II SA/Wa 3317/21

II SA/Wa 3317/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżona decyzję
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2021 r.
nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec M. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy.
Organ wskazał, że wnioskodawca opisał przebieg swojej służby wskazując m.in., że służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] pełnił w okresie od dnia [...] lipca 1986 r. do dnia [...] listopada 1987 r. oraz od dnia [...] marca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. na stanowisku [...] w Wydziale [...] (Kontrwywiad). Wnioskodawca nadmienił, że nie dopuścił się naruszenia prawa, a swoje obowiązki służbowe wykonywał z poszanowaniem godności innych osób oraz, że nie wykorzystywał zajmowanego stanowiska do celów pozasłużbowych. Pozytywna weryfikacja w 1990 r. umożliwiła mu kontynuowanie służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, gdzie – jak stwierdził zainteresowany - wykazywał szczególną troskę o jak najlepszą realizację zadań służbowych, przestrzeganie dyscypliny służbowej oraz przepisów o ochronie informacji niejawnych, a ponadto realizował z powodzeniem złożone i istotne dla bezpieczeństwa państwa zadania operacyjne, o czym mogą świadczyć otrzymane przez niego liczne awanse, pochwały oraz odznaczenia.
Minister wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] kwietnia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy.
Z pisma z dnia [...] lipca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby
Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa wart. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] lipca 1986 r. do dnia [...] listopada 1987 r. oraz od dnia [...] marca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r.
W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 5 miesięcy i 16 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 3 lata, 8 miesięcy i 16 dni. Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. IPN [...] oraz o sygn. IPN [...], przekazanych pismem z dnia [...] lipca 2020 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby M. K. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Minister wskazał, że Szef ABW w piśmie z dnia [...] października 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby M. K. uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na wyższe stopnie i stanowiska służbowe, co więcej w 2010 r. nadano mu Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę". Ponadto podniesiono, iż w aktach osobowych wymienionego znajduje się zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2017 r. potwierdzające podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniające podwyższenie emerytury funkcjonariusza. Jednakże wskazano także, iż w 1991 r. wszczęto wobec wnioskodawcy postępowanie wyjaśniające zakończone wymierzeniem kary dyscyplinarnej.
Organ przytoczył art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podał, że art. 8a ustawy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Analizując drugą z przesłanek organ wskazał m.in., że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Minister przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA ugruntował użyty w art. 8a ustawy powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę ≫szczególnie uzasadnionych przypadków≪, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Organ przywołał też poglądy prezentowane m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.
Organ wskazał, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz totalitarnego państwa << jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego" (por. cyt. wyżej wyrok NSA).
Organ przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazał, że całkowity okres pełnionej przez wnioskodawcę służby wynosi 30 lat, 5 miesięcy i 16 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 3 lat, 8 miesięcy oraz 16 dni, co stanowi ok. 12,1% ogółu służby. W ocenie Ministra ponad trzyipółletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby. Zaznaczył, że skoro wnioskodawca pełnił przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa, to - zdaniem organu - z całą pewnością pozwoliło to mu dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem, a pomimo tego nie podejmował on żadnych działań mających na celu zakończenie tejże służby. Strona nie spełnia zatem przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Przechodząc do analizy rzetelności pełnienia przez wnioskodawcę służby po dniu 12 września 1989 r., organ wskazał, że z opinii przesłanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wynika, aby wnioskodawca uchylał się od wykonywania zadań i obowiązków służbowych, bądź wykonywał je niewłaściwie. Ponadto wnioskodawca posiadał dobre opinie służbowe, był wyróżniany, podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia, awansowano na wyższe stopnie służbowe, a co więcej, podczas podejmowanych czynności służbowych bezpośrednio narażał swoje życie i zdrowie. Jednocześnie wskazano że w 1991 r. wszczęto wobec wnioskodawcy postępowanie wyjaśniające, zakończone wymierzeniem kary dyscyplinarnej, jednak w ocenie organu powyższe nie daje podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków w całym okresie służby, zważywszy tym bardziej na jego osiągnięcia (w tym m.in. odznaczenie Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę"). Organ wskazał, że powyższe nie pozostaje bez znaczenia w kwestii sformułowania ostatecznej konstatacji organu co do tego czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister wskazał, że komórka organizacyjna, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa zajmowała się - na szczeblu wojewódzkim -kontrwywiadem.
Dla organu oczywiste jest, że realizowane przez Wydział II SB WUSW czynności były charakterystyczne dla ustroju państwa totalitarnego, bowiem były ukierunkowane przede wszystkim na zapobieganie dywersji ideologicznej pochodzącej z państw członkowskich NATO oraz krajów kapitalistycznych, która z punktu widzenia ówczesnej władzy niewątpliwie była szkodliwa dla szerzonych propagandowo komunistycznych ideologii. Tego rodzaju działalności nie sposób ocenić jako spełniającej standardy demokracji, a zatem z perspektywy demokratycznego państwa prawa czynności tego typu należy ocenić jednoznacznie negatywnie.
Organ podkreślił, iż wnioskodawca podnosił swoje kwalifikacje zawodowe jako słuchacz w Wyższej Szkole Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...]. Organ wskazał m.in., że realizowany przez WSO w [...] kierunek kształcenia w znacznej mierze ukierunkowany był na umacnianie ówczesnej władzy poprzez m.in. wpajanie słuchaczom szkoły komunistycznych ideologii. Podkreślił, że po ukończeniu ww. szkoły wnioskodawca został ponownie skierowany do pracy w Wydziale II SB WUSW w [...]. Powyższe jednoznacznie potwierdza, iż podnoszenie przez ww. kwalifikacji zawodowych w WSO w [...] ukierunkowane było na zamiar przyszłego realizowania czynności stricte charakterystycznych dla aparatu represyjnego będącego nieodzownym elementem funkcjonującego wówczas ustroju państwa totalitarnego. Organ wskazał, że rozpoczęcie przez zainteresowanego służby na rzecz totalitarnego państwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz nastąpiło z jego inicjatywy, czego dowodem jest treść podania o przyjęcie do służby z dnia [...] stycznia 1988 r. Organ wskazał, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, o czym świadczy treść ankiety osobowej z dnia [...] marca 1986 r., w której wnioskodawca wskazał, tu cyt.: "(...) Jestem zdecydowanym przeciwnikiem Kościoła Katolickiego w Polsce i sądzę, że tylko w przypadku podjęcia pracy w SB miałbym możliwość "uwolnienia się" od wpływu Kościoła oraz ograniczyć te wpływy (...)". Organ wskazał, że powyższa okoliczność, na gruncie przedmiotowej sprawy procedowanej w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, również wpływa na niekorzyść zainteresowanego. Organ podniósł m.in., że były funkcjonariusz nie tylko nawiązał stosunek prawny w ramach służby państwowej w czasie trwania ustroju państwa totalitarnego, poprzez realizowanie ściśle określonych czynności kontrwywiadowczych, lecz wykazywał on się również własną inicjatywą, mającą na celu umacnianie tegoż ustroju. Wskazał na polityczną aktywność zawodową, która przejawiała się m.in. w przynależności do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej.
W ocenie Ministra taka postawa wnioskodawcy była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Z kolei służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanych w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju. Organ wskazał, że wnioskodawca spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust, 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże uwzględniając jego długotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, a także w szczególności biorąc pod uwagę charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.
Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r.
nr [...] stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej
decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że organ prowadzący postępowanie nie uwzględnił faktu, że od dnia [...] października 1987 r. skarżący podjął naukę w trybie studiów stacjonarnych na Uniwersytecie [...] zwieńczonych obroną pracy magisterskiej i z tej racji faktycznie od rozpoczęcia studiów do dnia formalnego zwolnienia ze służby w dn. [...] listopada 1987 r. nie wykonywał żadnych czynności i zadań służbowych. Ponadto w okresie służby od dnia [...].08.1988 r. do dnia [...].06.1989 r. był, jak podał, słuchaczem Stacjonarnego Studium Oficerskiego Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...] oraz od dnia [...] marca 1988 do dnia [...].07.1988 r. był delegowany do Wydziału Paszportów WUSW w [...], gdzie w tamtejszej komórce archiwum wykonywał pomocnicze czynności administracyjno-biurowe.
Odnosząc się do służby pełnionej przed 1990 r. skarżący wskazał też m.in.,
że w toku służby nie dopuścił się naruszenia prawa, wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nie naruszający praw i godności innych osób oraz nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych. Instytut Pamięci Narodowej Oddziałowa Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] pismem z dnia [...].01.2021 r. sygn. [...] w odpowiedzi na zapytanie skarżącego z dn. [...].12.2020 r. wskazał, że nie jest i nie było prowadzone postępowanie karne, w którym posiadałby on status podejrzanego. Skarżący podał m.in., że "Przed rokiem 1990 skarżący pełnił służbę w ramach służby przygotowawczej. Z tego faktu wykonywał czynności zlecane przez przełożonych i nadzorowane przez innych funkcjonariuszy. Polegały one głownie na sporządzaniu w zakresie kontrwywiadowczym notatek służbowych z ustaleń paszportowych oraz sprawdzeń w urzędach meldunkowych, opracowywaniu materiałów służbowych pod kątem złożenia do archiwum, sporządzaniu pism i meldunków operacyjnych z informacji uzyskanych przez wydział kontrwywiadu. Były to działania, które nie wykraczały poza kontrwywiadowczą ochronę państwa. Postawa skarżącego nie cechowała się bezpośrednim zaangażowaniem w działania oraz aktywnością w jakimkolwiek aspekcie funkcji państwa totalitarnego, w tym skierowanego przeciwko szeroko rozumianej opozycji demokratycznej oraz Kościołowi Katolickiemu w Polsce. Nie wykazywał się inicjatywą, mającą na celu umacnianie ustroju państwa totalitarnego". Skarżący odnosząc się do przytaczanego przez organ utożsamiania się z ustrojem totalitarnym, wskazał, że "w indywidualnym wypadku skarżącego wówczas były oczekiwania i presja ze strony organu w zakresie właśnie takiej deklaracji negatywnego stosunku do Kościoła Katolickiego (...)". Skarżący podniósł m.in., że po 1990 r. jako nagrodę za wzorowe i wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa w 2010 roku został odznaczony "Medalem za Długoletnią Służbę". Ponadto był wielokrotnie nagradzany oraz wyróżniony pochwałą w rozkazie Szefa UOP w 1999 roku za wybitny wkład i zaangażowanie w zabezpieczenie VII Pielgrzymki Ojca Świętego Jana Pawła II do Polski w dniach od 5 do 17 czerwca 1999 r. Skarżący wskazał też, że służbę przed 1990 r. należy kwalifikować jako krótkotrwałą. Podniósł, że spełnia przesłankę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Skarżący wskazał też m.in., że podczas studiów nie było miejsca na wykonywanie czynności na rzecz "totalitarnego państwa", tj. zwalczanie opozycji, związków zawodowych czy związków wyznaniowych. Wskazał, że w decyzji błędnie przywołane zostały informacje utożsamiające skarżącego jako słuchacza 3 letnich studiów Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...]. Podkreślił, że przez niespełna roczny okres czasu był słuchaczem Stacjonarnego Studium Oficerskiego Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...], które posiadało inny status i profil nauczania niż przywołana w decyzji 3 letnia WSO.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2022 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma skarżącego do Dyrektora IPN w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz pisma IPN sygn. [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. na okoliczność, że w trakcie służby nie naruszał podstawowych praw i wolności człowieka oraz nie dopuścił się innych czynów wskazanych w preambule ustawy z dnia 18 października 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,
w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,
art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,
w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem,
z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną
(v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W sprawie niniejszej organ dokonał ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, w tym z narażeniem zdrowia i życia.
Służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) pełniona przez okres 3 lat, 8 miesięcy i 16 dni zdaniem organu nie stanowi krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa.
Sąd oceny dokonanej przez organ nie podziela. Biorąc pod uwagę długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego
30 lat, 5 miesięcy i 16 dni przyjąć należało, że służba przez okres 3 lat, 8 miesięcy i 16 dni była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podkreślenia wymaga, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.
Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazuje przy tym,
że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.
Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., nadto wskazał, że skarżący podczas podejmowanych czynności służbowych narażał swoje życie i zdrowie. Organ zwrócił też uwagę na odznaczenie skarżącego Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę".
W sprawie niniejszej organ nie dokonał natomiast pełnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, decyzja jako dowolna, nie mogła się ostać w obrocie prawnym.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, powołany przez organ w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (v. wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazania wymaga, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".
Wskazania wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych.
W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej
się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo" (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2155/19, orzeczenia.wsa.gov.pl).
Takich konkretnych ustaleń w odniesieniu do skarżącego w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ w tej sprawie nie dokonał. Ustalenia w tym zakresie nie wyczerpuje bowiem samo wskazanie, że dla organu jest oczywiste, iż czynności realizowane przez Wydział II SB WUSW były charakterystyczne dla ustroju państwa totalitarnego, wskazanie, że skarżący był słuchaczem w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w [...], treść ankiety osobowej, czy wskazanie na przynależność do ZSMP. Ocena organu zawarta w decyzji nie mogła zostać uznana za wyczerpującą zwłaszcza, że skarżący podniósł w skardze, iż "Przed rokiem 1990 skarżący pełnił służbę w ramach służby przygotowawczej. Z tego faktu wykonywał czynności zlecane przez przełożonych i nadzorowane przez innych funkcjonariuszy. Polegały one głownie na sporządzaniu w zakresie kontrwywiadowczym notatek służbowych z ustaleń paszportowych oraz sprawdzeń w urzędach meldunkowych, opracowywaniu materiałów służbowych pod kątem złożenia do archiwum, sporządzaniu pism i meldunków operacyjnych z informacji uzyskanych przez wydział kontrwywiadu. Były to działania, które nie wykraczały poza kontrwywiadowczą ochronę państwa. Postawa skarżącego nie cechowała
się bezpośrednim zaangażowaniem w działania oraz aktywnością w jakimkolwiek aspekcie funkcji państwa totalitarnego, w tym skierowanego przeciwko szeroko rozumianej opozycji demokratycznej oraz Kościołowi Katolickiemu w Polsce.
Nie wykazywał się inicjatywą, mającą na celu umacnianie ustroju państwa totalitarnego".
Odnosząc się w tym miejscu do wniosku dowodowego, o którym mowa w piśmie skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. wskazania wymaga, że przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego nie było w niniejszej sprawie niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak wymaga tego art. 106 § 3 P.p.s.a.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał
w przedmiotowej sprawie pełnej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ stwierdzając, iż sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku nie przywołał żadnych konkretnych działań, czy zadań skarżącego, godzących w wolności obywatelskie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ – uwzględniając przedstawione wyżej wskazania – dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek
w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny,
z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.