II SA/Wa 322/25

II SA/Wa 322/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B. (dalej: "skarżący") uczynił decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "Szef ABW", "organ") o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając:
- rażące naruszenie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2028 r., poz. 1781; dalej: "u.o.d.o.") i dostępu do danych osobowych w zakresie bezprawnego przetwarzania jego danych osobowych przez służby specjalne;
- rażące naruszenie art. 239 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 383; dalej: "k.k.") w zakresie nieuzasadnionego utrudniania lub udaremniania postępowania karnego, w szczególności w zakresie ukrywania sprawcy lub zacierania śladów przestępstwa, poprzez odmowę dostępu do akt sprawy, jeśli takie akta w tej sprawie zostały sporządzone lub przedmiotowe postępowanie/działanie było oficjalne prowadzone przez określonych funkcjonariuszy ABW wobec skarżącego;
- rażące naruszenie art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, tj. prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz korespondencji, jak również art. 13 tego aktu, tj. prawa do skutecznego środka odwoławczego - także w zakresie art. 9 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, gdyż Szef ABW jest obowiązany do przestrzegania i wdrażania europejskich orzeczeń Sądów i Trybunałów;
- naruszenie art. 30, art. 31, a w szczególności art. 32 Konstytucji RP w zakresie równości wobec prawa, zakazu dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny;
- naruszenie art. 51 pkt 2, 3, 4 Konstytucji RP w zakresie pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie, mając zagwarantowane przez Konstytucję RP, pod którą podlega ABW i Szef ABW, prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, prawo do sprostowania oraz usunięcia nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą;
- rażące naruszenie art. 77 Konstytucji RP w zakresie wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej, w tym służb specjalnych czy policyjnych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący domagał się: uchylenia zaskarżonej decyzji; nakazania Szefowi ABW udostępnienie żądanej informacji publicznej; ujawnienia danych osobowych funkcjonariuszy ABW nielegalnie podejmujących wobec skarżącego "czynności o charakterze czynów przestępczych - na zlecenie nominata [...]"; wydania kopii dokumentów - raportów funkcjonariuszy ABW lub innych służb specjalnych; przeprowadzenia rozprawy; przesłuchania w charakterze świadka R. C..
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że [...] czerwca 2021 r. do jego domu w [...] przyjechali (pojazdem służbowym) funkcjonariusze ABW, którzy chcieli przesłuchać go w związku z prowadzoną przez niego sprawą spółki [...] w [...] (obecna nazwa: [...]), w której to sprawie skarżący reprezentował R. C.. Podczas tej wizyty funkcjonariusze ABW usiłowali zastraszyć skarżącego i zmusić go do zaniechania świadczenia usług prawnych na rzecz ww. mocodawcy. Od tego czasu rozpoczęły się trwające ponad trzy lata działania represyjne wobec skarżącego m.in. zhakowano jego telefon, zainstalowano w nim podsłuch, podsłuchiwano też klientów skarżącego (w tym R. C.), dwukrotnie usiłowano zalogować się na portal społecznościowy skarżącego, "zapychano" jego skrzynkę poczty elektronicznej, utrudniając odbieranie mu wiadomości, próbowano włamać się do domu skarżącego, publicznie szkalowano go na stronie internetowej ww. spółki oraz gminy [...], sugerując próbę wyłudzenia kwoty ponad [...] min zł.
W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że pismem z [...] stycznia 2025 r. skarżący wystąpił do niego o udostępnienie informacji publicznej w postaci "decyzji potwierdzającej, iż [...] służby specjalne ABW w okresie od miesiąca lutego 2021 r. do końca kwartału 2023 r. prowadziły działania inwigilacyjne i represyjne wobec osoby wnioskodawcy, wskazania podstawy prawnej takich czynności lub informacji potwierdzającej, że służby specjalne we wskazanym okresie nie prowadziły działań operacyjnych wobec osoby wnioskodawcy - oraz wglądu do zasobów osobowych ABW dotyczących osoby wnioskodawcy w związku z ochroną i przetwarzania danych osobowych wnioskodawcy przez służby ABW, CBA, CBŚ czy inne - oraz wydania kopii dokumentów /raportu funkcjonariuszy ABW, CBA, CBŚ lub innych opisujących podejmowane wobec osoby wnioskodawcy działania operacyjne z tych czynności wraz z podaniem danych osobowych tych funkcjonariuszy".
Po rozpoznaniu ww. wniosku, Szef ABW decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...] odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż żądana informacja publiczna stanowi informację niejawną. Szef ABW podkreślił, że prawo do informacji, zapisane w art. 61 Konstytucji RP, jak wszystkie prawa obywatelskie, nie ma charakteru bezwzględnego i doznaje pewnych ograniczeń. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Realizacją tej normy jest art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), który w ust. 1 wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli w świetle obowiązujących przepisów, przedmiot żądanej informacji publicznej stanowi informację niejawną lub inną informację ustawowo chronioną, to należy wydać decyzję odmowną w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 u.d.i.p.
W tym kontekście organ przytoczył treść art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1209; dalej: "u.o.i.n."). Zaakcentował, iż ustawodawca przewidział wąski zakres podmiotowo-przedmiotowy dostępności informacji niejawnych - tylko dla osób uprawnionych, co do zasady, dających rękojmię zachowania tajemnicy, a także tylko w niezbędnym zakresie. Informacja niejawna jest chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji.
Stanowisko to nie budzi wątpliwości w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który wprost umożliwia odmowę udostępnienia informacji z uwagi na potrzebę ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Szef ABW wskazał, że skarżący nie jest podmiotem spełniającym przesłanki z art. 4 ust. 1 u.o.i.n., co oznacza, iż nie może być mu udostępniona wnioskowana informacja. Skarżący wywodzi swoje żądanie z przepisów u.d.i.p., podczas gdy organ prawidłowo zakwalifikował przedmiot wniosku jako informacje podlegające ochronie na mocy przepisów u.o.i.n. Udzielenie odpowiedzi skarżącemu mogłoby wskazywać na zainteresowania operacyjne ABW - metody pracy operacyjnej stosowane przez jej funkcjonariuszy oraz kierunki tych zainteresowań, które służba ma ustawowy obowiązek chronić przed dostępem osób nieuprawnionych w rozumieniu u.o.i.n. Przepisy te eliminują możliwość udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z [...] stycznia 2025 r., gdyż zarówno odpowiedź pozytywna, jak i negatywna na formułowane przez skarżącego pytania oznaczałaby nieuprawnione udostępnienie informacji dotyczących potencjalnej realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, czyli ex definitione informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Szef ABW powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1551/17 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Szef ABW podniósł również, że ujawnienie skarżącemu żądanych informacji nie było możliwe z uwagi na regulacje art. 35 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 902; dalej: "ustawa o ABW oraz AW"). Powyższe przepisy należy traktować jako wyznaczające kierunek i konieczność wzmocnienia ochrony środków, form i metod realizacji zadań przez organ. W art. 35 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW ustawodawca przesądził o niejawnym charakterze informacji, które podlegają ochronie z mocy ustawy, a nie tylko dlatego, iż w myśl art. 6 u.o.i.n., została im nadana klauzula tajności. Udzielanie informacji o szczegółowych formach i metodach oraz środkach realizacji zadań nałożonych na ABW jest, co do zasady, zabronione, z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 39 ust. 4-6 ustawy o ABW oraz AW.
Organ skonkludował, że pomimo rygorów u.o.i.n. obowiązuje dodatkowo kwalifikowany, bezwzględny zakaz ich udostępniania. Szef ABW może udzielić zezwolenia na przekazanie tych informacji, ale wyłącznie na wniosek uprawnionych podmiotów i w związku z prowadzeniem postępowań wymienionych w art. 39 ust. 4-6 ustawy o ABW oraz AW. Tymi uprawnionymi podmiotami są m.in. sąd i prokuratura w enumeratywnie podanych przez ustawodawcę przypadkach. Tak więc - z uwagi na fakt, iż wnioskowane informacje są niejawne z mocy ustawy, a nadto podlegają bezwzględnemu zakazowi ich udostępniania, zaś na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 39 ust. 4-6 ustawy o ABW oraz AW - nie mogą one zostać udostępnione skarżącemu.
Szef ABW odnotował też, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu [...] lutego 2025 r.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, w których nie przywołano konkretnych przepisów, Szef ABW wskazał, iż zgodnie z art. 6 pkt 2 u.o.d.o., przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności służb specjalnych w rozumieniu art. 11 ustawy o ABW oraz AW, czyli m.in. ABW. Nadto nie wiadomo w jaki sposób organ miałby naruszyć powołane w skardze przepisy k.k., bowiem zaskarżona decyzja w żadnym stopniu nie była wydawana w oparciu o przepisy prawa karnego. Jeżeli, w opinii skarżącego, Szef ABW popełnił przestępstwo z art. 239 § 1 k.k., to zgodnie z art. 304 § 1 Kodeksu postępowania karnego, powinien zawiadomić o tym fakcie prokuratora lub Policję. Podobnie w kwestii zarzutów naruszenia art. 8 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a także art. 9, art. 30, art. 31, art. 32, art. 51 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 77 Konstytucji RP skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło do ich naruszenia i jaki jest ich związek z niniejszą sprawą.
Zdaniem Szefa ABW, zarzuty skargi i ich uzasadnienie są niespójne oraz bardzo ogólne - nie sposób ustalić, co konkretnie skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji. Wydaje się, że skarżący, posługując się de facto argumentacją publicystyczną, próbuje przenieść ciężar sporu na kwestie niezwiązane z odmową udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie wpisuje działanie Szefa ABW w tej sprawie w kontekst polityczny, wywierając swojego rodzaju presję, aby Sąd, zamiast skoncentrować się na istocie prowadzonego postępowania, skupił się na kwestiach z tym niezwiązanych.
W pismach z 21 marca 2025 r. i 25 kwietnia 2025 r. skarżący podtrzymał argumentację skargi, opisując bezprawne działania funkcjonariuszy ABW, jakich doświadczał od [...] czerwca 2021 r.
Na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. skarżący podtrzymał zawarty w skardze wniosek o przesłuchanie świadka, a także przedłożył materiały w postaci kopii wyroków sądów powszechnych (tj. Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2025 r., sygn. akt [...]; Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2024 r., sygn. akt [...] i Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2025 r., sygn. akt [...]) oraz wydruków: niepodpisanego oświadczenia z [...] marca 2021 r. w sprawie aktualnej sytuacji [...], informacji z portalu [...] - "[...]" i komunikatu [...] S.A., wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodów.
Tutejszy Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), postanowił nie uwzględnić zgłoszonych tak w skardze, jak i na rozprawie wniosków dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że ze względu na nadanie przez organ klauzuli tajności aktom administracyjnym, zostały one zdeponowane w Kancelarii Tajnej tutejszego Sądu, gdzie zapoznał się z nimi skład orzekający.
Jak wynika z treści wniosku skarżącego z [...] stycznia 2025 r., zacytowanego przez organ w odpowiedzi na skargę, skarżący zażądał potwierdzenia przez Szefa ABW, iż służby specjalne ABW w latach 2021-2023 podejmowały względem niego działania inwigilacyjne i represyjne, jak też wydania mu dokumentacji dotyczącej tych działań wraz z danymi osobowymi funkcjonariuszy ABW, którzy byli zaangażowani w ww. czynności.
Z kolei w ramach, ujawnionych przez organ (także w odpowiedzi na skargę), motywów zaskarżonej decyzji powołano się na niejawny charakter żądanej informacji.
Sąd w składzie tu orzekającym, po zapoznaniu się z materiałami zdeponowanymi w Kancelarii Tajnej, zasadniczo podziela ocenę Szefa ABW. W szczególności trzeba zaaprobować stanowisko, że odpowiedź na wniosek skarżącego (tak pozytywna, jak i negatywna) prowadziłaby do przekazania informacji odnośnie ewentualnej realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych przez ABW. Żądane informacje (poza podaniem podstawy prawnej czynności podejmowanych przez ABW, co nie stanowi informacji publicznej) podlegają reżimowi przewidzianemu dla ochrony informacji niejawnych, bez względu na to, czy takiej informacji nadano klauzulę tajności i sformalizowano w formie konkretnego dokumentu. Udostępnienie tych informacji wiązałoby się z zagrożeniem wyrządzenia szkody określonej w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Objęte wnioskiem informacje i dokumenty pozwalają na zgromadzenie danych nie tylko o kierunkach zainteresowań ABW, lecz przede wszystkim o realnych możliwościach działania tej służby.
Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych Obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego i organ musi respektować konieczność ważenia zasady (dostępu do informacji publicznej) oraz innych wartości (m.in. przewidzianych w u.o.i.n.). Zgodnie z art. 1 ust. u.o.i.n. ustawa ta określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.i.n. informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.
Art. 35 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW przewiduje, iż w związku z wykonywaniem swoich zadań Agencje zapewniają ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych Agencji. Według art. 39 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, zezwolenie na udzielenie informacji niejawnej określonej osobie lub instytucji, nie może dotyczyć udzielenia informacji o:
1) osobie, jeżeli zostały uzyskane w wyniku prowadzonych przez Agencje albo inne organy, służby lub instytucje państwowe czynności operacyjno-rozpoznawczych;
2) szczegółowych formach i zasadach przeprowadzania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych w związku z ich prowadzeniem środkach i metodach;
3) osobie udzielającej pomocy Agencji, o której mowa w art. 36 ust. 1;
4) osobie udzielającej pomocy Urzędowi Ochrony Państwa w wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych.
Skoro wnioskowane informacje są niejawne z mocy ustawy, a nadto podlegają bezwzględnemu zakazowi ich udostępniania i nie zachodzą wyjątki ujęte w art. 39 ust. 4-6 ustawy o ABW oraz AW, to zasadnie organ wydał decyzję odmowną.
Ma także rację Szef ABW, że zarzuty skargi są nieprecyzyjne. Wymieniając naruszone przez organ przepisy, skarżący nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do ich naruszenia. Z treści skargi i innych pism skarżącego wynika, iż przypisuje funkcjonariuszom ABW popełnianie przestępstw, jak też zarzuca im utrudnianie prowadzonej przez niego działalności w zakresie poradnictwa prawnego i podatkowego, sugerując, że na tym tle (tj. świadczenia usług prawnych na rzecz jednego z klientów) naraził się służbom. Jednakże, jak słusznie zauważa organ, adresatem informacji o możliwości popełnienia czynów zabronionych powinna być Policja i Prokuratura. Powyższe kwestie pozostają poza granicami rozpoznawanej przez tutejszy Sąd sprawy, której przedmiotem jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydana w odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] stycznia 2025 r. Tymczasem na tych właśnie kwestiach (niezwiązanych z istotą sprawy) koncentruje się argumentacja skarżącego.
Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z treści tej regulacji po pierwsze wynika, że przedmiotem dowodu przed sądem administracyjnym mogą być wyłącznie dokumenty. Niedopuszczalne są zatem dowody z przesłuchania stron, zeznań świadków czy opinii biegłych. Po drugie, postępowanie dowodowe ma służyć wyjaśnieniu istotnych wątpliwości związanych z oceną legalności zaskarżonego aktu, a nie ustalaniu stanu faktycznego. Po trzecie, trudno uznać przedstawione przez skarżącego materiały za dokumenty - są to nieuwierzytelnione orzeczenia sądowe i wydruki.
Tutejszy Sąd nie dopatrzył się takiej wadliwości zaskarżonej decyzji, która uzasadniałaby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.