III OSK 2592/22

III OSK 2592/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3240/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-28
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3240/21 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. K. na rzecz Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2022 r., II SA/Wa 3240/21 oddalił skargę S. K. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym spraw.
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy (dalej: "Komendant Miejski" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] zwolnił ze służby w Państwowej Straży Pożarnej mł. ogn. S. K. (dalej: "skarżący") - starszego ratownika pełniącego służbę w Jednostce Ratowniczo- Gaśniczej nr [...] Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy - z 10 maja 2019 r.
Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki" lub "organ odwoławczy") decyzją nr [...] z [...] września 2020 r. uchylił w całości ww. orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Miejski decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 3 oraz art. 43 ust. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 z późn. zm., dalej jako "ustawa o PSP") zwolnił skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem, w którym decyzja o zwolnieniu go ze służby stała się ostateczna.
Uzasadniając swoje stanowisko Komendant Miejski wskazał, że skarżący który pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej od 1 listopada 2015 r. w okresach:
1) od 22 września 2016 r. do 28 października 2016 r. - przebywał na zwolnieniu chorobowym w związku z wypadkiem w służbie;
2) od 6 grudnia 2016 r. do 20 grudnia 2016 r. - przebywał na zwolnieniu z tytułu opieki nad dzieckiem;
3) od 21 grudnia 2016 r. do 30 września 2017 r. - przebywał na zwolnieniu chorobowym, gdzie dopiero w marcu 2017 r. dostarczył zaświadczenie od lekarza o kontynuacji leczenia (w związku z wypadkiem w październiku 2016 r.);
4) od 4 października 2017 r. do 1 listopada 2017 r. - odbierał urlop wypoczynkowy;
5) od 3 listopada 2017 r. do 16 listopada 2017 r. - przebywał na zwolnieniu z tytułu opieki nad żoną (zwolnienia wystawione do 26 listopada 2017 r. - uznano tylko 14 dni opieki nad żoną);
6) od 18 listopada 2017 r. do 12 stycznia 2018 r. - przebywał na zwolnieniu chorobowym;
7) od 15 stycznia 2018 r. do 31 stycznia 2018 r. - odbierał dodatkowy urlop wypoczynkowy;
8) od 2 lutego 2018 r. do 30 stycznia 2019 r. - przebywał na zwolnieniu chorobowym;
9) od 2 lutego 2019 r. do 15 lutego 2019 r. - przebywał na zwolnieniu chorobowym.
W związku z powyższym organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "PSP"). W ocenie Komendanta Miejskiego w niniejszej sprawie wystąpiły dwie samodzielne ustawowe przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby w PSP.
Po pierwsze skarżący w sposób nieprzerwany przez okres ponad 12 miesięcy nie wykonywał czynności służbowych z powodu choroby (art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP). Organ pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że w ww. przepisie nie chodziło o nieprzerwany okres zwolnienia lekarskiego, ale o nieprzerwany okres zaprzestania służby z powodu choroby. Skarżący nie możne zatem utożsamiać zwolnień lekarskich, które otrzymywał z uwagi na własną chorobę ze zwolnieniami wydanymi z tytułu jego opieki nad członkiem rodziny, czy też wynikającymi z urlopu na żądanie. Tak więc skorzystanie przez skarżącego ze zwolnienia z powodu opieki nad członkiem rodziny, bądź z urlopu, nie może być uznane jako przerwa w okresie 12 miesięcy, o których mowa w art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP. Sam bowiem fakt otrzymania zwolnienia lekarskiego lub urlopu bez uprzedniego zgłoszenia się i dopuszczenia do służby, nie może wywoływać konsekwencji polegających na przerwaniu okresu 12-miesięcznego skutkującego możliwością zwolnienia ze służby z powodu choroby. Zdaniem organu pierwszej instancji do przerwania okresu, o jakim mowa w omawianym przepisie, mogłoby dojść jedynie wówczas, gdyby strażak, po zakończeniu własnych zwolnień lekarskich, stawiłby się do służby i został dopuszczony do wykonywania czynności służbowych.
W ocenie Komendanta Miejskiego również nagłe pojawienie się skarżącego w budynku macierzystej jednostki 31 stycznia 2019 r. nie przerywa rzeczonego okresu. Tym bardziej, że stanowisko skarżącego o rzekomym stawieniu się do służby w tym dniu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym zeznaniach świadka M. K., który zeznał, że w tym okresie skarżący nie podjął służby.
Drugim z powodów zwolnienia skarżącego ze służby było niestawienie się bez usprawiedliwienia na zlecone mu przez komisję lekarską badania lekarskie (art. 43 ust. 3 pkt 7 ustawy o PSP). Organ pierwszej instancji przypomniał, że 8 października 2018 r., skierował skarżącego do Mazowieckiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA celem ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej strażaka, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Skarżący dwukrotnie nie odebrał przesłanego mu zawiadomienia z komisji lekarskiej o terminie ww. badań, tłumacząc się zmianą adresu zamieszkania. Tymczasem materiał dowodowy nie wskazuje, aby skarżący powiadomił jednostkę macierzystą o nowym adresie zamieszkania, choć miał świadomość, że służba w PSP wiąże się z dyspozycyjnością, która polega w szczególności na możliwości kontaktu funkcjonariusza z organami PSP. Podane przez strażaka wyjaśnienia o częstej zmianie swojego adresu nie stanowią usprawiedliwienia dla braku podjęcia korespondencji, która została przesłana na podany przez skarżącego adres. Skoro skarżący twierdzi, że od wielu lat nie mieszkał pod wskazanym adresem, tym samym przez wiele lat regularnie zaniedbywał swój obowiązek w zakresie aktualizacji danych względem organu PSP. Twierdzenia skarżącego o ustnym informowaniu przełożonych i wydziału kadr nie znajdują potwierdzenia w aktach niniejszej sprawy, w szczególności przeczą temu zeznania świadków: st. kpt. D. B. oraz bryg. M. K.
Powyższe okoliczności i podstawy prawne w ocenie Komendanta Miejskiego uprawniały go do zwolnienia skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Długotrwałe przebywanie skarżącego na zwolnieniach lekarskich wysoce negatywnie wpływało na funkcjonalność całej Komendy Miejskiej PSP m.st. Warszawy PSP oraz utrudnia sprawne realizowanie istotnych zadań, jakie zostały przypisane Państwowej Straży Pożarnej.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając podniesione w niej argumenty za uzasadnione i słuszne, a także zgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie organu odwoławczego Komendant Miejski był uprawniony do zwolnienia skarżącego ze służby w oparciu o art. art. 43 ust. 3 pkt 6 i 7 ustawy o PSP. Ponad 12-miesięczne przebywanie skarżącego na zwolnieniach lekarskich wysoce negatywnie wpływało na funkcjonalność całej Komendy Miejskiej PSP m.st. Warszawy PSP oraz utrudniało sprawne realizowanie istotnych zadań, jakie zostały przypisane Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto dwukrotne niestawienie się przez skarżącego na zlecone przez komisję lekarską badania wskazywało na niewłaściwe nastawienie skarżącego do pełnionej służby.
Komendant Wojewódzki podkreślił, że stosunek łączący strażaka z organami PSP jest administracyjnym stosunkiem służbowym, który cechuje wzmożona ochrona jego trwałości. Indywidualny interes strażaka nie może w niniejszej sprawie mieć pierwszeństwa przed interesem społecznym, rozumianym jako realizacja ustawowych zadań PSP. W interesie służby - rozumianym jako pełna i kompetentna obsada komórek organizacyjnych - leży bowiem skuteczna i bezbłędna służba wszystkich strażaków. Przewaga interesu społecznego wynika ze szczególnego charakteru PSP, jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 28 lipca 2022 r., II SA/Wa 3240/21 oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").
WSA w Warszawie w pierwszej kolejności podniósł, że decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby, podejmowana w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o PSP, jest tzw. decyzją uznaniową, o czym świadczy wyrażenie "strażaka można zwolnić" użyte w jego treści.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzje uznaniowe pozostają pod kontrolą sądowoadministracyjną, przy czym trzeba mieć na uwadze, że zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd administracyjny nie wnika bowiem w celowość rozstrzygnięcia zawartego w zakwestionowanej decyzji administracyjnej. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. W sytuacji gdy organ administracji publicznej działa na mocy uznania administracyjnego i daje prymat słusznemu interesowi obywatela chronionemu przez treść art. 7 Kpa (statuującego zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej dla strony. A contrario, decyzję odmowną władny jest wydać dopiero wtedy, gdy przemawia za tym wzgląd na interes społeczny. Innymi słowy, jeżeli decyzja jest wydawana w granicach uznania administracyjnego, to stosownie do treści art. 7 k.p.a. istnieje domniemanie, że uznanie to będzie wykorzystane dla ochrony słusznego interesu obywatela zawsze wtedy, gdy nie naruszy to interesu społecznego.
W ocenie WSA w Warszawie w zaskarżonych decyzjach nie można dopatrzeć się przekroczenia granic uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy orzekające zasadnie stwierdziły, że interes społeczny będzie miał w niej pierwszeństwo przed interesem strony tego postępowania. Wyraża się on bowiem w trafnie podniesionych, zwłaszcza przez organ pierwszej instancji okolicznościach związanych z funkcjonowaniem jednostki skarżącego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący od 6 grudnia 2016 r., tj. przez około 25 miesięcy przebywał na licznych zwolnieniach lekarskich, w przerwach między którymi faktycznie nie pełnił służby. W okresie od 2 lutego 2018 r. do 30 stycznia 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, od 31 stycznia 2019 r. do 1 lutego 2019 r. również faktycznie nie pełnił służby, a od 2 lutego 2019 r.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że słusznie organy uznały, że w przypadku skarżącego spełniona została przesłanka zwolnienia ze służby określona w art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP, czyli upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. WSA w Warszawie podkreślił przy tym, że przepis art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP odnosi się do okresu niewykonywania służby liczonego od daty zaprzestania służby z powodu choroby, a nie do nieprzerwanego okresu korzystania przez funkcjonariusza ze zwolnień lekarskich. Nie można przy tym utożsamiać zwolnień lekarskich, które funkcjonariusz otrzymuje z uwagi na własną chorobę ze zwolnieniami wydanymi z tytułu opieki funkcjonariusza nad członkiem rodziny czy też wynikającymi z urlopu na żądanie. Tak więc skorzystanie przez funkcjonariusza ze zwolnienia z powodu opieki nad członkiem rodziny bądź z urlopu na żądanie nie może być uznane jako przerwa w okresie 12 miesięcy, o których mowa art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP. Do przerwania okresu, o jakim mowa w omawianym przepisie, mogłoby dojść jedynie wówczas, gdyby skarżący po zakończeniu zwolnienia lekarskiego stawił się do służby i został dopuszczony do wykonywania czynności służbowych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy trafnie również zauważyły, że przerwania 12-miesięcznego okresu, o których mowa art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP nie można utożsamiać z faktem pojawienia się skarżącego po około 25 miesiącach nieobecności w służbie w budynku swojej jednostki z rzekomą gotowością w tym dniu do pełnienia służby, nie informując uprzednio o tym fakcie swoich przełożonych. W świetle ustalonych przez organy okoliczności ewentualny zamiar skarżącego stawienia się do służby był iluzoryczny, skoro już 2 lutego 2019 r. ponownie udał się na zwolnienie lekarskie. Działania strażaka skupione były więc jedynie na doprowadzeniu do przerwania 12 miesięcznego okresu niewykonywania czynności służbowych. Skarżący nie mógł zostać 31 stycznia 2019 r. dopuszczony do służby, bez przedstawienia dokumentów potwierdzających zakończenie leczenia i dopuszczenia do służby po długotrwałej chorobie, co skutkuje brakiem przesłanek do podjęcia służby.
Odnosząc się z kolei do drugiej z podstaw zwolnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 43 ust. 3 pkt 7 ustawy o PSP (wprowadzonego do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej mocą art. 53 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych; Dz.U. z 2014 r., poz. 1822, z dniem 1 stycznia 2015 r.) strażaka można zwolnić ze służby w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na badania, o których mowa w art. 42 ust. 2b ustawy.
Sąd uznał za trafny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organy art. 43 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 42 ust. 2b ustawy o PSP w zw. z art. 42 § 1 i art. 41 § 1 k.p.a. przez niewłaściwie zastosowanie będące konsekwencją uznania, że doszło do dwukrotnego nieuzasadnionego niestawiennictwa skarżącego na badanie lekarskie. Mazowiecka Rejonowa Komisja Lekarska ustaliła bowiem, że w wyniku wysłania zawiadomienia kierowanego do skarżącego na błędny adres, nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego, a po wysłaniu zawiadomienia na prawidłowy adres, strażak stawił się niezwłocznie na badania. Organy niezasadnie więc powołały się na przesłankę, o której mowa w art. 43 ust. 3 pkt 7 ustawy o PSP jako drugą fakultatywną podstawę do zwolnienia skarżącego ze służby.
W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe naruszenie przez organy ww. przepisu prawa materialnego nie miało jednak znaczenia dla poprawnie wydanego rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP, tj. upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania przez strażaka służby z powodu choroby. Zasadne było więc zwolnienie skarżącego ze służby z dniem doręczenia mu wydanej przez organ odwoławczy ostatecznej decyzji z [...] lipca 2021 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał również, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze bowiem ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., przez oddalenie wniosków dowodowych skarżącego przywołanych zarówno w odwołaniu z 27 sierpnia 2020 r., w odwołaniu z 19 maja 2021 r. i w samej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2021 r. jako niemających - zdaniem Sądu pierwszej instancji - znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy był on kluczowym elementem, mającym udowodnić fakt przerwania okresu 12-miesięcznego okresu zaprzestania czynności służbowych z uwagi na chorobę;
b) art. 151 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niedokładnego zbadania sprawy, niepełnego ustalenia stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu niewykonywania służby przez skarżącego powyższej okresu 12-miesięcy skutkującego zwolnieniem jego osoby ze służby, w sytuacji, gdy skarżący przerwał niniejszy okres, zgłaszał wnioski dowodowe mające obalić stanowisko organu w tym zakresie, a co więcej w sytuacji, gdy w materiale dowodowym znajdowały się dowody mające udowodnić fakt przerwania ww. okresu; a ponadto pominięcie wyjaśnień skarżącego (potwierdzonych zeznaniami Zastępcy Dowódcy JRG – D. B. oraz Dowódcy JRCJ – M. K.) - co łącznie było przyczyną niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego, jak i jego wadliwą oceną, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego prowadziłoby do odmiennych ustaleń, a mianowicie, że wystąpiły dni służby przerywające bieg 12-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP;
II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 3 pkt 6 p.p.s.a., poprzez wadliwą subsumpcję i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka 12-miesięcznego zaprzestania służby przez skarżącego, podczas gdy w okresie tym wystąpiły dni przerywające bieg tegoż terminu.
W oparciu o powyższe zarzuty, kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ewentualnie zaś o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie w trybie zdalnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności zasadnym jest rozpoznanie tego drugiego z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem kontrola sądowoadministracyjna odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, którego działalność podlega kontroli. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Ponadto postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA z: 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15).
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji z uprawnienia wynikającego z powyższego przepisu nie skorzystał, czemu dał wyraz oddalając na rozprawie wniosek dowodowy zawarty w skardze uznając, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w przedmiotowej sprawie.
Uwzględniając zakres zgłoszonego wniosku dowodowego i okoliczności faktyczne, które skarżący kasacyjnie zamierzał wykazać poprzez wnioskowane dokumenty, ocenę Sądu należy podzielić. W istocie wniosek zmierzał bowiem do wykazania okoliczności, które nie miały istotnego znaczenia w sprawie. Jak zasadnie przyjęły organy, a stanowisko to zaaprobował Sąd pierwszej instancji, do przerwania okresu, o jakim mowa w art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP, mogłoby dojść jedynie wówczas, gdyby strażak po zakończeniu zwolnienia lekarskiego stawił się do służby i został dopuszczony do wykonywania czynności służbowych. Warunkiem dopuszczenia do służby jest natomiast przedstawienie dokumentu potwierdzającego zakończenie leczenia i dopuszczenie do służby po długotrwałej chorobie. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1a ustawy o PSP kierownik jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej nie dopuszcza do służby strażaka nieposiadającego aktualnego orzeczenia lekarskiego z badań lekarskich. Natomiast w myśl § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 października 2005 r. w sprawie zakresu, trybu i częstotliwości przeprowadzania okresowych profilaktycznych badań lekarskich oraz okresowej oceny sprawności fizycznej strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 261, poz. 2191 z późn. zm.) badania profilaktyczne przeprowadza się w przypadku czasowej niezdolności do służby z powodu choroby trwającej dłużej niż 60 dni, w celu ustalenia zdolności do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych na dotychczasowym stanowisku służbowym. Zgłoszone dowody kwestii tych nie dotyczyły.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wykazał skutecznie wystąpienia którejkolwiek z powyższych sytuacji. Jak wskazano powyżej nie można bowiem uznać, aby pominięcie przez Sąd wnioskowanych dowodów było nieuprawnione.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Niezasadny jest też kolejny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że organy nie ustaliły wystąpienia dni służby przerywających bieg 12-miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP.
Jak wynika z ustaleń organu skarżący od 6 grudnia 2016 r. przez ponad 25 miesięcy nie wykonywał czynności służbowych, pomimo wystąpienia kilkudniowych przerw w zwolnieniach lekarskich lub urlopach. Stosownie do art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP przy podjęciu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w trybie art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy, konieczne jest spełnienie równocześnie trzech przesłanek: zaprzestanie służby, choroba funkcjonariusza powodująca to zaprzestanie oraz upływ 12 miesięcy. Przepis wymaga koniunkcji tych trzech przesłanek, które muszą być interpretowane wąsko (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., I OSK 1188/14 ). Powołany przepis nie posługuje się pojęciem 12-miesiecznego nieprzerwanego okresu przebywania na zwolnieniach lekarskich, lecz 12-miesięcznym okresem zaprzestania służby z powodu choroby.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy istotny jest okres od 2 lutego 2018 r. do 15 lutego 2019 r. W okresie tym skarżący korzystał ze zwolnień lekarskich, co w sposób jednoznaczny wynika z materiału dowodowego sprawy. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem zaświadczenia lekarskie stwierdzające niezdolność do pracy skarżącego we wskazanych w nich okresach. Nie obejmują one 31 stycznia 2019 r. i 1 lutego 2019 r. i zgodnie z twierdzeniami skarżącego miał on w tych dniach zgłosić się do służby. Twierdzenia te nie znajdują jednak potwierdzenia w dowodach zgromadzonych przez organ, jak i nie wynikają z dowodów wnioskowanych przez skarżącego. Co więcej sam skarżący wyjaśnił, że w tym okresie "czynności, które wykonywałem polegały na rehabilitacji, opiece nad chorą żoną i dzieckiem". Najistotniejszą jest jednak okoliczność nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentu potwierdzającego zakończenie leczenia i dopuszczenie do służby po długotrwałej chorobie. Tylko po przedstawieniu takiego zaświadczenia wydanego przez uprawiony do tego organ, skarżący mógłby być dopuszczony do służby. Służba w Państwowej Straży Pożarnej (czyli wykonywanie czynności służbowych) może być pełniona jedynie przez osoby posiadające m.in. fizyczną i psychiczną zdolność do służby w formacjach podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której są gotowe się podporządkować. Skoro jednak to nie nastąpiło nie można uznać, że okres 12 miesięcy wymagany powyższym przepisem został przerwany. Od 2 lutego 2019 r. skarżący ponownie przebywał na zwolnieniu chorobowym. Zauważenia przy tym wymaga, że orzeczenia Mazowieckiej Rejonowej Komisji Lekarskiej, na które powołuje się skarżący jako wskazujące na jego zdolność do służby i wnioskuje o przeprowadzenie z nich dowodu, nie odnoszą się do okresu istotnego w okolicznościach faktycznych sprawy. Dotyczą one okresu od 2 lutego 2018 r. do 3 października 2018 r. i od 21 lutego 2019 r. do 2 kwietnia 2019 r. w sytuacji gdy okolicznością istotną w sprawie było, czy skarżący mógł być dopuszczony do służby, jako zdolny do jej pełnienia, 31 stycznia i 1 lutego 2019 r. Stan zaprzestania pełnienia służby z powodu choroby nie musi utrzymywać się aż do dnia podjęcia decyzji zwolnieniowej. Kwestie zdolności czy też niezdolności do służby, po upływie okresu, o którym mowa w art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP, nie mają istotnego znaczenia i nie warunkują dopuszczalności rozwiązania stosunku służbowego z przyczyn przewidzianych powołanym przepisem. Ustalone przez ustawodawcę gwarancje ochrony stosunku służbowego dotyczą tylko 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby i po upływie tego okresu dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego ze względu na interes służby niezależnie od tego, czy funkcjonariusz jest nadal chory, czy też deklaruje chęć powrotu do służby z uwagi na odzyskanie zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zadań służbowych.
Do przerwania 12-miesięcznego okresu wynikającego z powyższego przepisu nie doszło także poprzez udzielenie skarżącemu we wrześniu 2018 r. urlopu wypoczynkowego. Jak wynika bowiem ze znajdujących się w aktach administracyjnych list obecności skarżący przez cały wrzesień, tak jak i w sierpniu i w październiku korzystał ze zwolnienia lekarskiego, a nie z urlopu wypoczynkowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przebywania przez skarżącego na urlopie wypoczynkowym w powyższym okresie nie potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie M. K. i D. B., gdyż zeznania tych świadków, w tym także dotyczące urlopów, z których miał korzystać skarżący, odnosiły się do całego okresu jego nieobecności w służbie, tj. od grudnia 2016 r., a nie konkretnego, jednego miesiąca. Rzeczywiście w tym czasie skarżący przebywał na urlopie od 4 października 2017 r. do 1 listopada 2017 r. i od 15 stycznia 2018 r. do 31 stycznia 2018 r.
Konkludując, organ ustalił i rozważył wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wykorzystując dowody istotne w sprawie i pomijając te, które nie miały znaczenia w związku ze znajdującym zastosowanie w sprawie przepisem art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP i przesłankami z niego wynikającymi. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ nie pominął zeznań przesłuchanych w sprawie świadków. Zeznania te zostały w decyzji organu pierwszej instancji przytoczone i uwzględnione przy czynieniu istotnych ustaleń w sprawie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że o tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony.
Nie został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W sprawie nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 3 pkt 6 ustawy o PSP przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak bądź nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.
W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organy i przyjęte przez Sąd pierwszej instancji nie zostały skutecznie podważone. Wynika z nich, że skarżący nieprzerwanie przez 12 miesięcy zaprzestał służby z powodu choroby. Otrzymywanie zwolnień lekarskich przez 12 miesięcy, który to okres został przerwany krótkim okresem bez zwolnienia, ale też i bez dopuszczenia do służby, oznacza, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania powyższego przepisu. Hipotezą normy objęto takie przypadki, gdy doszło do zaprzestania służby przez strażaka z powodu choroby przez co najmniej 12 miesięcy. Konieczne jest zatem spełnienie równocześnie trzech przesłanek: zaprzestanie służby, choroba funkcjonariusza powodująca zaprzestanie oraz upływ trzech miesięcy. W sytuacji gdy w sprawie przesłanki te zostały spełnione organ prawidłowej subsumcji ustalonych w sprawie okoliczności. Stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w powyższym przepisie.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
Sygn. akt III OSK 2592/22