II SA/Wa 3277/21

II SA/Wa 3277/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
III OSK 2455/22 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy[...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2017 r. Rada Gminy [...] (zwana dalej: Radą), działając na podstawie art. 131 ust. 4-6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 ze zm., zwana dalej: p.o.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina [...] (zwana dalej także: Gminą) jest organem prowadzącym (zwana dalej: uchwałą).
W § 3 ust. 1 uchwały określono kryteria wraz z przyznaną dla poszczególnych wymogów liczbą punktów dla potrzeb drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli. Wśród nich wymieniono następujące kryteria:
1. obydwoje rodzice kandydata pracują, prowadzą działalność gospodarczą lub uczą się w trybie dziennym. Kryterium stosuje się również do rodzica pracującego lub studiującego, który samotnie wychowuje kandydata - 100 pkt;
2. rodzeństwo kandydata uczęszcza do tego samego przedszkola lub do klas I-III szkoły podstawowej, w obwodzie której ma siedzibę przedszkole - 80 pkt;
3. rodzeństwo kandydata uczęszcza do klas IV-VIII szkoły podstawowej, w obwodzie której ma siedzibę przedszkole - 60 pkt;
4. jedno z rodziców kandydata pracuje, prowadzi działalność gospodarczą lub uczy się w trybie dziennym - 40 pkt;
5. dochód na osobę w rodzinie kandydata wynosi nie więcej niż 80 % kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., zwana dalej: u.ś.r.) - 20 pkt.
W § 3 ust. 2 uchwały określono, że dokumentami potwierdzającymi spełnienie powyższych kryteriów są odpowiednio:
1. zatrudnienie rodziców - zaświadczenie wydane przez pracodawcę, zaświadczenie z uczelni (szkoły) albo zaświadczenie o wpisie do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej;
6. oświadczenie rodzica kandydata o uczęszczaniu jego rodzeństwa do przedszkola lub szkoły;
7. oświadczenie rodzica o dochodzie na osobę w rodzinie kandydata.
W § 3 ust. 3 uchwały wskazano, że o przyjęciu do przedszkola decyduje liczba uzyskanych punktów. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 5 uchwały). W § 6 uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
Następnie w dniu [...] grudnia 2019 r. Rada, działając na podstawie art. 131 ust. 4-6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.o. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli i do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina jest organem prowadzącym (zwana dalej: uchwałą zmieniającą). Ww. uchwałą określono (§ 1) nowe kryteria wraz z przyznaną każdemu z wymogów liczbą punktów dla potrzeb drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli wraz ze sposobem dokumentowania spełnienia każdego z nich. W związku z tym w § 3 ust. 1 uchwały określono następujące kryteria:
1. obydwoje rodzice kandydata pracują, prowadzą działalność gospodarczą lub uczą się w trybie dziennym. Kryterium to stosuje się również do rodzica pracującego lub studiującego, który samotnie wychowuje kandydata - 100 pkt. Jako sposób dokumentowania powyższego wskazano zaświadczenie wydane przez pracodawcę, zaświadczenie z uczelni (szkoły) albo zaświadczenie o wpisie do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej;
8. kandydat został poddany obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu Ministra w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lub ze względów zdrowotnych ma odroczone obowiązkowe szczepienie - 80 pkt. Jako sposób udokumentowania powyższego wskazano zaświadczenie lekarskie o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenie lekarskie o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia;
9. rodzeństwo kandydata uczęszcza do tego samego przedszkola lub do klas I-III szkoły podstawowej, w obwodzie której ma siedzibę przedszkole - 60 pkt. Jako sposób udokumentowania powyższego wskazano oświadczenie rodzica kandydata o uczęszczaniu jego rodzeństwa do przedszkola lub szkoły;
10. rodzeństwo kandydata uczęszcza do klas IV-VIII szkoły podstawowej, w obwodzie której ma siedzibę przedszkole - 40 pkt. Jako sposób udokumentowania powyższego wskazano oświadczenie rodzica kandydata o uczęszczaniu jego rodzeństwa do szkoły;
11. dochód na osobę w rodzinie kandydata wynosi nie więcej niż 80% kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r. - 20 pkt. Jako sposób udokumentowania powyższego wskazano oświadczenie rodzica o dochodzie na osobę w rodzinie kandydata.
Wykonanie uchwały zmieniającej powierzono Wójtowi Gminy (§ 2 uchwały zmieniającej). W § 3 określono zaś, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
W skardze złożonej na powołaną wyżej uchwałę zmieniającą do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w [...] (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności §1 uchwały zmieniającej (Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.) w zakresie w jakim dokonał on nowelizacji § 3 ust. 1 uchwały i ustanowił kryterium odbycia przez kandydata do przedszkola obowiązkowych szczepień ochronnych oraz wprowadził wymóg udokumentowania spełnienia przez dziecko powyższego kryterium poprzez przedstawienie zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie:
1. art. 131 ust. 4 p.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wskutek ustanowienia wymogu udokumentowania spełnienia przez dziecko kryterium odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez przedstawienie odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego, pomimo braku ku temu podstawy prawnej;
2. art. 17 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021, poz. 2069 ze zm., zwana dalej: u.z.z.z.) w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r., poz. 849 ze zm., zwana dalej: u.p.p.) oraz art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L. Nr 119, str. 1, ze zm., zwanego dalej "RODO") i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że przedszkole posiada uprawnienia do gromadzenia i przetwarzania danych, stanowiących element dokumentacji medycznej, podczas gdy placówka ta nie może żądać przedstawienia dokumentów medycznych i nie jest uprawniona do ich przetwarzania.
Uzasadniając złożoną skargę Prokurator wskazał, że podstawą dla stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały rady gminy w całości bądź w części jest ustalenie, że naruszenie prawa w skarżonej uchwale ma charakter istotny, a więc taki, który prowadzi do skutków nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym. Prokurator podkreślił jednocześnie, że w doktrynie przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są m.in. naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Skarżący wskazał, że z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na jej obszarze. Z kolei w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. określono, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie przepisów w innych sprawach, zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1 p.o. w przypadku przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje określone w art. 131 ust. 4-6, art. 133 ust. 2 i 3, art. 144 ust. 4, art. 145 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 147 ust. 6 - wykonuje odpowiednio rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa.
Prokurator podał, że z art. 131 ust. 4 p.o. wynika, że w przypadku równorzędnych wyników, uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane przedszkole publiczne, oddział przedszkolny w publicznej szkole podstawowej albo inna publiczna forma wychowania przedszkolnego, nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego brane są pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata, muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi oraz lokalnych potrzeb społecznych. Prokurator dodał, że organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. Zgodnie z art. 131 ust. 5 p.o. na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata, które określa organ prowadzący w stosunku procentowym do kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Spełnienie tego kryterium jest potwierdzane oświadczeniem rodzica kandydata. Natomiast zgodnie z ust. 6 przywołanego przepisu, organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu z nich określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość.
Prokurator podniósł, że w obowiązującym systemie prawa nie ma przepisu przyznającego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencję do ustanowienia w ramach uchwały wymogu potwierdzenia w formie zaświadczenia lekarskiego poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym w czasie trwania rekrutacji do publicznych przedszkoli. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 8 pkt 1 u.z.z.z., osoby prowadzące szczepienia ochronne prowadzą dokumentację medyczną dotyczącą obowiązkowych szczepień ochronnych, w tym przechowują karty uodpornienia oraz dokonują wpisów potwierdzających wykonanie szczepienia. Rodzaje i zakres dokumentacji medycznej oraz sposób jej przetwarzania określono w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2015 r., poz. 2069), gdzie wskazano, że informacje o wszystkich wykonanych szczepieniach powinny być odnotowywane równolegle w dwóch podstawowych dokumentach: karcie uodpornienia i książeczce szczepień.
Skarżący wskazał, że karta uodpornienia stanowi dokumentację wewnętrzną systemu opieki zdrowotnej i jest przechowywana przez świadczeniobiorcę sprawującego opiekę profilaktyczną nad daną osobą, a w przypadku osób nieubezpieczonych, przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Z kolei książeczka szczepień stanowi dokumentację zewnętrzną i indywidualną osoby szczepionej i w związku z tym jest przechowywana przez tę osobę, przez jej przedstawiciela ustawowego lub faktycznego opiekuna.
W rezultacie zdaniem skarżącego należy przyjąć, że jedynym dokumentem zewnętrznym, poświadczającym okoliczność poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom lub też niepoddania ze względów medycznych, jest książeczka szczepień. Tymczasem uchwała zmieniająca wymaga przedłożenia przez rodziców lub opiekunów zaświadczenia lekarskiego dokumentującego, że kandydat został poddany obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lub też że został zwolniony z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych.
Prokurator podkreślił, że ustawodawca wyraźnie wskazał kiedy dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia lekarskiego o wykonaniu szczepienia i zgodnie z art. 19 ust. 8 pkt 1 u.z.z.z. dotyczy to wyłącznie sytuacji wykonania szczepienia dodatkowego - zalecanego szczepienia ochronnego. Skarżący stwierdził, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość wydawania zaświadczeń lekarskich o wykonywaniu szczepień obowiązkowych, jednoznacznie uregulowałby tę kwestię w przepisach ustawowych.
Na potwierdzenie powyższego Prokurator przywołał treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3521/21, w którym stwierdzono, że nie można uzyskać zaświadczenia lekarskiego w tym zakresie na potrzeby rekrutacji do przedszkola z powodu braku prawnego obowiązku wydania takiego dokumentu przez lekarza. Natomiast do udowodnienia poddania się dziecka obowiązkowym szczepieniom lub niewypełnienia tego obowiązku z przyczyn medycznych, wystarczające jest złożenie przez rodzica lub opiekuna dziecka stosownego oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej.
W związku z powyższym Prokurator powtórzył, że nie ma podstawy prawnej do wydania przez lekarza lub inną osobę zaświadczenia o odbyciu przez kandydata do przedszkola wszystkich szczepień obowiązkowych. Dlatego nie ma możliwości uzyskania i przedstawienia przez opiekunów prawnych kandydata do przedszkola dokumentu potwierdzającego spełnienie przewidzianego przez radę gminy kryterium branego pod uwagę w procesie rekrutacji. Jego wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zmieniającej, nie nastąpiło zatem w ramach ustawowego umocowania do jej podjęcia. Dlatego zdaniem skarżącego doszło w sprawie do istotnego naruszenia art. 131 ust. 4 p.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Następnie Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 8 pkt 1 u.z.z.z. wpisów potwierdzających wykonanie szczepienia ochronnego dokonuje się w dokumentacji medycznej osoby szczepionej. Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 2 u.p.p. dane, zawarte w dokumentacji medycznej, podlegają ochronie określonej w przywołanej ustawie, a także w przepisach odrębnych. W związku z tym Prokurator podkreślił, że wszelkie dane, zawarte w dokumentacji medycznej, podlegają ścisłej ochronie jako dane wrażliwe i mogą być udostępniane tylko w enumeratywnie wymienionych przypadkach, określonych aktem rangi ustawowej.
Jednocześnie skarżący podkreślił, że art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1781 ze zm.) penalizuje nieuprawnione przetwarzanie danych osobowych dotyczących m.in. zdrowia danej osoby. Prokurator wyjaśnił, że przetwarzaniem jest, zgodnie z art. 4 ust. 2 RODO, m.in. zbieranie, utrwalanie, organizowanie, porządkowanie, przechowywanie, adaptowanie lub modyfikowanie, pobieranie, przeglądanie, czy wykorzystywanie danych osobowych. Jednocześnie podkreślił, że brak jest regulacji ustawowej umożliwiającej uzyskiwanie w czasie rekrutacji do przedszkoli danych, dotyczących stanu zdrowia obywateli w drodze przedłożenia zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich szczepień obowiązkowych. Z kolei z art. 9 ust. 1 RODO wynika, że zabronione jest przetwarzanie danych osobowych, ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych oraz przetwarzania danych genetycznych, danych biometrycznych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej lub danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej tej osoby.
Prokurator podkreślił, że nie ma możliwości wyłączenia ochrony przywołanych wyżej danych aktem prawa miejscowego. Stąd tym bardziej konieczność przedstawienia zaświadczeń o odbytych obowiązkowych szczepieniach przez dzieci, jako warunek przyjęcia ich do przedszkola, nie wypełnia zdaniem skarżącego ustawowych przesłanek, dających możliwość wyłączenia ochrony tych danych. Na potwierdzenie powyższego skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3521/21, w którym stwierdzono, że żądanie wskazanych zaświadczeń, w sytuacji braku podstaw prawnych do wydania przez lekarza takich zaświadczeń, narusza wprost konstytucyjną zasadę ochrony prywatności wskazaną w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczących jego osoby.
Skarżący stwierdził wprawdzie, że art. 9 ust. 1 RODO nie ma zastosowania w przypadku gdy osoba, której dane dotyczą, wyraziła wyraźną zgodę na przetwarzanie danych osobowych w jednym lub kilku konkretnych celach. Jednak kwestionowany przepis uchwały zmieniającej kształtuje swojego rodzaju sytuację przymusową w tym zakresie i ma charakter bezwzględny. W przypadku bowiem gdy podczas drugiego etapu rekrutacji do przedszkoli rodzice nie udostępnią danych o szczepieniu kandydata poprzez przedłożenie właściwego zaświadczenia lekarskiego, kandydat traci punkty przyznawane w związku z odbyciem szczepień obowiązkowych.
Ponadto Prokurator wskazał, że skoro żaden przepis nie upoważnia rad gminy do podjęcia uchwały zobowiązującej do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego, potwierdzającego odbycie przez kandydata szczepień, przedszkole prowadzące nabór nie może gromadzić tych danych w formie zaświadczeń lekarskich. Oznaczałoby to bowiem tworzenie baz danych, do przetwarzania których podmiot ten nie jest uprawniony, co stanowiłoby czyn zabroniony.
Wobec powyższego, zdaniem skarżącego kwestionowana uchwała zmieniająca w przywołanym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem art. 17 ust. 8 pkt 1 u.z.z.z. w zw. z art. 23 ust. 2 u.p.p. oraz art. 9 ust. 1 RODO i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Rada reprezentowana przez Wójta wniosła o oddalenie skargi Prokuratora w całości i wskazała, że w jej ocenie przywołane przez Prokuratora rzekome naruszenie prawa w postaci wymogu przedstawienia przez rodziców lub opiekunów kandydatów do przedszkola zaświadczenia o odbyciu obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia, nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, które upoważniałoby do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zmieniającej.
Rada podkreśliła, że materialnoprawną podstawą jej działania w zakresie określania dokumentów, niezbędnych do potwierdzenia spełnienia przez danego kandydata kryteriów drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli publicznych, jest art. 131 ust. 4 p.o. Wskazała jednocześnie, że ustawodawca nie przewidział żadnych ograniczeń jeśli chodzi o możliwość wyboru dokumentów, które mają potwierdzać spełnienie danych kryteriów. Tym samym nie jest wykluczone oczekiwanie przedstawienia dokumentu w postaci stosownego zaświadczenia lekarskiego.
Dodała, że przyjęcie do przedszkola następuje na wniosek, opisany w art. 149 pkt 1-6 oraz art. 150 ust. 1 pkt 1-6 p.o. Zgodnie z przywołanymi przepisami wniosek ten ma zawierać, m.in.: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL kandydata, a w przypadku braku numeru PESEL - serię i numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, a ponadto imię i nazwisko rodziców kandydata, a w przypadku kandydata pełnoletniego imiona rodziców, adres miejsca zamieszkania rodziców i kandydata, a w przypadku kandydata pełnoletniego jego adres miejsca zamieszkania, adres poczty elektronicznej i numer telefonu kandydata, o ile je posiadają oraz wskazanie kolejności wybranych publicznych przedszkoli. Ustawodawca wskazał także dokumenty, jakie winny być do niego załączone na potwierdzenie spełnienia przyjętych kryteriów naboru, oraz jaką mają lub mogą mieć formę (oświadczenia, zaświadczenia, dokumenty lub ich kopie).
Wniosek zawiera zatem dane osobowe, które są gromadzone wyłącznie dla potrzeb postępowania rekrutacyjnego, prowadzonego przez komisję rekrutacyjną na zasadach określonych w art. 160 p.o. Jak wynika z art. 158 ust. 1 p.o., do publicznej wiadomości podawane są natomiast tylko wyniki postępowania rekrutacyjnego. Powyższe potwierdza zatem, że ustawodawca przewidział ochronę danych wrażliwych, zawartych we wniosku i zezwolił na ich przetwarzanie dla celów postępowania rekrutacyjnego. Rada podkreśliła, że jest to regulacja szczególna, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych oraz RODO.
W związku z tym, zdaniem Rady, podmiot prowadzący rekrutację jest uprawniony do gromadzenia danych, w tym zawartych w dokumentach, potwierdzających spełnienie poszczególnych kryteriów, które są dołączane do wniosku.
Rada wskazała, że przyjęte przez gminę kryterium dotyczące wykazania obowiązku szczepienia, jest realizacją konstytucyjnej zasady przestrzegania prawa. Natomiast prawo wyboru potwierdzenia spełnienia tego obowiązku w formie zaświadczenia nie stoi w sprzeczności z zasadą prywatności wyrażoną w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP.
Jeżeli natomiast chodzi o dane dotyczące zdrowia dziecka, czy przestrzegania obowiązków ustawowych przyjmując, że zaświadczenie o szczepieniach jest taką informacją, to zgodnie z art. 9 ust. 2 lit. a RODO zakaz ich gromadzenia i przetwarzania nie ma zastosowania.
Nie można zatem, zdaniem Rady, zgodzić się z Prokuratorem, że wymóg przedstawienia zaświadczenia został wprowadzony bez upoważnienia ustawowego, skoro upoważnienie to wynika z art. 131 ust. 4 w zw. z art. 160 p.o. Ustawodawca sam bowiem wprost wskazał, że organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. W związku z tym zdaniem Rady nie doszło do istotnego naruszenia prawa, które pozwalałoby na stwierdzenie nieważności uchwały w tej części.
Niemniej jednak Rada dodała, że z uwagi na delikatny charakter sprawy podejmie działania mające na celu zmianę przedmiotowej uchwały w ten sposób, że jako dokument potwierdzający spełnienie kryterium w zakresie obowiązkowych szczepień zostanie wskazane oświadczenie, a nie zaświadczenie lekarskie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała zmieniająca, którą Rada zmieniła uchwałę w sprawie ustalenia kryteriów przyjmowania dzieci do publicznych przedszkoli, dla których organem prowadzącym jest Gmina i ich wartości punktowej na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego oraz określenia dokumentów niezbędnych dla potwierdzenia tych kryteriów.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem zapisów uchwały zmieniającej, dotyczących wprowadzenia wymogu udokumentowania spełnienia przez kandydata (dziecko) kryterium odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych w drodze przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia.
Materialnoprawną podstawę do działania Rady w zakresie określenia kryteriów, obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych stanowiła ustawa Prawo oświatowe. Z ustawy tej wynika, że: "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa; kieruje się zasadami zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także wskazaniami zawartymi w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencji o Prawach Dziecka." System oświaty obejmuje przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, przedszkola integracyjne i specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego (art. 2 pkt 1). Rekrutację przeprowadza się w oparciu o zasadę powszechnej dostępności (art. 13 ust. 1 pkt 3). Wychowanie przedszkolne obejmuje, co do zasady dzieci w wieku od lat 3 do 7 (art. 31), z tym że dziecko w wieku lat 6 jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne (art. 31 ust. 4) a pozostałe mają prawo z niego korzystać (art. 31 ust. 6). Zapewnienie realizacji powyższego warunku oraz prawa stanowi zadanie własne gminy (art. 31 ust. 8, 10 i 11).
Przyjmowanie dzieci do publicznych przedszkoli regulują art. 130 i następne p.o. Do przedszkola publicznego przyjmowane są dzieci zamieszkałe na terenie danej gminy (art. 131 ust. 10). W przypadku większej liczby kandydatów przeprowadza się postępowanie rekrutacyjne (art. 131 ust. 2) według wskazanych w tym przepisie 7 kryteriów, jak: wielodzietność rodziny kandydata; niepełnosprawność kandydata; niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata; niepełnosprawność obojga rodziców kandydata; niepełnosprawność rodzeństwa kandydata; samotne wychowywanie kandydata w rodzinie; objęcie kandydata pieczą zastępczą, które mają jednakową wartość (ust. 3). Nabór może mieć również drugi etap (ust. 4), dla którego kryteria ustala autonomicznie gmina, nie więcej niż 6 (ust. 6), mogących mieć różną wartość, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice lub rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnymi potrzebami społecznymi (ust. 4). Do przedszkola w razie wolnych miejsc mogą być przyjęci kandydaci spoza gminy (art. 131 ust. 7).
Przyjęcie do przedszkola następuje na wniosek opisany w art. 149 ust. 1 pkt 1-6 p.o. oraz art. 150 ust. 1 pkt 1-6 p.o. Zawierać on powinien m.in. imię, nazwisko, datę urodzenia oraz numer PESEL kandydata, a w przypadku braku numeru PESEL - serię i numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość; imiona i nazwiska rodziców kandydata, adres miejsca zamieszkania rodziców i kandydata, adres poczty elektronicznej i numery telefonów rodziców kandydata, o ile je posiadają oraz wskazanie kolejności wybranych publicznych przedszkoli. Ustawodawca wskazał również dokumenty jakie winny być do niego załączone na potwierdzenie spełnienia przyjętych kryteriów naboru i jaką mają czy mogą mieć formę (oświadczenia, zaświadczenia, dokumenty lub ich kopie). Wniosek zawiera dane osobowe, które są gromadzone wyłącznie dla potrzeb postępowania rekrutacyjnego, prowadzonego przez komisję rekrutacyjną na zasadach określonych w art. 160 p.o. Do publicznej wiadomości podawane są tylko wyniki postępowania rekrutacyjnego (art. 158 ust. 1).
Kwestia obowiązku szczepień ochronnych została uregulowana w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (publ. jw.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MZ).
Dodatkowe punkty w drugim etapie rekrutacji, możliwe do uzyskania za spełnienie obowiązku ustawowego, wynikającego z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi tj. poddanie się obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu MZ lub też zwolnienie z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych, nie przesądzają o przyjęciu lub odmowie przyjęcia kandydata do przedszkola. Spełnienie tego kryterium daje możliwość pozyskania 80 pkt na 300 możliwych przy spełnieniu wcześniejszych kryteriów z pierwszego etapu rekrutacji.
Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określa w art. 1 pkt 1-3 zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie; zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; uprawnienia i obowiązki świadczeniodawców oraz osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jej art. 5 ust. 1 lit. b stanowi w, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p. (art. 5 ust. 2). Osoby, określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanymi dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi" (ust. 1). Obowiązek szczepienia jest egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej i art. 115 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Profilaktyka przed chorobami epidemiologicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie budzi wątpliwości, że przepis prawa nakładający obowiązek szczepień ochronnych posiada bardzo silne umocowanie aksjologiczne. Jest to zatem regulacja szczególna skierowana do wszystkich mieszkańców terytorium Polski, która powoduje, że przyjęcie kryterium potwierdzenia spełnienia tego obowiązku nie jest kryterium dyskryminującym. Wybór kandydata do przedszkola prowadzony jest z jednorodnej grupy kandydatów. Nie zmusza też kandydata do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje (art. 31 pkt 2 Konstytucji) ani nie pozbawia prawa do opieki przedszkolnej.
Do przedszkola publicznego przyjmowane są dzieci zamieszkałe na terenie danej gminy. W przypadku większej liczby kandydatów przeprowadza się postępowanie rekrutacyjne, i to organ prowadzący przedszkole określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia dodatkowych kryteriów (art. 131 ust. 4 u.p.o.).
Wskazać w tym miejscu należy, iż za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2018 r. sygn. VIII SA/Wa 398/18).
Uwzględniając powyżej zaprezentowane rozważania nie sposób stwierdzić, by wskazane w skardze zarzuty, sprowadzające się w istocie do sposobu dokumentowania odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez przedstawienie zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia, naruszały art. 131 ust. 4 p.o. w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Z całą pewnością wprowadzenie jako dowodu potwierdzającego okoliczność szczepienia lub odroczenia w czasie szczepienia - zaświadczenia, który to środek dowodowy zgodnie z regulacją art. 131 ust. 4 p.o. jest dopuszczalny, nie świadczy o istotnym naruszeniu prawa przez Radę.
Sąd ponownie podkreśla, że w.w. kryterium zostało przewidziane tylko podczas dodatkowej rekrutacji, gdy pozostają wolne miejsca do obsadzenia w przedszkolach itp. placówkach. Kryterium przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o szczepieniu (ani żadnego innego dokumentu dotyczącego szczepienia) nie jest wymagane w podstawowej rekrutacji. Jest to zasadnicza przyczyna, dla której zdaniem Sądu, nie sposób uznać wprowadzenia kwestionowanego wymogu za istotne naruszenie prawa, mogące być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Ponadto zgodnie z cytowanym powyżej art. 131 ust. 4 p.o. nabór do przedszkola publicznego może mieć również drugi etap, dla którego kryteria ustala autonomicznie gmina, nie więcej niż 6 (ust. 6). Mogą mieć one różną wartość, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice lub rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnymi potrzebami społecznymi (ust. 4). Skoro zatem cytowany przepis pozostawia gminie autonomię w zakresie ustalenia kryteriów dodatkowego naboru, a ustalone w zaskarżonej uchwale kryterium nie jest sprzeczne z ramami tego przepisu, trudno uznać jego wprowadzenie za istotne naruszenie prawa.
Pojawia się zresztą wątpliwość, czy kwestionowane kryterium w ogóle ma jakiekolwiek znaczenie (także praktyczne), biorąc pod uwagę ilość kandydatów do przedszkoli w porównaniu z miejscami dla nich przeznaczonymi. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że w niektórych przedszkolach (a właściwie w większości) nie prowadzi się drugiego etapu rekrutacji, gdyż wszystkie miejsca są już zajęte po pierwszym etapie. Po drugie, podczas owej dodatkowej, rekrutacji potencjalny kandydat może uzyskać wystarczającą do przyjęcia do przedszkola ilość punktów za pozostałe kryteria (czyli np. aż 100 punktów za fakt pozostawania rodziców w stosunku pracy, prowadzenia przez nich działalności gospodarczej albo pobierania przez nich nauki w trybie dziennym, 60 punktów za fakt uczęszczania rodzeństwa do tego samego przedszkola itp.). Wprowadzenie więc omawianego kryterium jako dodatkowego i to w drugim etapie rekrutacji, nie może zostać uznane za istotne naruszenie prawa.
Ponadto, jak już wyżej zaznaczono, obowiązek szczepień ochronnych posiada bardzo silne umocowanie aksjologiczne; w czasach przedłużającej się i powracającej epidemii, przyjęcie kryterium potwierdzenia spełnienia tego obowiązku nie jest kryterium dyskryminującym. Uzyskanie zaświadczenia lekarskiego nie jest też niemożliwe ani nadmiernie utrudnione (mimo stwierdzonego przez NSA w wyroku z dnia 15.06.2021, III OSK 3521/21, braku podstaw prawnych do wydania przez lekarza takich zaświadczeń). Nie zmusza też kandydata do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje (art. 31 pkt 2 Konstytucji) ani nie pozbawia prawa do opieki przedszkolnej.
W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 17 ust. 8 pkt 1 u.z.z.z. w zw. z art. 23 ust. 2 u.p.p. w zw. z art. 9 RODO oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, z treści art. 160 p.o., wyraźnie bowiem wynika, że organ prowadzący przedszkole gromadzi dane osobowe kandydatów w celach postępowania rekrutacyjnego oraz przechowuje je przez okres, w którym uczeń korzysta z wychowania przedszkolnego.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, opisana sytuacja stanowi wyjątek, określony w art. 9 ust. 2 lit. b RODO, według którego zakaz przetwarzania danych osobowych nie dotyczy sytuacji, gdy przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązków i wykonywania szczególnych praw przez administratora lub osobę, której dane dotyczą, w dziedzinie prawa pracy, zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej, o ile jest to dozwolone prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, lub porozumieniem zbiorowym na mocy prawa państwa członkowskiego przewidującymi odpowiednie zabezpieczenia praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą. Ilość danych, gromadzonych w pierwszym etapie rekrutacji, jest na tyle duża, że kolejna w tym zakresie informacja, zbierana tylko wyjątkowo, bo tylko w drugim etapie rekrutacji, i opcjonalnie, bo kandydat może uzyskać większą lub porównywalną ilość punktów za spełnienie innych kryteriów, nie może być uznana za naruszającą wyżej wskazane regulacje.
Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu istotnym Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł o oddaleniu skargi.