantki. Ponadto w przewodzie dotyczącym malarstwa nie został powołany choć jeden specjalista z wydziału malarstwa którejś z Akademii Sztuk Pięknych. Doktorantka dyplom magisterski otrzymała z dziedziny [...] i ukończyła podyplomowe (2-letnie) studia z malarstwa w Akademii Sztuk Pięknych w [...]. Jednakże poziom artystyczny malarstwa doktorantki nie wyrasta ponad poziom średni licencjackich studiów wieczorowych z malarstwa. Kolejny przykład: komisja egzaminacyjna bardzo surowo oceniła wiedzę doktoranta P. S. z dyscypliny podstawowej "sztuki piękne", ledwie na ocenę dostateczną, z jedną odpowiedzią cząstkową na ocenę niedostateczną. Ten rodzaj braku wiedzy powinien być dla promotora i całej Rady Wydziału poważnym sygnałem, że poziom wiedzy dotyczącej fundamentalnej dziedziny kultury i sztuki u doktoranta jest na tyle ograniczony, że powinien stać się przyczynkiem do poważnej refleksji nad dalszym procedowaniem tego doktoratu. Przygotowana dokumentacja jest przejawem pewnej dydaktycznej beztroski, jaka panuje na Wydziale [...]. Nie można schematycznych działań doktoranta podnosić do godności naukowej doktora. Ten rodzaj artykulacji w swej istocie staję się tylko pozorną pseudoartystyczną trywializacją rzeczywistości. Praca doktorska przypomina jedno z ćwiczeń na drugim roku Wydziału [...]. Podobnie przedstawia się sprawa doktoratu J. L.: tytuł rozprawy "[...]". Wyraz ideowy prac w gruncie rzeczy pozostaje niezmienny. Doktorantka w naiwny sposób wykorzystuje stałe elementy obecne we wszystkich jej cyklach malarskich i dla stworzenia pracy doktorskiej układa kolejne kombinacje. Na potrzeby doktoratu zmienił się przewodowy tytuł, ale prace mimo upływu czasu w przeważającej części nie zmieniły się. Cyklu obrazów doktorskich nie łączy jednoznaczna formuła czasu i miejsca. Schematyczny i ograniczony dobór barw mógłby wymyśleć każdy. Przyznawanie jednostkom uprawnienia do nadawania stopni wiąże się nie tylko z suchym wypełnieniem kryteriów formalnych. Wiąże się jednak przede wszystkim z pełnym i bezwarunkowym przekonaniem, że jednostka w sposób wyróżniający posiada taki poziom kształcenia i działalności naukowo – badawczej/artystycznej w danej dziedzinie, że zarówno jej dokonania, kadra naukowo – dydaktyczna oraz poziom kształcenia w pełni zasługują na taki awans. W tym przypadku tego zabrakło. Zarówno Sekcja Sztuki jak i Prezydium Centralnej Komisji po zapoznaniu się z oceną przewodów doktorskich dokonaną przez ekspertów i po wszechstronnej dyskusji uznały za zasadne zastosować najsurowszy rygor tj. cofnięcie uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora sztuk plastycznych w dyscyplinie sztuki piękne z uwagi na skalę stwierdzonych uchybień i niskiego poziomu doktoratów. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art.108 §1 K.p.a. mając na uwadze interes społeczny, jaki podlega szczególnej ochronie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Uniwersytet [...] Wydział [...] w K. wniósł o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie zebranie i nie rozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego a także nieuwzględnienie w toku rozpoznania sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli,
2) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji, poprzez nie uwzględnienie zasady proporcjonalności i bezstronności, zasady równego traktowania oraz nieuzasadnione odstąpienia od utrwalonej praktyki stosowanej przez organ przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, a także poprzez nie doręczenie stronie decyzji w racjonalnie uzasadnionym terminie,
3) art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji,
4) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygając przedmiotową sprawę,
5) art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia a także przesłanek pozwalających stwierdzić poprawność zastosowania uznaniowych norm wynikających z art. 9 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym w zakresie sztuki, a przez to przekroczenie granic uznania administracyjnego,
6) art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe pouczenie strony o przysługujących jej uprawnieniach dotyczących wniesienia środka odwoławczego oraz możliwości wniesienia w przedmiotowej sprawie skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, bez konieczności składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Centralną Komisję, a także braku wskazania w pouczeniu dotyczącym wniesienia środka zaskarżenia adresu organu za pośrednictwem, którego wniosek ma zostać złożony,
7) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 176 ust.2 w zw. z art. 228 ust.2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, poprzez doręczenie decyzji rektorowi Uniwersytetu, a nie dziekanowi Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w K., co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie.
2. rażące naruszenie art.8 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy o stopniach i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, poprzez nieokreślenie w zaskarżonej decyzji warunków kontynuowania przewodów doktorskich wszczętych przed dniem cofnięcia uprawnień oraz nie wskazanie jednostki organizacyjnej, w której przewody te powinny być kontynuowane.
W bardzo obszernym uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano m.in., że organ nie wziął w ogóle pod uwagę, że w strukturze Wydziału [...] jest wyodrębniony organizacyjnie, strukturalnie i funkcjonalnie Instytut [...], gdzie prowadzone jest wspomniane wyżej kształcenie artystyczne i projektowe min. min. w zakresie malarstwa, rysunku, rzeźby, grafiki warsztatowej, projektowania graficznego, fotografii, multimediów, intermediów, projektowania produktu i mody, a w dalszej części wymieniano dorobek artystyczny i naukowy Instytutu [...] i jego pracowników. Podkreślono, że decyzje Centralnej Komisji mają charakter decyzji uznaniowych i zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów w zakresie uzasadnienia zastosowanej przez organ najsurowszej sankcji w postaci cofnięcia Wydziałowi uprawnień do nadawania stopnia doktora. Tymczasem zastosowane przez organ sankcje powinny być adekwatne do stopnia, rodzaju, znaczenia i skutków stwierdzonych nieprawidłowości, jak i dla zapewnienia skuteczności podejmowanych przez organ działań. Ale na równi z przesłankami, o których mowa w zdaniu poprzednim, organ nie może zapomnieć, że zastosowane środki powinny zmierzać do przywrócenia należytego poziomu działalności naukowej kontrolowanej jednostki, a w przedmiotowej sprawie trudno dostrzec motywy uzasadniające zastosowanie tej najsurowszej sankcji. Marginalnie zaznaczono, że z uzasadnienia decyzji w istocie nie wynika o jaki podmiot chodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż nie ma Wydziału [...] w K.
W odpowiedzi na skargę, Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wniosła o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie wskazać należy, że postępowania i rozstrzygnięcia wydawane na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2016 r., poz. 882), cechuje odrębność związana ze specyfiką tych spraw. Wynika stąd ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego, który nie jest uprawniony do ich merytorycznej kontroli. Sąd nie jest również uprawniony do rozwiązywania merytorycznych sporów powstałych w świecie nauki. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się zatem jedynie do stwierdzenia, czy w postępowaniu przed Centralną Komisją jej organy nie naruszyły norm postępowania wynikających z przepisów ustawy i statutu Centralnej Komisji, a także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. mających odpowiednie zastosowanie w zakresie nieuregulowanym ustawą (art. 29 ust. 1 ustawy). Tak więc rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd mógł poddać swej kontroli jedynie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji, czyli dochowanie przez Centralną Komisję norm regulujących postępowanie przed organami Komisji. Nie mógł natomiast rozważać tych zarzutów skargi, które dotyczą merytorycznej oceny poziomu działalności naukowej dokonanej przez powołanych recenzentów Centralnej Komisji.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 powyższej ustawy, Centralna Komisja dokonuje okresowej oceny spełniania warunków do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, wykonywania uprawnień przez jednostkę organizacyjną uprawnioną do nadawania stopni, a także zasadności uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 5 i art. 18a ust. 11, w sprawie nadawania tych stopni.
Z kolei zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu, jeżeli ocena, o której mowa w ust. 1, jest negatywna, Centralna Komisja może:
1) ograniczyć uprawnienie przez zobowiązanie jednostki organizacyjnej do przedstawiania Centralnej Komisji do zatwierdzenia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora lub doktora habilitowanego;
2) zawiesić uprawnienie na czas określony, nie dłuższy niż trzy lata;
3) cofnąć uprawnienie.
Decyzja podjęta na podstawie powyższego przepisu nie jest decyzją związaną, lecz – o czym świadczy określenie "może" – uznaniową i w judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie określonej polityki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15).
W dalszej części stwierdzić należy, że w przypadku zawieszenia lub cofnięcia uprawnienia, czynności związane z zakończeniem przewodów doktorskich i postępowań habilitacyjnych przeprowadza się zgodnie z przepisami art. 8 ust. 4 i 5 (ust. 3), zaś ponowne nadanie uprawnienia po jego cofnięciu, przywrócenie zawieszonego uprawnienia przed upływem określonego czasu lub uchylenie ograniczenia uprawnienia następuje w trybie i na zasadach obowiązujących przy nadawaniu uprawnienia (ust. 4), a uchwały Centralnej Komisji w sprawach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 oraz w ust. 4, ogłasza Centralna Komisja w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (ust. 6).
Przepis art. 9 ust. 2 ustawy wyczerpująco określa zamknięty katalog działań o charakterze represyjnym, które może podjąć organ w przypadku sformułowania negatywnej opinii w toku dokonanej okresowej oceny poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej, z których najsurowszym obok zawieszenia przedmiotowych uprawnienie na czas określony, nie dłuższy niż trzy lata (pkt 2) jest cofnięcie przedmiotowych uprawnień (pkt 3). Najłagodniejszą zaś formą działania jest ograniczenie przedmiotowych uprawnień przez zobowiązanie jednostki organizacyjnej do przedstawiania Centralnej Komisji do zatwierdzenia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora lub doktora habilitowanego (pkt 1).
W ocenie Sądu przy orzekaniu i wyborze sposobu postępowania organ winien zatem wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności w postaci stopnia, rodzaju, znaczenia i skutków stwierdzonych nieprawidłowości oraz skuteczności podejmowanych wcześniej przez organ działań "ostrzegawczych" zmierzających do poprawy poziomu działalności naukowej kontrolowanej jednostki, w szczególności że co już wyżej wykazano – wydana na powołanej podstawie prawnej decyzja należy do tzw. decyzji uznaniowych. Podkreślić należy, że właśnie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji uznaniowej organ prowadzący to postępowanie jest obowiązany do dołożenia szczególnej staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są zatem większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Ustawodawca formułując w art. 9 ust. 2 ustawy katalog sankcji, jakie ma do dyspozycji Centralna Komisja w przypadku oceny negatywnej oceny poziomu działalności naukowej jednostki organizacyjnej, pozostawił organowi swobodę co do wyboru rodzaju i rozmiaru działań, które podejmie. Zwrócić przy tym należy uwagę, że żaden inny przepis rangi ustawowej lub podustawowej nie reguluje kwestii trybu i sposobu dokonywania okresowej kontroli przez Centralną Komisję. Brak jest również jakiejkolwiek innej regulacji prawnej co do sposobu, zasad i trybu cofania przez Centralną Komisję posiadanych przez jednostkę organizacyjną uprawnień. Pozostawiona przez ustawodawcę Centralnej Komisji swoboda nie może być jednak utożsamiana z dowolnością lub arbitralnością. Dokonując okresowej oceny poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej organ zobowiązany jest do uwzględniania aksjologii i hierarchii wartości stojącej u podstaw Konstytucji RP oraz przedmiotowej ustawy. W każdym zaś przypadku organ obowiązany jest przedstawić uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia co do rodzaju sankcji, którą postanowił zastosować, wyjaśniając równocześnie dlaczego z określonego katalogu wybrał ten rodzaj działania, a pominął inne lub dlaczego uznał je za niewłaściwe bądź nieskuteczne. Sięgając zaś po najbardziej surowe działania organ winien wyjaśnić, dlaczego uznał je za niezbędne w konkretnej sprawie, mając na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym każda sankcja musi odpowiadać stopniowi stwierdzonych nieprawidłowości. Organ winien przy tym wziąć pod uwagę ostateczny cel, któremu podjęte działanie ma służyć. Z konstrukcji ustawowego katalogu sankcji wynika, że podstawowym celem w niniejszej sprawie jest usunięcie stwierdzonych w działalności jednostki nieprawidłowości, a w konsekwencji doprowadzenie do podniesienia jej poziomu naukowego. Jeżeli zaś tak określony cel można osiągnąć mniej radykalnym środkiem działania, to brak jest podstaw do zastosowania surowszego, zaś sięgnięcie od razu po najsurowszy z możliwych środków (bez wcześniejszej próby użycia środków łagodniejszych) winno być – w ocenie Sądu –stosowane jedynie w wyjątkowych, niecierpiących zwłoki sytuacjach. Jednakże nawet wówczas organ musi szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlaczego uznał za konieczne sięgnięcie po tak radykalne środki działania, mając do dyspozycji inne mniej dotkliwe, a potencjalnie skuteczne. W zaskarżonej decyzji w ogóle brak jest jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie. Brak jest wyjaśnienia, czy organ podejmował inne działania przewidziane art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, a jeśli tak, to z jakim skutkiem, brak jest obiektywnego wyjaśnienia, które konkretnie działanie skarżącego i na czym polegające jest tak naganne, że wymaga zastosowania najsurowszych przewidzianych ustawą środków działania organu publicznego. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca pozostawiając organowi możliwość wyboru spośród 3 sposobów postępowania uszeregował je według stopnia dolegliwości od najłagodniejszego do najsurowszego, dając w ten sposób organowi możliwość użycia takiej sankcji, która nie jest zbyt surowa i niewspółmierna do stwierdzonych uchybień. Z motywów zaskarżonej decyzji wynika, że okoliczności te nie zostały przez Centralną Komisję uwzględnione, a przynajmniej brak jest w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji takich wywodów, które by w sposób przekonywujący przedstawiały ustalenia poczynione przez organ na ten temat. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że powyższe uchybienie jest na tyle istotne, że musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, jako naruszających art. 9 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Wybranie przez organ sankcji w postaci cofnięcia jednostce posiadanych uprawnień, ze względu na bardzo poważne skutki takiej decyzji, powinno być uzasadnione co najmniej takimi uchybieniami i nieprawidłowościami kontrolowanej jednostki, które można uznać za rażące naruszenie prawa lub które świadczą o zawinionym (stwierdzonym w prawem przewidziany sposób przez właściwy organ) działaniu na szkodę interesu publicznego. Jeśli zaś organ stwierdzi, że w kontrolowanej jednostce występują uchybienia formalnoprawne, a nawet merytoryczne mające czasem charakter bardzo poważnych uchybień, ale nie może udowodnić tym naruszeniom charakteru rażącego naruszenia prawa, to przy braku jakiś dodatkowych istotnych okoliczności, nie powinien on w pierwszej kolejności sięgać po najdotkliwszą i najsurowszą z możliwych sankcji określonych w art. 9 ust. 2 ustawy.
Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 1 zd. 1 ustawy w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy organ administracji publicznej naruszył obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ponadto zgodne z przepisami art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Centralna Komisja działa jako organ administracji publicznej, którego zadaniem jest dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, w tym wypadku o cofnięciu uprawnienia do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego. Bezspornym jest w związku z tym fakt, że do tego postępowania będą miały "odpowiednie" zastosowanie przywołane wyżej przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przenosząc te zasady na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie spełniają przesłanek określonych w przytoczonych przepisach, nawet biorąc pod uwagę fakt "odpowiedniego" ich stosowania. Uzasadnienie decyzji nie spełnia zdaniem Sądu warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co jak wyjaśniono powyżej jest szczególnie ważne przy decyzjach tzw. "uznaniowych". Centralna Komisja podejmuje uchwały po zapoznaniu się z materiałami (w tym opiniami recenzentów) zebranymi przez Sekcję w postępowaniu opiniodawczym. Postępowanie to ma za zadanie pomóc organowi administracyjnemu w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, przy czym stanowisko recenzentów nie jest wiążące dla organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 393/99, LEX nr 46275), lecz stanowi jeden z dowodów w toku postępowania. Przed podjęciem uchwały Centralna Komisja jest zatem obowiązana od wszechstronnej oceny wszystkich zebranych w toku postępowania dowodów, zwłaszcza zaś recenzji sporządzonych przez powoływanych w postępowaniu recenzentów, którzy pełnią rolę ekspertów i specjalistów z określonych dziedzinach nauki. W orzecznictwie przyjmuje się, że recenzje naukowe sporządzone w trakcie postępowania o nadanie stopnia naukowego są wyrazem osobistej oceny dokonanej przez recenzenta (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1187/07) i muszą one podlegać wszechstronnej ocenie organu przy podejmowaniu uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1364/05). Stanowisko to ma zdaniem Sądu orzekającego odpowiednie zastosowanie także w rozpatrywanej sprawie. Skoro opracowane recenzje i opinie dotyczące jakości oraz formalnego poziomu prowadzenia przewodów doktorskich i habilitacyjnych stanowią jedynie wyraz osobistej oceny dokonanej przez recenzenta, to tym bardziej Centralna Komisja jako organ administracji publicznej winna była poddać te opinie ostatecznej, samodzielnej ocenie, która powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Strona ma bowiem prawo z uzasadnienia decyzji dowiedzieć się, jak Centralna Komisja oceniła wszystkie zebrane w sprawie materiały, którym dowodom dała wiarę i dlaczego, a którym odmówiła znaczenia i jakimi racjami się kierowała tak czyniąc. Brak w uzasadnieniu takiej wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego stwarza bowiem wrażenie, że organ nie dokonał takiej rzetelnej analizy, a jedynie przyjął za własne osobiste ustalenia poczynione przez recenzentów i nie ma tu podstawowego znaczenia – jak wskazuje organ – podjęcie decyzji w trybie niejawnym.
Zatem dokonując, w zakresie swej kognicji oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że w postępowaniu nią zakończonym doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W postępowaniu przed Centralną Komisją uchybiono bowiem obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z czym związany był obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prawidłowego udokumentowania przebiegu postępowania oraz jego wyników oraz właściwego uzasadnienia podjętej decyzji. Uchybienia te mogły mieć natomiast wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności uzupełnić w niezbędnym zakresie materiał dowodowy zebrany w sprawie, a w szczególności do akt sprawy winny być także dołączone dokumenty przeprowadzonych przez Centralną Komisję okresowych kontroli działalności naukowej Wydziału z lat ubiegłych wraz z dokonaną na ich podstawie opinią dotyczącą dotychczasowej jego działalności naukowej. Po uzupełnieniu materiału dowodowego rozstrzygając ponownie sprawę Centralna Komisja winna mieć na względzie, że to organ, a nie recenzenci, decyduje o załatwieniu sprawy, a recenzent jest powołany do wydania jedynie własnej opinii w określonej kwestii, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Jego opinia jest dla organu tylko materiałem, który powinien pomóc w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, ale musi on rozstrzygnąć tę sprawę sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na fragmenty opinii recenzentów, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach i dowodach recenzent oparł swoją opinię i skonfrontować prawidłowość stanowiska recenzenta z wszystkimi innymi zebranymi w sprawie dowodami.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200, 205 § 2 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.