II SA/Wa 318/14

II SA/Wa 318/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Mierzejewska
Ewa Pisula-Dąbrowska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
art. 83
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 132
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. M., M. M. i P. J. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako – Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającą przyznania małoletnim: A. M., M. M. i P. J. renty rodzinnej w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wymienione w tym przepisie. Natomiast renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek z art. 83 ww. ustawy przez osobę zmarłą, a następnie do świadczenia w drodze wyjątku przez wnioskodawcę. Z art. 83 powołanej ustawy wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Będzie to zatem zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym, z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 425/06).
W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że na przestrzeni 39 lat życia ojca dzieci – W. M. (zm. [...] kwietnia 2013 r.) udokumentowano tylko 8 miesięcy i 22 dni okresów składkowych. W 10-leciu przed zgonem zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano tylko 8 miesięcy i 22 dni okresów składkowych. W okresach: od ukończenia 18 lat w dniu 5 lutego 1992 r. do dnia 3 marca 2009 r., od dnia 22 września 2009 r. do dnia 28 sierpnia 2011 r. i od dnia 1 listopada 2011 r. do śmierci w dniu [...] kwietnia 2013 r. ojciec dzieci nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Natomiast przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa/1 056/07).
Prezes ZUS podkreślił, iż wprawdzie przepis art. 83 ww. ustawy, nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych (por. wyrok WSA z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 714/09). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w wykazanych okresach ojciec dzieci nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wobec ww. nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawicielka ustawowa małoletnich – A. J. wykazane przerwy w ubezpieczeniu ojca dzieci usprawiedliwia chorobą alkoholową. Jednakże, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy emerytalnej (por. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r. sygn. akt l OSK 1325/10). Uzależnienie alkoholowe nie stanowi niedającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 3404/02). Samo zaś wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności (por. wyrok SN z 24 lipca 1967 r., sygn. akt III URN 10/67). Po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] listopada 2013 r. ustalił, że ojciec dzieci był trwale całkowicie niezdolny do pracy od [...]kwietnia 2013 r., tj. na dzień śmierci.
Reasumując Prezes ZUS stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwała na uznanie, że ojciec dzieci nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przedstawiona zaś przez wnioskodawczynię sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez małoletnich: A. M., M. M. i P. J. – reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. J. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie ww. małoletnim świadczenia w drodze wyjątku A. J. podniosła, iż w jej odczuciu wszystkie przesłanki wymienione w art. 83 ustawy emerytalno-rentowej dzieci W. M. spełniają. Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądowego, świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane osobie, która nigdy nie podjęła żadnej działalności stanowiącej tytuł do ubezpieczeń społecznych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II SA/WA 808/07) oraz jest ono skierowane do osób, które miały w przeszłości lub mają obecnie status ubezpieczonych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1588/07). Taka sytuacja nie zaistniała w odniesieniu do jej męża, który w swoim życiu objęty był systemem ubezpieczeń społecznych pracując przez jakiś czas zawodowo. Ostatnio nie świadczył on pracy z uwagi na chorobę alkoholową, jednakże nie sposób uznać, że w ogóle nie świadczył on nigdy pracy. Z orzecznictwa sądowego zaś wynika, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest uzależnione od wielkości stażu ubezpieczeniowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/WA 211/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II SA/WA 1415/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1272/09).
W cenie strony skarżącej, wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może abstrahować od treści art. 18 Konstytucji RP, który ochronę i opiekę rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa zalicza do podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 167/11). Strona nie zgodziła się z decyzją Prezesa ZUS, w części wskazującej, że wniosek nie może zostać uwzględniony z uwagi na fakt, że ojciec małoletnich był alkoholikiem. Zasadniczo sama choroba alkoholowa nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, jednak w konkretnych przypadkach skutki choroby alkoholowej, związane z udokumentowaną niezdolnością do pracy, mogą być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności (przykładowo wyrok NSA z 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1282/10). Skoro organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oparł się jedynie na przesłance alkoholizmu, a nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, to uznać należy, że decyzja jest błędna i powinna zostać wyeliminowania z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz potrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze wyjaśnił, że istotnie, przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia wprost możliwości przyznania świadczenia od długości stażu ubezpieczeniowego. Jednak domaga się wykazania zaistnienia w sprawie okoliczności szczególnych, uzasadniających niedostatek tego stażu w porównaniu do wymogów ustawowych. W wypadku, kiedy u 39-letniego i aż do zgonu zdolnego do pracy mężczyzny okres ubezpieczenia to 8 miesięcy, a okres aktywności zawodowej to 20 lat, potrzebne jest uzasadnienie przerw w ubezpieczeniu obejmujących ponad 19 lat pozostawania poza wszelkim ubezpieczeniem. Tymczasem skarżąca nie podała usprawiedliwienia dla żadnej części tego okresu, ponieważ nieleczona choroba alkoholowa, nieodpowiedzialność, nieprzestrzeganie norm społecznych, agresja i przemoc domowa, uchylanie się od obowiązków alimentacyjnych wobec swych dzieci nie są okolicznościami niezawinionymi i w żadnym razie nie zasługują na "premiowanie" w postaci uznania ich za usprawiedliwienie dla braku ubezpieczenia. Jedyny w zasadzie argument, jaki skarżąca w ogóle podniosła na usprawiedliwienie bardzo krótkiego, niewspółmiernego do okresu aktywności zawodowej, okresu ubezpieczenia zmarłego ojca dzieci, to jego alkoholizm. Alkoholizm jednak samym swym wystąpieniem nie powoduje u dotkniętej nim osoby niezdolności do pracy, nie jest bowiem żadnym schorzeniem "uprzywilejowanym" w porównaniu z innymi. Nie jest też uzasadnieniem dla aspołecznych zachowań ubezpieczonego. Nie usprawiedliwia też jego wyborów życiowych i nie zwalnia go z odpowiedzialności za nie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksty jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Choć przyznanie tego świadczenia ustawodawca pozostawił uznaniowej decyzji organu, to nie oznacza to, że ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech przesłanek. Jednak ustalenie ich istnienia musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do brzmienia art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Innymi słowy, Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on przestrzegać m.in. zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Jest również zobowiązany do należytego oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS dopuścił się naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ nie podjął bowiem niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wprawdzie nie sposób w oderwaniu od okresów składkowych i nieskładkowych zaliczanych do świadczeń emerytalno-rentowych ubezpieczonego rozpatrywać sprawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jednakże stwierdzony w toku postępowania wyjaśniającego niewielki okres ubezpieczenia ubezpieczonego niejako automatycznie nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia przyczyn takiego stanu rzeczy, zwłaszcza jeśli wnioskodawca wskazuje na okoliczności i zdarzenia mogące wyjaśnić przyczyny braku wymaganego okresu ubezpieczenia.
W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca na etapie postępowania odwoławczego wskazywała, iż ojciec małoletnich dzieci musiał podejmować leczenie choroby alkoholowej, albowiem został do tego zmuszony prawomocnych orzeczeniem sądowym. Także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze do Sądu, strona wskazała na chorobę alkoholową W. M., jako przyczynę przerw w jego zatrudnieniu. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. A. J. sprecyzowała, iż na mocy wyroku sądowego jej były mąż został skierowany na leczenie w ośrodku odwykowym i takowe podjął w ośrodku w S.. Tej zaś kwestii organ nie poświęcił należytej uwagi, lecz w istocie przyjął arbitralnie, że nieznaczny okres składkowy ubezpieczonego na przestrzeni jego aktywności zawodowej uzasadnia odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Podkreślić w tym miejscu należy, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Wprawdzie alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, jednak podlegać musi ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności, charakteryzujących określony przypadek i składających się na przebieg drogi życiowej określonej osoby w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego. Z tego mianowicie powodu, że jak wiele innych chorób jest to dolegliwość, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. Sam fakt uzależnienia od alkoholu ojca dziecka, mający wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może więc być traktowany niejako automatycznie jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dziecko z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Rozróżnić bowiem należy sytuację, kiedy osoba uzależniona od alkoholu podejmuje, bądź nie podejmuje próby leczenia i w tym pierwszym przypadku, nawet nieskutecznym w zakresie rokowania, można ją traktować, jako usprawiedliwiającą brak wymaganego okresu ubezpieczenia. Z jednym wszakże zastrzeżeniem, a mianowicie indywidualnego podejścia do każdego z tych przypadków – patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2126/11 (publik. LEX nr 1110206). Natomiast Prezes ZUS nie podjął próby wyjaśnienia owej kwestii. Nie badano bowiem, czy W. M. podejmował próby leczenia uzależnienia alkoholowego, co stawiałoby go w innym świetle w kontekście ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności".
Reasumując, w świetle powyższych rozważań nie można wykluczyć, że jeśli z należytą starannością zgłębi się argumentację skarżącej o problemach alkoholowych jej byłego zmarłego męża i próbach leczenia, o ile takowe były podejmowane, to w konsekwencji organ może dojść do odmiennego wniosku niż ten, który został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim rozwiać powyższe wątpliwości. Powinien w tym celu zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie, czy ojciec dziecka leczył się z uzależnienia, jeżeli tak to wskazanie gdzie i kiedy się leczył, a następnie podjąć niezbędne czynności zmierzające do uzyskania informacji o przebiegu i efektach tego leczenia. Po uzyskaniu przedmiotowych informacji będzie obowiązany na nowo ocenić - zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu - czy spełniona została ustawowa przesłanka "szczególnych okoliczności" z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.