II SA/Wa 3198/21

II SA/Wa 3198/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Sygn. powiązane
III OSK 1197/22 - Wyrok NSA z 2024-02-20
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Miasta i Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 poz. 910 z późn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. z dniem [...] sierpnia 2021 r.
Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] lutego 2021 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. (zwanej dalej Szkołą nr [...] w D. lub likwidowaną szkołą) wraz z podporządkowaną jej organizacyjnie Szkołą Filialną w S. (zwaną dalej filią) z dniem [...] sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu uchwały, jako miejsce kontynuacji nauki przez uczniów likwidowanej szkoły wyznaczono oddaloną o 500 m Szkołę Podstawową nr [...] im. [...] w D. (zwaną dalej Szkołą nr [...] w D.), zaś uczniom filii w S. – funkcjonującą w tym samym budynku Szkołę Podstawową w S. (zwaną dalej szkołą w S.). Ponadto zadeklarowała, że uczniowie ze zlikwidowanej szkoły, bez względu na odległość, będą dowożeni transportem organizowanym przez Miasto i Gminę D.. Z uzasadnienia uchwały wynika, że obwód Szkoły nr [...] w D. zostanie włączony do obwodu Szkoły nr [...] w D.. Argumentując zamiar likwidacji szkoły Rada Miejska wskazała na znaczny spadek liczby uczniów w Szkole nr [...] w D. spowodowany wyborem Szkoły nr [...] w D., która to, w przeciwieństwie do likwidowanej szkoły, dysponuje bogatą i nowoczesną bazą lokalowo-dydaktyczną, posiada małoliczne klasy i możliwość świadczenia wszechstronnej pomocy psychologiczno-pedagogicznej. W ocenie Rady Miejskiej, mała liczba uczniów w likwidowanej szkole (18 uczniów w Szkole nr [...] w D. oraz brak uczniów w filii w S.) nie rokuje możliwości utrzymania tak małej szkoły w sytuacji, gdy gmina musi bilansować wydatki bieżące z dochodami bieżącymi, co zmusza ją do racjonalnego gospodarowania budżetem. Rada Miejska podała, że brak uczniów w filii w S. spowodowany jest utworzeniem szkoły w S. (samodzielna o pełnej strukturze organizacyjnej) i zapisywaniem dzieci od 1 września 2020 r. do nowo utworzonej szkoły. Zdaniem Rady Miejskiej, mała liczba uczniów w oddziałach Szkoły nr [...] w D. nie gwarantuje możliwości zapewnienia uczniom optymalnych warunków do nauki i rozwoju. Rada Miejska wskazała na korzyści wynikające z przeniesienia uczniów ze Szkoły nr [...] w D. do Szkoły nr [...] w D.. Ponadto Rada Miejska podała, że gdyby doszło do planowanej likwidacji, to w budynku Szkoły nr [...] w D. zostanie utworzony Gminny [...].
Wykonując ww. uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy D., pismem z dnia [...] lutego 2021 r. (znak: [...]), wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru likwidacji ww. szkoły.
[...] Kurator Oświaty, w wyniku przeprowadzonego postępowania, w ramach którego odbyły się m.in. kontrole oraz oględziny bazy lokalowo-dydaktycznej likwidowanej szkoły oraz Szkoły nr [...] w D., w postanowieniu z dnia [...] marca 2021 r. wyraził negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. z dniem 31 sierpnia 2021 r.
W uzasadnieniu postanowienia Kurator Oświaty dokładnie opisał warunki lokalowe oraz organizację zajęć w Szkole nr [...] w D.. Ustalił też, że z dniem 1 września 2020 r. utworzona została samodzielna Szkoła w S. z oddziałami przedszkolnymi, która ma siedzibę pod tym samym adresem oraz w tym samym budynku co filia w S.. Nadto, organ prowadzący utworzył dla szkoły w S. obwód szkolny pokrywający się z miejscowościami, z których wcześniej dzieci uczęszczały do filii w S., co doprowadziło do sytuacji, w której w szkole filialnej nie uczy się żaden uczeń (rodzice uczniów, którzy uczyli się w szkole filialnej w S., złożyli do dyrektora Szkoły w S. wnioski o przyjęcie dziecka do ww. szkoły), a pracownicy zostali przeniesieni do nowo powstałej szkoły. Od 1 września 2020 r. pomieszczenia, pomoce dydaktyczne oraz pozostałą infrastrukturę filii w S. użytkuje nowo utworzona Szkoła w S.. W ocenie Kuratora Oświaty, brak jest jednak dokumentacji oraz podstawy prawnej na przekazanie lub formalne użytkowanie przez Szkołę w S. majątku szkoły filialnej, która jest podporządkowana organizacyjnie Szkole nr [...] w D. i za majątek której odpowiada dyrektor tej szkoły.
Kurator Oświaty zaznaczył też, że sytuacja demograficzna nie jest argumentem przemawiającym za likwidacją Szkoły nr [...] w D., a organ prowadzący posiada możliwość regulowania liczby uczniów w szkołach poprzez odpowiednie i racjonalne planowanie i przeprowadzanie naboru do szkół.
Kurator Oświaty podkreślił także, że kadra pedagogiczna w Szkole nr [...] w D. zatrudniona jest zgodnie z kwalifikacjami, a wyniki egzaminów zewnętrznych (egzamin ósmoklasistów) w roku szkolnym 2018/2019 ze wszystkich przedmiotów egzaminacyjnych są na poziomie wyższym niż średnia krajowa. Szkoła zwraca też uwagę na wychowanie w duchu patriotycznym, czego wyrazem jest uczestnictwo i organizacja licznych wydarzeń o charakterze patriotycznym oraz współpraca z organizacjami przygotowującymi takie wydarzenia. Szkoła zapewnia też uczniom bezpieczne i higieniczne warunki pobytu, o czym może świadczyć niski stopień wypadkowości (w ostatnich dwóch latach nie odnotowano żadnego wypadku), brak zgłoszeń przypadków przemocy i agresji.
Kurator Oświaty przeanalizował również warunki lokalowe oraz organizację zajęć w Szkole nr [...] w D., jak też sytuację demograficzną uznając, że liczba dzieci jest odpowiednia do funkcjonowania placówki bez konieczności zwiększania liczby dzieci w poszczególnych oddziałach, nawet, jeśli nie wszystkie dzieci będą realizowały obowiązek szkolny w tej placówce.
Kurator Oświaty wskazał nadto, że kadra pedagogiczna w Szkole nr [...] w D. zatrudniona jest zgodnie z kwalifikacjami, ale część kadry ww. szkoły pracuje również w Szkole nr [...] w D.. Wyniki egzaminów zewnętrznych (egzamin ósmoklasistów) z j. polskiego oraz j. angielskiego z roku szkolnego 2018/2019 są nieznacznie wyższe od średniej krajowej, natomiast z matematyki są dużo niższe od średniej krajowej (7%), w roku szkolnym 2019/2020 uczniowie z j. angielskiego uzyskali wynik na poziomie 57% możliwych do uzyskania punktów (54% w kraju), z matematyki 41% (46% w kraju) oraz z j. polskiego 57% (59% w kraju). Nadto, na przestrzeni ostatnich lat w Szkole nr [...] w D. odnotowano 11 wypadków z udziałem uczniów.
Kurator Oświaty podał też, że wpłynęły do niego dwa pisma: jedno od Rady Rodziców przy Szkole nr [...] w D., a drugie od rodziców uczniów ww. szkoły, wyrażające sprzeciw co do zamiaru likwidacji ich szkoły. Rodzice uważają, że szkoła w pełni spełnia ich oczekiwania, dzieci są dobrze kształcone, znajdują się pod dobrą opieką i osiągają oczekiwane wyniki w nauczaniu, pomimo nauki w klasach łączonych. Zdecydowanie nie zgadzają się na likwidację Szkoły nr [...] w D. i włączenie uczniów do Szkoły nr [...] w D., argumentując, że nauka w tak dużej szkole negatywnie wpłynie na psychikę ich dzieci oraz odbije się na poziomie nauczania, dzieci stracą indywidualne podejście nauczyciela do ucznia, co zapewnia im obecna szkoła. Rodzice podnieśli też, że likwidacja Szkoły nr [...] godzi w dobro ich dzieci, szczególnie tych, które posiadają opinie i orzeczenia poradni psychologiczno – pedagogicznej w sprawie udzielania uczniom pomocy psychologiczno - pedagogicznej, a które obecnie w małych klasach czują się w pełni bezpiecznie i nauczyciele są w stanie poświęcić im odpowiednią ilość czasu, by uczniowie mogli osiągać sukcesy edukacyjne na miarę swoich możliwości. Rodzice uważają, że przy podejmowaniu decyzji o zamiarze likwidacji szkoły nie brano pod uwagę dobra ucznia.
Nadto w dniu [...] marca 2021 r. Rada Rodziców Szkoły nr [...] w D. przesłała do Kuratorium Oświaty "Protest mieszkańców Miasta i Gminy D. w obronie Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. [...]", który podpisało 152 mieszkańców. W proteście mieszkańcy sprzeciwiają się likwidacji Szkoły nr [...] i jednocześnie opowiadają się za funkcjonowaniem dwóch szkół podstawowych w D.. Przesłano również listę rodziców dzieci urodzonych w latach 2015-2018, którzy zamierzają w kolejnych latach zapisać dziecko do Szkoły nr [...] w D..
Kurator Oświaty podkreślił, że petycję, w której rodzice proszą o pomoc i wsparcie w zapobieżeniu likwidacji Szkoły nr [...] w D., skierowano do 17 różnych podmiotów i instytucji w tym Wojewody i Wicewojewody [...], posłów na Sejm RP oraz senatorów RP, jak też do Kuratora Oświaty. W ocenie Kuratora Oświaty planowana likwidacja Szkoły nr [...] w D. w konsekwencji rodzi niepokój społeczny zarówno rodziców, jak i mieszkańców D., którzy w przyszłości będą pozbawieni możliwości wyboru szkoły podstawowej w D..
W dniu [...] marca 2021 r. Rada Rodziców przesłała również pismo informujące, że nie wszyscy rodzice zostali skutecznie poinformowani przez organ prowadzący o zamiarze likwidacji Szkoły nr [...] w D. wraz z filią w S., co narusza art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Powyższy fakt potwierdzili również rodzice uczniów likwidowanej szkoły w trzech pismach, które wpłynęły do Kuratora Oświaty w dniu [...] i [...] marca 2021 r.
Kurator Oświaty zaznaczył jednocześnie, że także został poinformowany przez organ prowadzący o zamiarze likwidacji szkoły po ustawowym terminie przewidzianym w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, tj. 1 marca 2021 r.
Biorąc pod uwagę ww. okoliczności Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły nr [...] w D. wraz z filią w S.. Podkreślił, że prognozy demograficzne dla obwodu ww. szkoły są korzystne, istnieje zatem zapotrzebowanie społeczne przemawiające za utrzymaniem tej szkoły. W ocenie Kuratora nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że poprzez likwidację szkoły organ prowadzący w znaczący sposób zmienia warunki kontynuowania nauki uczniom, z kameralnej, bezpiecznej szkoły do szkoły, w której uczęszcza znacznie większa liczba dzieci, co może pogorszyć ich poczucie bezpieczeństwa i wpłynąć na efekty kształcenia. Dobre warunki lokalowe, wykwalifikowana kadra oraz wysokie wyniki nauczania pozwalają stwierdzić, że Szkoła nr [...] w D. posiada duży potencjał. Kurator odniósł się nadto do sytuacji epidemicznej, podnosząc, że w mniejszej szkole łatwiej zapewnić odpowiednie warunki higieniczne i możliwość zachowania dystansu społecznego.
Kurator Oświaty dodał też, że w jego ocenie Szkoła nr [...] w D. wraz z filią nie wymaga likwidacji, lecz wsparcia ze strony organu prowadzącego w podjęciu działań, które sprzyjałyby jej rozwojowi. Zarzucił nadto organowi prowadzącemu, że prowadzi politykę dezinformacji, informując o likwidacji szkoły tak, jakby był to już fakt dokonany, próbuje również wywierać wpływ na rodziców, aby nie zgłaszali dzieci do Szkoły nr [...] w D., ale wnosili o ich przyjęcie do Szkoły nr [...] w D..
Kurator Oświaty zauważył też brak konsekwencji w działaniach podejmowanych przez organ prowadzący. Rada Miasta i Gminy D. podjęła uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły nr [...] w D., argumentując ją m.in. małą liczbą uczniów, a jednocześnie utworzyła Szkołę w S. o pełnej strukturze organizacyjnej dla porównywalnej liczy dzieci. Kurator Oświaty podkreślił przy tym, że w budynku nowo utworzonej Szkoły w S. brak jest sali gimnastycznej, boiska i pomieszczeń na klasy dla uczniów starszych, którzy przekierowani zostali do Szkoły nr [...] w D.. W ocenie Kuratora Oświaty utworzenie Szkoły w S. wydaje się więc jedynie posunięciem zmierzającym do osłabienia pozycji Szkoły nr [...] w D. w strukturze szkół podstawowych w gminie i mającym ułatwić jej likwidację, a nie przemyślanym elementem polityki oświatowej Miasta i Gminy D. o długoterminowej perspektywie.
W zażaleniu na ww. postanowienie Miasto i Gmina D., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciło:
1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia, poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie, których organ uznał, że prognozy demograficzne dla obwodu Szkoły nr [...] w D. wraz ze filią w S. są korzystne, w sytuacji gdy organ nie przeprowadził w tym względzie jakiejkolwiek analizy, jak też nie wskazał dowodów na podstawie, których poczynił powyższe ustalenia;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzenie z niego wniosków niewynikających, tj. przyjęcie że prognozy demograficzne dla obwodu Szkoły nr [...] w D. wraz z filią w S. są korzystne, podczas gdy w Szkole nr [...] uczy się obecnie 18 uczniów, natomiast w filii w S. uczy się 0 uczniów, zaś w wyniku rekrutacji na rok szkolny 2021/2022 nie zgłosił się żaden kandydat do I klasy, pomimo że w obwodzie ww. szkoły jest 32 uczniów, co oznacza, że od 1 września 2021 r. do Szkoły nr [...] oraz filii w S. w klasach I-VIII będzie uczęszczało łącznie 14 uczniów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania negatywnej opinii przez organ;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez wybiórcze i niekompletne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, nieuwzględnienie przez organ I instancji dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzenie z niego wniosków niewynikających, poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że:
a) w Szkole nr [...] w D. jest sala gimnastyczna, podczas gdy w rzeczywistości jest to sala lekcyjna, zaś lekcje w-f, jak również uroczystości szkolne, odbywają się na korytarzu,
b) Miasto i Gmina D. prowadzi politykę dezinformacji i wyraża zgodę na tworzenie dodatkowych oddziałów klas pierwszych w Szkole nr [...] dla uczniów spoza obwodu, podczas gdy w roku szkolnym 2021/2022 utworzone zostały dwa odziały klas pierwszych ze względu na liczbę dzieci z obwodów tejże szkoły przyjętych w wyniku rekrutacji, a nie ze względu na przyjęcie dzieci spoza obwodu,
c) w Szkole nr [...] w D. znajduje się wejście dostosowane dla potrzeb osób niepełnosprawnych, podczas gdy w tej szkole brak jest wejścia dostosowanego dla osób niepełnosprawnych, zaś łazienki, stołówka i szatnia znajdują się w piwnicy, które nie są przystosowane dla potrzeb osób niepełnosprawnych,
d) nauka w dużej szkole negatywnie wpłynie na psychikę dzieci, podczas gdy brak jest dowodów na poparcie tych twierdzeń, a Kurator Oświaty nie przeprowadził w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego,
e) brak jest dokumentacji prawnej dotyczącej przekazania majątku szkoły, podczas gdy w trakcie prowadzonej kontroli doraźnej wizytator otrzymał protokoły zdawczo – odbiorcze oraz wyczerpujące wyjaśnienia w tym zakresie od dyrektora szkoły
- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego, czego skutkiem było wydanie negatywnej opinii przez organ I instancji;
4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 oraz art 107 § 3 K.p.a., w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia, poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia w kontekście przesłanek ustawowych określonych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, co w konsekwencji uniemożliwia poznanie stronie oraz weryfikację prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia;
5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędne przyjęcie, że strona skarżąca nie dochowała 6- miesięcznego terminu na powiadomienie Kuratora Oświaty oraz nie zawiadomiła rodziców uczniów likwidowanej szkoły, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że Kurator Oświaty otrzymał zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły z zachowaniem ustawowego terminu, zaś rodzice uczniów likwidowanej placówki zostali zawiadomieni o zamiarze jej likwidacji;
6. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji w oparciu o pozaustawowe przesłanki, w sytuacji gdy przy wydawaniu opinii, o której mowa w art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe organ związany jest przesłankami wynikającymi z ww. przepisu i dopiero brak ich spełnienia umożliwia wydanie negatywnej opinii;
7. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie przez organ arbitralnych, dowolnych kryteriów oceny nieznajdujących oparcia w obowiązujących przepisach prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i art. 166 Konstytucji RP w zakresie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych.
Wobec powyższego, strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji Szkoły nr [...] w D. wraz z filią w S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu zażalenia strona skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób sprzeczny z treścią art. 107 § 3 K.p.a., a organ I instancji w jego uzasadnieniu w ogóle nie wskazał dowodów, na podstawie których oparł swoje rozstrzygnięcie. Nadto, w treści uzasadnienia trudno doszukać się wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia poza lakonicznym powołaniem się na art. 89 ustawy Prawo oświatowe.
W ocenie strony skarżącej ustalony w toku przeprowadzonego przez Kuratora Oświaty postępowania stan faktyczny jest błędny i nie znajduje on pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarzucono też, że trudno doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazania jakichkolwiek dowodów, które stanowiły podstawę do dokonanych przez organ ustaleń.
Za gołosłowne i niepoprzedzone żadną analizą przez Kuratora Oświaty strona skarżąca uznała wskazane w zaskarżonym postanowieniu korzystne prognozy demograficzne dla obwodu Szkoły nr [...] w D., podkreślając, że w tej szkole uczy się obecnie 18 uczniów, w filii w S. nie uczy się żaden uczeń, a w wyniku przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego na rok szkolny 2021/2022 nie zgłosił się żaden kandydat do 1 klasy w ww. szkole.
Strona skarżąca podkreśliła też, że to rodzic decyduje, w której szkole jego dziecko będzie realizowało obowiązek szkolny, więc organ prowadzący spełnił oczekiwania rodziców i na mocy uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Rady Miejskiej w D. z dniem 1 września 2020 r. została utworzona Szkoła Podstawowa w S. z klasami I –VIII, do której uczęszcza 81 dzieci (a więc czterokrotnie więcej niż do Szkoły nr [...] w D.).
Strona skarżąca zaprzeczyła też, by prowadziła politykę dezinformacji w zakresie możliwości wyboru szkoły. Podkreśliła, że informacje o postępowaniu rekrutacyjnym znajdują się na drzwiach wejściowych do budynków placówek oświatowych, na stronach internetowych i w dzienniku elektronicznym Librus. W celu poinformowania rodziców i mieszkańców o rekrutacji na nowy rok szkolny, wnioski o przyjęcie dziecka do Szkoły nr [...] w D. oraz plakat promujący zostały przekazane do Miejskiego Przedszkola w D., gdzie bezpośrednio trafiły do rodziców dzieci 6-letnich. Taka forma promocji placówki była praktykowana w ubiegłych latach i okazała się najbardziej skuteczna. Rodzice wychowanków przedszkola sami podejmują decyzję o wyborze szkoły dla swoich dzieci, nikt nie wywiera na nich wpływu. Rodzice doskonale znają budynki i warunki, w jakich mogą uczyć się ich dzieci (szkoły znajdują się w niewielkiej od siebie odległości, co również ułatwia ich wybór). Rodzice świadomie podejmują decyzję o wyborze placówki, tj. Szkoły nr [...] w D., której warunki są bardzo dobre, a wręcz najlepsze w całym Mieście i Gminie D.. Swoją wiedzę czerpią od rodziców, których dzieci już uczęszczają do ww. szkoły i którzy nie składają skarg do żadnych instytucji, jakoby szkoła nie spełniała ich oczekiwań.
Odnosząc się do oceny prognoz demograficznych strona skarżąca podkreśliła, że sytuacja jest stabilna, i taka pozostanie również po połączeniu się obwodów szkolnych. Dodała, że obecna liczba uczniów w Szkole nr [...] w D. uniemożliwia w istocie właściwą realizację procesu dydaktycznego, nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania, w znacznym stopniu utrudnia też wprowadzanie metod aktywizujących, często wyklucza pracę w grupach. Nie ma zatem odpowiednich warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji, a w konsekwencji do kształtowania właściwych postaw. W grupach 1 - 6 uczniów trudniej o funkcjonowanie wybijających się i zdolnych uczniów, z których inni mogliby brać przykład i dążyć do współzawodnictwa, co też nie zostało ujęte w uzasadnieniu do postanowienia. Uwzględniając powyższe, strona skarżąca nie zgodziła się, że opinia Kuratora Oświaty została wydana w trosce o dobro dziecka, ucznia i jego rodzica, skoro rodzice zdecydowali inaczej i w wyniku rekrutacji na rok szkolny 2021/2022 nie zgłosił się żaden kandydat do I klasy, pomimo że w obwodzie Szkoły nr [...] w D. jest 32 uczniów.
Strona skarżąca podniosła nadto, że Zakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" działająca przy Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] wyraziła pozytywną opinię w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły nr [...] w D., natomiast Związek Nauczycielstwa Polskiego zgodnie z art. 19 ust. 2¹ ustawy o związkach zawodowych zrezygnował z prawa wyrażania opinii.
Za chybiony strona skarżąca uznała też zarzut niedochowania ustawowego terminu zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. Wyjaśniła, że termin, o którym mowa w art. 89 ust. 1 Prawo oświatowe, trzeba uznać za termin materialno-prawny. Termin ten upływa 28 lutego (a w roku przestępnym - 29 lutego) tego roku kalendarzowego, który został wyznaczony w uchwale intencyjnej jako rok likwidacji. Zasady obliczania terminów wskazane zostały w art. 57 K.p.a., a zasadnicze znaczenie w kontekście sprawy ma art. 57 § 4 K.p.a, zgodnie z którym jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Podstawą ustalenia dnia wolnego od pracy jest ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1920). Zgodnie z art. 1 pkt 2 tej ustawy dniami wolnymi są niedziele. Ma to o tyle znaczenie, że dzień 28 lutego 2021 r. przypadał właśnie na niedzielę, w konsekwencji upływ 6- miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 89 ust 1 ustawy Prawo oświatowe nastąpił 1 marca 2021 r., a dokładnie w tym dniu Kurator Oświaty otrzymał zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły nr [...] w D. wraz z filią w S..
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedochowania ww. terminu w stosunku do obowiązku poinformowania rodziców, strona skarżąca wyjaśniła, że w doktrynie wskazuje się, że doręczenie zawiadomienia, o którym mowa w art. 89 ust 1 ustawy Prawo oświatowe jest dokonane skutecznie jedynie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie (liczy się jednak realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji, np. przez awizowanie listu, a nie to, czy dany adresat - organ lub osoba - faktycznie z tej możliwości skorzystał). Strona skarżąca podkreśliła, że część pism informujących o zamiarze likwidacji szkoły została doręczona rodzicom przez upoważnionych pracowników Urzędu Miasta i Gminy D., jednak część osób odmówiła odbioru pisma, choć zapoznano ich z jego treścią. Wobec powyższego pisma informacyjne próbowano doręczyć za pośrednictwem kuriera, a następnie – wobec braku odebrania od kuriera – za pośrednictwem operatora pocztowego. O powyższym świadczy skarga do Kuratora Oświaty, co wskazano w piśmie Kuratora do strony skarżącej z dnia [...] lutego 2021 r. w celu złożenia wyjaśnień w tej kwestii.
Strona skarżąca podkreśliła nadto, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji (przekształcenia) jedynie ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej (przekształcanej) możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W ocenie Miasta i Gminy D., w tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki.
Strona skarżąca wskazała też, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wobec tego ingerencja nadzorcza w jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może więc naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty.
Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu zabrakło oceny, opartej o konkrety, działania organów jednostek samorządu terytorialnego przez pryzmat realizacji ustawowych obowiązków - dla dobra obywateli, a w treści zaskarżonego postanowienia znalazły się stwierdzenia o charakterze arbitralnym, które nie zostały poparte ani argumentacją, ani odniesieniem do materiału dowodowego sprawy.
Minister Edukacji i Nauki, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r.
W uzasadnieniu postanowienia Minister podkreślił, że podziela stanowisko Kuratora Oświaty w zakresie braku dochowania 6-miesięcznego terminu na powiadomienia tego organu. Minister wskazał, że termin z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego, co oznacza, że nie może zostać przywrócony, a jego niedochowanie przesądza o bezskuteczności zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. W ocenie Ministra nie ma zatem podstaw do posiłkowania się przepisami K.p.a. w zakresie doręczeń, stąd też nie ma podstawy prawnej do przyjęcia stanowiska strony skarżącej, że jeżeli 28 lutego 2021 r. wypadał w niedzielę, to można wydłużyć termin doręczenia zawiadomienia do dnia 1 marca 2021 r.
Odnosząc się do kwestii dochowania terminu powiadomienia rodziców uczniów likwidowanej szkoły o zamiarze likwidacji, Minister przyjął, że termin ten został dochowany. Wskazał, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, określa termin powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, do której uczęszcza ich małoletnie dziecko. Przy czym, nie określa formy w jakiej takie zawiadomienie powinno nastąpić, aby można było uznać je za skuteczne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualna jest teza, że nadanie przesyłek w formie listów poleconych zawierających informacje o zamiarze likwidacji szkoły nie jest tożsame z zawiadomieniem rodziców uczniów, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe). Natomiast w doktrynie podkreśla się, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie (liczy się jednak realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji, np. poprzez awizowanie listu, a nie to, czy dany adresat - organ lub osoba - faktycznie z tej możliwości skorzysta.
Pomimo jednak faktu, że ze względów formalnych uzasadniona jest negatywna opinia zaplanowanej przez gminę likwidacji, Minister poddał ocenie także inne, merytoryczne aspekty proponowanej przez gminę likwidacji Szkoły nr [...] w D. wraz z jej filią w S..
Analizując akta sprawy Minister uznał, że utworzenie samodzielnej Szkoły Podstawowej w S., które było jednomyślnie popierane przez rodziców uczniów szkoły filialnej w S., stanowi korzystne uzupełnienie planu nierównomiernie rozłożonej sieci szkół w Gminie D.. Nadto, w ocenie Ministra, sytuacja, w której pomimo korzystnych prognoz demograficznych dla obwodu szkoły, znikomy odsetek uprawnionych rodziców decyduje się na wybór szkoły obwodowej, stanowi racjonalną przesłankę uzasadniającą zamiar Miasta i Gminy D. dotyczący likwidacji tej szkoły. Zamiar likwidacji, zdaniem Ministra, jest również zasadny w kontekście braku uczniów w filii w S., przy jednoczesnym zapewnieniu przez organ prowadzący uczniom likwidowanej filii możliwości uczęszczania do funkcjonującej od 1 września 2020 r. w tym samym miejscu samodzielnej ośmioletniej Szkoły Podstawowej w S.. Natomiast wątpliwość Ministra wzbudziło stanowisko Kuratora Oświaty, jakoby korzystne prognozy demograficzne dla likwidowanej szkoły i jej filii potwierdzały zapotrzebowanie społeczne na funkcjonowanie tej szkoły, podczas gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego na rok szkolny 2021/2022 nie zgłosił się żaden kandydat do klasy I Szkoły nr [...] w D., pomimo, że w obwodzie likwidowanej szkoły mieszka 32 dzieci.
Analizując bazę lokalową oraz organizację zajęć w likwidowanej szkole oraz w Szkole nr [...] w D. Minister uznał, że dla uczniów Szkoły nr [...] w D. zmiana szkoły będzie oznaczała korzystanie z lepszych warunków lokalowo - dydaktycznych niż obecne. Przy czym tylko na marginesie Minister zauważył, że budynek po zlikwidowanej Szkole nr [...] w D. gmina planuje przeznaczyć na potrzeby lokalnej społeczności, tj. otworzyć w nim Gminny [...].
Odnosząc się do stanowiska Kuratora Oświaty o wysokim potencjale Szkoły nr [...] w D. z uwagi na wysokie wyniki nauczania, mierzone średnimi wynikami egzaminu ósmoklasisty, Minister zwrócił uwagę, że ocena jakości pracy szkoły dokonywana jedynie poprzez tradycyjne odnoszenie średnich wyników szkoły z egzaminu ósmoklasisty do średnich wyników szkół w gminie, powiecie i kraju w kontekście zasadności likwidacji szkoły nie znajduje uzasadnienia. Kwestia efektywności nauczania w danej szkole jest wieloaspektowym zagadnieniem i zależy od wielu czynników. Minister nie zakwestionował faktu, że to do kuratora oświaty należy ocena wartości działań podejmowanych przez szkołę w tym zakresie, jednak podkreślił, że kwestia ta nie powinna być rozpatrywana poprzez proste porównywanie szkół ze względu na średnie wyniki egzaminacyjne. Z tych też względów, w ocenie Ministra, kwestia średnich wyników egzaminu ósmoklasisty w Szkole nr [...] w D. nie powinna być rozpatrywana w kontekście zasadności likwidacji tej szkoły.
Minister podkreślił też, że z dokumentacji sprawy wynika, że kadra pedagogiczna obu szkół, tj., Szkoły nr [...] w D. i Szkoły nr [...] w D., posiada kwalifikacje do udzielania uczniom pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Ponadto z uzasadnienia do uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...] wynika, że Szkoła nr [...] w D. ma możliwość świadczenia wszechstronnej pomocy psychologiczno-pedagogicznej również we współpracy z Filią Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w P. z siedzibą w D., a małoliczne oddziały umożliwiają wychowawcom i nauczycielom rozpoznać sytuację życiową uczniów. Minister podkreślił też, że likwidowana szkoła wraz z jej filią nie są dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, za wyjątkiem wejścia do siedziby Szkoły nr [...] w D., natomiast budynek Szkoły nr [...] w D. jest wyposażany w windę dla osób niepełnosprawnych oraz podjazd dla osób niepełnosprawnych, czego Kurator Oświaty nie zakwestionował.
Minister dodał też, że z dokumentacji sprawy wynika, że dzieci uczęszczające do Szkoły nr [...] w D. nie korzystają z dowozów. Budynek Szkoły nr [...] w D. jest oddalony o około 1,4 km od siedziby likwidowanej szkoły (a nie 500 m jak podaje strona skarżąca). Po planowanej likwidacji droga do szkoły niektórych uczniów Szkoły nr [...] w D., mieszkających w pobliżu nowej szkoły, ulegnie skróceniu. Natomiast strona skarżąca deklaruje, mając na uwadze art. 39 ustawy Prawo oświatowe, że zapewni uczniom, jak dotychczas, bez względu na odległość, transport do nowej szkoły i podaje, że na potrzeby dowożenia Miasto i Gmina D. zakupiło 4 autobusy i bus dostosowany do przewozu osób niepełnosprawnych. Ponadto do dyspozycji uczniów pozostawać będzie świetlica zapewniająca stosowną opiekę w godzinach dostosowanych do godzin kursowania autobusów szkolnych. Minister zaznaczył też, że Kurator Oświaty w trakcie przeprowadzanej kontroli doraźnej w Szkole nr [...] w D. nie stwierdził nieprawidłowości w organizacji dowożenia uczniów do tej szkoły.
Wobec powyższego, zamiar likwidacji Szkoły nr [...] w D. wraz z filią w S., w kontekście bazy lokalowo-dydaktycznej Szkoły nr [...] w D., niewielkiej liczby uczniów Szkoły nr [...] w D. i braku uczniów w filii w S., a przede wszystkim w kontekście korzystnego uzupełnienia planu sieci szkół podstawowych Miasta i Gminy D. o samodzielną ośmioklasową szkołę w S., Minister ocenił pozytywnie, podkreślając, że ww. okoliczność nie wpłynie negatywnie na organizację sieci szkół na terenie gminy, ani na warunki realizacji obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe w obwodzie likwidowanej szkoły. I choć Kurator Oświaty uznał za istotne stanowisko rodziców uczniów likwidowanej szkoły i mieszkańców wyrażające sprzeciw wobec planowanych zmian, Minister ustalił w toku postępowania, że podjęty zamiar likwidacji szkoły, pomimo, że wywołuje naturalną obawę przed zmianą, jest racjonalny i zapewni finalnie poprawę warunków nauki dzieci zamieszkałych w obwodzie Szkoły nr [...] w D. i nie ograniczy dostępności edukacji na poziomie szkoły podstawowej w Gminie D.. Jednak zdaniem Ministra, kluczową dla przedmiotowego rozstrzygnięcia jest kwestia naruszenia przez stronę skarżącą prawa materialnego, tj. naruszenia art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez niedochowanie terminu na powiadomienie Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły. Stąd też Minister uznał, że negatywna opinia Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły nr [...] w D. wraz z filią w S. jest uzasadniona, a zażalenie Miasta i Gminy D. nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze na powyższe postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] czerwca 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto i Gmina D., reprezentowane przez pełnomocnika, zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj. art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do określonego w tym przepisie 6-miesięcznego terminu na zgłoszenie przez organ prowadzący zamiaru likwidacji szkoły właściwemu kuratorowi oświaty, jako terminu prawa materialnego, nie znajduje zastosowanie przepis art. 57 § 4 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji, że strona skarżąca nie dochowała 6-miesięcznego terminu na zawiadomienie Kuratora Oświaty, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że w przepisach prawa administracyjnego nie ma normy prawnej wykluczającej możliwość stosowania art. 57 K.p.a. do przepisów o charakterze materialno-prawnym.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. strona skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratora z dnia [...] marca 2021 r. i przekazanie sprawy do rozpoznania Ministrowi Edukacji i Nauki,
2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych – na podstawie art. 200 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przypomniała, że obecny przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe odpowiada w swym brzmieniu dawnemu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zatem aktualne pozostaje orzecznictwo wyrażone na tle nieobowiązującego już ww. przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoich orzeczeniach niejednokrotnie natomiast podkreślał, że "przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne w art. 59 ustawy o systemie oświaty wskazują jednoznacznie, że toczące się przed kuratorem oświaty postępowanie jest postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to sprawa administracyjna, w której postępowanie normuje Kodeks postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 1 pkt 1 K.p.a. Nie ma więc znaczenia dla zachowania sześciomiesięcznego terminu, określonego w art 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, kiedy zawiadomienie o zamiarze likwidacji placówki dotarło do właściwego kuratora oświaty, gdyż dla wywiązania się organu prowadzącego z tego obowiązku istotne jest czy dochował on czynności w sposób uregulowany w art. 57 § 3 i § 5 K.p.a. To stanowisko – jak wskazuje się w doktrynie - znajduje racjonalne wytłumaczenie, zwłaszcza dlatego, że ogranicza niepewność co do skutków prawnych czynności przedsiębranych przez organ prowadzący, skoro opinia kuratora oświaty zapada w formie postanowienia administracyjnego, a zatem przed kuratorem toczy się postępowanie administracyjne (M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021). Brak jest również w ocenie strony skarżącej uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że skoro do doręczeń zawiadomień - wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe – znajduje zastosowanie przepis art. 57 § 5 K.p.a., to jednocześnie brak podstaw do zastosowania § 4 cyt. przepisu. Strona skarżąca dodała, że powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że art. 57 K.p.a. stosuje się do obliczania zarówno terminów prawa procesowego, jak i materialnego. Nadto, w przepisach prawa administracyjnego nie ma normy prawnej wykluczającej możliwość stosowania art. 57 K.p.a. do przepisów o charakterze materialnoprawnym.
Pełnomocnik Ministra Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnieć należy, że przesłanki likwidacji publicznej szkoły określa art. 89 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 poz. 910 z późn. zm.), zgodnie z którym, może być ona zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3).
Minister Edukacji i Nauki w zaskarżonym postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. z dniem 31 sierpnia 2021 r. co do zasady, pozytywnie ocenił zamiar likwidacji tej szkoły w kontekście bazy lokalowo-dydaktycznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D., niewielkiej liczby uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] w D. i braku uczniów w Filii w S., a przede wszystkim w kontekście korzystnego uzupełnienia planu sieci szkół podstawowych Miasta i Gminy D. o samodzielną ośmioklasową Szkołę w S..
Kluczowe dla przedmiotowego rozstrzygnięcia było natomiast stanowisko Ministra o niedochowaniu przez organ prowadzący szkołę terminu 6-miesięcznego na powiadomienie Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły. Z tego względu Minister za zasadne uznał podtrzymanie zaskarżonego postanowienia [...] Kuratora Oświaty w mocy.
Minister podkreślił przy tym, że termin z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego, co oznacza, że nie może zostać przywrócony, a jego niedochowanie przesądza o bezskuteczności zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. W ocenie Ministra nie ma zatem podstaw do posiłkowania się przepisami K.p.a. w zakresie doręczeń, stąd też nie ma podstawy prawnej do przyjęcia stanowiska strony skarżącej, że jeżeli 28 lutego 2021 r. wypadał w niedzielę, to można wydłużyć termin doręczenia zawiadomienia do dnia 1 marca 2021 r.
Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, że pismo Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] lutego 2021 r. zawiadamiające [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 24 lutego 2021 r. oraz doręczone do Kuratorium Oświaty w dniu 1 marca 2021 r.
W realiach kontrolowanej sprawy istota sporu między stronami sprowadza się zatem do ustalenia, czy nadanie pisma przez organ prowadzący szkołę w placówce pocztowej w dniu 24 lutego 2021 r. oznacza zachowanie terminu 6-miesięcznego z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe na zawiadomienie Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły.
W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości okoliczność, że termin 6-miesięczny z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że nie może być przywrócony, a jego niezachowanie przesądza o bezskuteczności zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. Wskazuje się również, że czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej.
Przepis art. 89 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty wydaje opinię o zamiarze likwidacji szkoły w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie,
W ocenie Sądu – przyjęte przez ustawodawcę powyższe rozwiązanie prawne wskazuje na to, że toczące się przed kuratorem oświaty postępowanie opiniodawcze w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przywołane przez organ w zaskarżonym postanowieniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane zostały w innym stanie prawnym. Według bowiem stanu prawnego obowiązującego w okresie od 22 kwietnia 2009 r. do 23 stycznia 2016 r. (w świetle obowiązującego wówczas przepisu art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły nie miała formy aktu administracyjnego zaskarżalnego w trybie K.p.a. i nie musiała być opinią pozytywną. Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na tle tego stanu prawnego wykształcił się pogląd, że nie było uzasadnienia dla stosowania w tym postępowaniu przepisów K.p.a. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2630/12, z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 372/17 publ. CBOSA).
Jednak w oparciu o stan prawny obowiązujący do 22 kwietnia 2009 r., gdy opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły była wydawana, tak jak obecnie, w formie postanowienia, na które służyło zażalenie (ówczesny przepis art. 59 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), orzecznictwo opowiadało się za stosowaniem do obowiązku zawiadamiania o zamiarze likwidacji szkoły wymogów przewidzianych w K.p.a. Na tle tej regulacji w orzecznictwie wskazywano, że proces likwidacji szkoły ma postać złożoną, to jest łączy w sobie postępowanie uchwałodawcze i administracyjne. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/09 publ. CBOSA)
W sytuacji zatem gdy – jak to wynika obecnie z art. 89 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe – opinia kuratora oświaty jest wydawana w formie aktu administracyjnego (zaskarżalnego postanowienia), obowiązek przedstawienia kuratorowi w celu wydania postanowienia opiniującego pełnego materiału dowodowego uzasadnia stosowanie, do wynikającego z art. 89 ust. 1 tej ustawy obowiązku zawiadamiania o zamiarze likwidacji szkoły, wymogów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. To stanowisko znajduje racjonalne uzasadnienie, gdyż ogranicza niepewność co do skutków prawnych czynności przedsiębranych przez organ prowadzący szkołę, skoro opinia kuratora oświaty zapada w formie postanowienia administracyjnego, a zatem przed kuratorem toczy się postępowanie administracyjne.
Kwestię upływu i zachowania terminu w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 57 K.p.a. Stosownie do treści § 3 tego artykułu - terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca, zaś z § 5 pkt 2 wynika, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe.
Przy czym należy zaznaczyć, iż Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu, że skutek przedłużenia terminu, który miałby zakończyć się w sobotę bądź dzień ustawowo wolny od pracy, przewidziany w art. 57 § 4 K.p.a. dotyczy wyłącznie terminów procesowych, nie zaś tych, które są zaliczane do terminów prawa materialnego. Ich upływ powoduje bowiem określony skutek "w rezultacie samego upływu czasu kalendarzowego". Dokonanie określonej czynności później nie może zatem prowadzić do wydłużenia takiego terminu. (vide - A. Wróbel komentarz aktualizowany do art. 57 K.p.a. LEX/el.2022, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 287/16 publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w D. o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. z dniem 31 sierpnia 2021 r. została podjęta w dniu [...] lutego 2021 r. Zaś pismo zawiadamiające [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji przedmiotowej placówki zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 24 lutego 2021 r.
W ocenie Sądu, w tej sytuacji termin 6-miesięczny na zawiadomienie [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły - zgodnie z treścią art. 57 § 3 i § 5 pkt 2 K.p.a. - został zachowany.
Zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji i Nauki wydane zostało zatem z naruszeniem art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 57 § 3 i § 5 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.