II SA/Wa 3431/21

II SA/Wa 3431/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1723/22 - Postanowienie NSA z 2024-10-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 2 i art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] marca 2021 r. nr [...] 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego A. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Komendant Główny Policji (zwany dalej "KGP") decyzją z [...] lipca 2021r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. B. (zwany dalej "Skarżącym") z [...] kwietnia 2021r. - utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji (zwany dalej "K[...]P") z [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W podstawie prawnej powołano art. 268a, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, zwany dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu wskazano, że w związku ze zwolnieniem Skarżącego [...] kwietnia 2020r. ze służby w Policji wypłacono Mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – 41.280,70 zł. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, [...] lutego 2021r. zwrócił się do K[...]P m.in. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360, ze zm., zwana dalej "u.P.") za 71 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.
K[...]P w ww. decyzji, odmawiając Skarżącemu wyrównania ww. ekwiwalentu (65 dni) z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, wskazał, że zastosowanie znajdą przepisy u.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. - z zastosowaniem "przelicznika" 1/30 części ww. miesięcznego uposażenia.
Skarżący otrzymał ww. decyzję K[...]P [...] kwietnia 2021r., a pismem z [...] kwietnia 2021r. wniósł o jej uzupełnienie przez podanie w sentencji dokładnej kwoty w zakresie odmowy wypłaty wyrównania świadczenia finansowego, stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. Brak ten powoduje, że Skarżący nie jest w stanie ustalić kwoty wypłaty, której odmówił organ.
K[...]P postanowieniem z [...] kwietnia 2021r. nr [...] odmówił uzupełnienia ww. decyzji K[...]P z [...] marca 2021r. Postanowienie doręczono Skarżącemu 23 kwietnia 2021r.
KGP w związku z tym uznał, że skoro Skarżący nadał odwołanie w placówce pocztowej 29 kwietnia 2021r. – w którym wniósł o uchylenie ww. decyzji K[...]P i orzeczenie co do istoty sprawy - wniesiono je z zachowaniem ustawowego terminu.
KGP, po rozpatrzeniu ww. odwołania, wyjaśnił, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a u.P., który do 6 listopada 2018r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w 6 listopada 2018r. – Dz.U., poz. 2102) stwierdził, że art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Ww. orzeczenie spowodowało zmianę treści art. 115a u.P. w ten sposób, że wyeliminowało z systemu prawnego tę część tego przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, bo z obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość ekwiwalentu. Od 1 października 2020r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 1610, zwana dalej "ustawą nowelizującą").
Art. 115a u.P., zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Art. 115a u.P. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, na mocy art. 9 ustawy nowelizującej, stosuje się do spraw - dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy - wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od [...] listopada 2018r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018r.
Zdaniem KGP w konsekwencji od 1 października 2020r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po 6 listopada 2018r., określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018r. Skoro Skarżącego zwolniono ze służby w Policji 6 kwietnia 2020r., ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed 6 listopada 2018r. (65 dni) wyliczono z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień, co dało kwotę 15.459,10 zł brutto, zaś ekwiwalent za niewykorzystany urlop po 6 listopada 2018r. (76 dni) wyliczono z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień. Wskazano również, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym Skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej wysokości, bo ww. obliczenia są prawidłowe, zgodnie z ustawą nowelizującą.
KGP, odnosząc się do ww. postanowienia K[...]P, odmawiającego uzupełnienia ww. decyzji K[...]P z [...] marca 2021r., wydanego na mocy art. 111 k.p.a., wskazał, że nie ma ono samodzielnego bytu prawnego. Z tych też przyczyn na to postanowienie nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi na dzień doręczenia postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). KGP, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 111 § 1b k.p.a., wskazał, że uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy ma miejsce wówczas, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji wydano decyzję w istocie częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego miała ona załatwić sprawę (wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2004r. sygn. akt III SA 708/03). Niekompletność rozstrzygnięcia sprawy powinna być widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego, z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami. Taka sytuacja nie wystąpiła w sprawie, gdyż decyzja K[...]P jest pełna i kompletna.
2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] sierpnia 2021r. wniósł o: uchylenie obu ww. decyzji KGP z [...] lipca 2021r. i K[...]P z [...] marca 2021r.; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.; zasądzenie od organu kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 900 zł, zarzucając KGP naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 i nast. k.p.a. - przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
- art. 115a u.P., w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku o sygn. akt. K 7/15 - przez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby;
- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez zastosowanie art. 9 ust. 1 i nast. ustawy nowelizującej, który jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15;
- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a u.P., a tym samym uniemożliwienie realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15.
Skarżący w uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na pozycję byłego funkcjonariusza Policji po wydaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi, funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P., żądając jego wyrównania, skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych. Wprawdzie ustawowo nie zastąpiono ułamka 1/30 innym ułamkiem, to można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą Skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby.
Zdaniem Skarżącego za zasadnością skargi przemawia też skierowanie przez WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim wyłącza on stosowanie art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018r., z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP.
W ocenie Skarżącego, ustawodawca, wprowadzając art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, nie tylko doprowadził do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ale i w sposób wadliwy wykonał treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 . sygn. akt K 7/15.
3. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. skarga jest zasadna.
2. Sądy administracyjne są powołane, w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137), do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, zwana dalej "P.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza też art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stwierdza też, że rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 120 P.p.s.a., w związku z tym, że Skarżący w skardze zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a KGP nie sprzeciwił się temu wnioskowi.
3. Sąd stwierdza, że przedmiotem skargi stała się ww. decyzja KGP, utrzymująca w mocy ww. decyzję K[...]P, odmawiającą Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r., czyli za 63 dni, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2020r.
Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] kwietnia 2020r., choć KGP na s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji błędnie wskazał datę [...] lutego 2020r. oraz odwołał się do nazwiska innego funkcjonariusza (P. N. – s. 2 i 3 zaskarżonej decyzji), którego reprezentował w postępowaniu ten sam pełnomocnik, co Skarżącego (r.pr R. K.). Sąd ocenia, że ten rodzaj wadliwości proceduralnej, podobnie jak powołanie na s. 2 zaskarżonej decyzji omyłkowej daty wpływu wniosku Skarżącego do K[...]P o wyrównanie ekwiwalentu) pozostawały bez istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż prawidłowa data wpływu wniosku oraz prawidłowe nazwisko Skarżącego zostały ustalone w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji – w decyzji K[...]P z [...] marca 2021r. i mają odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy.
Sąd wskazuje również, że okolicznością bezsporną jest również i to, że w związku ze zwolnieniem Skarżącego ze służby w Policji [...] kwietnia 2020r. wypłacono Mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a u.P. Ekwiwalent ustalono proporcjonalnie. Za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do [...] listopada 2018r. przy zastosowaniu współczynnika 1/30, zaś od [...] listopada 2018r. przy zastosowaniu współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ, odmawiając Skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a u.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. w sprawie o sygn. akt K 7/15.
Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest więc ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, opublikowany 6 listopada 2018r. (Dz.U. z 2018r., poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 u.P., policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a u.P. nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.
Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata 6 listopada 2018r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a u.P. (Dz. U. z 2011r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP, orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, przy czym – uwzględniając kontekst i systematykę uregulowań konstytucyjnych – nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o ogłoszenie w organie urzędowym, nie zaś (także wywołujące skutki m.in. w sferze obalenia domniemania zgodności kontrolowanych norm prawnych) ogłoszenie publiczne danego judykatu. Należy bowiem pamiętać o rozróżnieniu dwóch momentów – utraty domniemania konstytucyjności wadliwej regulacji (publiczne ogłoszenia orzeczenia) oraz utraty jej mocy obowiązującej (ogłoszenie w organie urzędowym), (por. Piotr Tuleja "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz.", wyd. II LEX, komentarz do art. 190, teza 4 "Ogłaszanie orzeczeń").
W wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dochodzi więc do usunięcia części danej normy prawnej z przepisu - co w rozpoznawanej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania, od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - czyli od 6 listopada 2018r. W wyniku ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony.
Od 1 października 2020r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a u.P. stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W myśl art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018r.
Stosownie do art. 9 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018r.
Sąd, analizując art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, wskazuje, że ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a u.P., są to sprawy wszczęte i niezakończone do 6 listopada 2018r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stała się data wskazana w tym przepisie.
Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych, jak i w prawie pracy, przyjmuje się zgodnie, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe.
Sąd Najwyższy w wyroku z 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy też pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana według przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia.
W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, np. ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych.
Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej według zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też na określony przez ustawodawcę dzień. Ustalanie świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przez funkcjonariusza zwolnionego ze służby 15 maja 2020r. za okres przypadający przed 6 listopada 2018r. przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta, przestaje być ekwiwalentne i jest zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop, który mógłby być wykorzystany przez tego funkcjonariusza w naturze. Tym samym takie rozwiązanie prawne, które jest w sposób oczywisty sprzeczne z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, prowadzi także do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.
W tym zakresie Sąd podziela podniesione w skardze zarzuty.
Sąd stwierdza ponadto, że z ugruntowanych poglądów w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, wynika, że prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę – zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze (art. 171 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). W tym też dniu prawo do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Ekwiwalent przysługuje za urlopy nieprzedawnione w chwili powstania do niego prawa. Roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego w naturze i roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy to dwa różne roszczenia (por. np.: wyroki SN z: 29 marca 2001r. sygn. akt I PKN 336/00, 1 marca 2017r. sygn. akt II BP 11/15).
Zasady te należy stosować mutatis mutandis w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przysługujące policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P.). Sąd podkreśla, że to w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji powstaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze.
Sąd w związku z tym podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 2948/21, II SA/Wa 3031/21, wskazując, że można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia do zastosowania dwóch stanów prawnych (dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego, opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie - zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i nie zostało zakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu, stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, że taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem rozwiązano stosunek służbowy przed 6 listopada 2018r., a następnie, po tej dacie doszło, do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony, ze względu na spór, co do zgodnego z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018r.
Zdaniem Sądu należy ponadto podzielić stanowisko prezentowane w ww. wyrokach WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2948/21, II SA/Wa 3031/21, że powyższej zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 października 2018r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a u.P., ustalającego współczynnik ekwiwalentu – 1/21 dla wszystkich - bez wyjątku - dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.
W ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która zezwala na stosowanie normy prawnej, ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018r., a więc na podstawie przepisu, który nie obowiązuje już – z uwagi na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 – czyli w dniu, w którym powstaje prawo do otrzymania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, to rację ma Skarżący, wskazując w uzasadnieniu skargi, że Sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie (por. Michał Jachowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania", Wyd. Sejmowe 2016, rozdział szósty).
Tym samym nabycie przez funkcjonariusza prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop po 5 listopada 2018r. oznacza, że należy stosować art. 115a u.P. w brzmieniu ustalonym ww. wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. - z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30. Trybunał Konstytucyjny w ww. orzeczeniu wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a u.P. normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych.
W sprawie rozpoznawanej jest to prawo gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak podkreślono w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego – mają charakter bezwarunkowy.
Nadmienić też należy, że w kwestii wyłączenia stosowania art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020r. wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20).
Z treści przytoczonego pytania prawnego wynika jednak, że nie obejmuje ono swoim zakresem policjantów zwolnionych ze służby od 6 listopada 2018r. Brak jest zatem powodów, by w sprawie postępowanie sądowoadministracyjne uległo zawieszeniu, na mocy art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
4. Sąd, mając powyższe na uwadze, stwierdza, że organy administracyjne obu instancji naruszyły art. 115a u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
5. Organy ponownie rozstrzygając sprawę, zastosują się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020r., stosownie do ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
6. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji wyroku).
Sąd o kosztach postępowania sądowego (punkt drugi sentencji) orzekł na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), Skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego.