II SA/WA 3099/21

II SA/Wa 3099/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III OSK 1280/22 - Wyrok NSA z 2023-09-22
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie renty specjalnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia
[...] lipca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., którą odmówił przyznania D. U. świadczenia specjalnego.
W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że D. U. umotywowała wniosek o przyznanie renty specjalnej trudną sytuacją życiową. Wskazała, że w 1978 r., mieszkając i pracując w dawnej Niemieckiej Republice Demokratycznej urodziła córkę. Jak poinformowała przeprowadzono, bez jej zgody, poród przy pomocy kleszczy, podczas którego doszło do uszkodzenia główki dziecka. Córka, S. U., jest osobą niepełnosprawną od urodzenia, cierpi na padaczkę lekooporną. Wnioskodawczyni poinformowała, że posiada około jedenastoletni staż pracy. Otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1064 zł. Kwota ta nie wystarcza na pokrycie podstawowych potrzeb rodziny.
Organ wskazał, że z nadesłanych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, że S. U. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na stałe. Zgodnie z zaświadczeniem Zakładów [...] w [...] wnioskodawczym została skierowana [...] września 1975 r. do pracy w [...] celem przeszkolenia. W 2004 r. otrzymała dyplom w związku z uzyskaniem przez jej córkę P. wysokich ocen w nauce. Organ podał, że informacji przekazanych przez Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że D. U. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną, dorosłą córką S. U. Zamieszkują one własnościowe mieszkanie o pow. 46 m2 usytuowane na II piętrze, które składa się z dwóch pokoi, osobnej kuchni i łazienki. Jest wyposażone w niezbędne media i sprzęty gospodarstwa domowego. Nie ma zaległości w opłatach za mieszkanie. Łączny dochód dwuosobowej rodziny wynosi 2848,44 zł. Składa się na niego świadczenie emerytalne w wysokości 1066,30 zł, renta socjalna - 1066,30 zł, świadczenie uzupełniające - 500 zł, zasiłek pielęgnacyjny - 215,84 zł. Wnioskodawczyni poinformowała, że miesięcznie ponosi stałe opłaty mieszkaniowe w kwocie 800 zł, leki - ok. 120 zł, paliwo - ok. 120 zł - 150 zł. S. U. jest osobą trwałe niezdolną do samodzielnej egzystencji (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2019 r.), uczęszcza do Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] od [...] lipca 2018 r. Wymaga pomocy w zakresie zaspakajania codziennych potrzeb bytowych. Obie pozostają w stałym leczeniu. Z otrzymanych informacji wynika, że wnioskodawczyni ma jeszcze jedną córkę, mieszkającą osobno, która z uwagi na własną sytuację materialno-bytową nie jest jej wstanie pomagać finansowo. D. U. nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej ani ze świadczeń rodzinnych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...].
Organ przytoczył art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienia D. U. nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Organ podniósł, że wyjaśnił wnioskodawczym przesłanki przyznawania świadczeń specjalnych oraz poprosił
ją o jasne i dokładne udokumentowanie okoliczności wskazujących na legitymowanie się przez nią wybitnymi i niepowtarzalnymi osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, natomiast w przypadku powoływania się na szczególne zdarzenie losowe - o wykazanie i udokumentowanie elementu wyjątkowości. Organ wskazał,
że wnioskodawczyni nie przysłała żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć o jej wybitnych i niepowtarzalnych zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa. Sumienne wykonywanie obowiązków zawodowych nie posiada bowiem wymaganej
w postępowaniach o świadczenia specjalne cechy wybitności i jednostkowości. Wnioskodawczym nie wykazała, by wyróżniała się z grona innych aktywnych
zawodowo osób.
Organ stwierdził, że nie została spełniona także druga przesłanka w postaci szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. Zdaniem organu wskazana w niniejszym postępowaniu niepełnosprawność córki, powstała zdaniem wnioskodawczyni w skutek nie wykonania cesarskiego cięcia, nie posiada wymaganego w postępowaniach o świadczenia specjalne elementu wyjątkowości i nie może zostać zakwalifikowana do zdarzeń nadzwyczajnych.
Organ zaznaczył, że świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie stanowią odszkodowania, zadośćuczynienia bądź rekompensaty za doznane krzywdy czy cierpienia. Nieprawidłowości w leczeniu mogły być ewentualną przesłanką do wytoczenia powództwa odszkodowawczego na drodze cywilnej,
nie mogą zaś zostać potraktowane jako uzasadniające istnienie zdarzenia losowego
o charakterze nadzwyczajnym, szczególnym, podobnie jak trudna sytuacja zdrowotna
i materialna. Odmienna ocena w tym zakresie spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach i świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami o charakterze niemal powszechnym. Organ zaznaczył jednocześnie, że świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego. Organ stwierdził, że z uwagi na swoją ustrojową i systemową funkcję w konstytucyjnym systemie organów państwa nie jest predestynowany ani uprawniony do przyznawania świadczeń osobom znajdującym się w trudnym położeniu - nie ma do tego ani podstaw, ani instrumentów. Zabezpieczanie potrzeb socjalno-bytowych osób znajdujących się w trudnych sytuacjach pozostaje w gestii instytucjonalnej pomocy społecznej.
Decyzja Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. stała się przedmiotem skargi D. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uwzględnienie skargi podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca. W ocenie skarżącej okoliczności przywołane we wniosku do organu stanowią sytuację nadzwyczajną. Podniosła, że okaleczenie dziecka przy porodzie, a w konsekwencji pozbawienie jej szansy na normalne życie, rozwój osobisty i zawodowy stanowi taką nadzwyczajną sytuację. Wskazała na trudną sytuację materialną.
Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik dodał m.in., że organ nie zakwestionował, że sytuacja skarżącej jest trudna. Nie przesądza to jednak o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien bowiem "[...] nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym [...]" (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 894/06). Poprawie egzystencji bytowej służą inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje wsparcia, w szczególności przewidziane w ustawie o pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie podlegała uwzględnieniu.
W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie
z wymogami k.p.a. Prezes Rady Ministrów nie naruszył w tej sprawie także przepisów prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy
z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż unormowanie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyjątkowy, mający za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia m.in. społecznego, politycznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznania świadczenia.
Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany
nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela
(v. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608).
Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem,
"w szczególnie uzasadnionych przypadkach" co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem,
z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia.
Prezentowaną wykładnię potwierdza uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123),
w którym Trybunał stwierdził, iż dla przyznania świadczenia specjalnego, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych oraz jego złej sytuacji materialnej.
Organ dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach
i rentach z FUS.
Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 2051/11).
W sprawie tej organ dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), który został następnie wszechstronnie rozważony (art. 80 k.p.a.). Potwierdza to uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które nie pozostawia wątpliwości, z jakich przyczyn organ nie rozpatrzył pozytywnie wniosku o przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego (art. 107 § 3 k.p.a.).
W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie miał podstaw do podważenia stanowiska organu, że podniesiona przez skarżącą okoliczność okaleczenia dziecka przy porodzie nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia specjalnego. Jak podniesiono to już wyżej, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt P 38/05 wskazał, że w przepisie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Skarżąca nie wykazała tego rodzaju działalności, co trafnie wskazał organ. Sumienne wykonywanie obowiązków zawodowych nie stanowi o wybitnych zasługach. Prezes Rady Ministrów miał prawo dokonać własnej oceny wskazanego przez stronę we wniosku zdarzenia pod kątem uznania go za szczególne zdarzenie losowe, czy sytuację nadzwyczajną. Oceny takiej organ w tej sprawie dokonał nie uznając okoliczności wskazanej przez skarżącą za sytuację nadzwyczajną i szczególne zdarzenie losowe.
Podkreślić należy, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy, czy cierpienia. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ nie kwestionował trudnej sytuacji życiowej skarżącej. Świadczenie specjalne nie ma jednakże charakteru świadczenia socjalnego. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył przepisów prawa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.
-----------------------
4