II SA/Wa 3089/21

II SA/Wa 3089/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /sprawozdawca/
Michał Sułkowski
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 1574/22 - Postanowienie NSA z 2025-02-19
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga U. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu – [...] marca 2017 r.) U. K. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawczyni opisała okoliczności swojej służby w Służbie Bezpieczeństwa i podkreśliła, że pełniła ją krótkotrwale. Ponadto skarżąca przedstawiła przebieg swojej służby w Policji, podczas której była wielokrotnie wyróżniana nagrodami pieniężnymi, awansowana,
a jej służbę doceniano. Wskazała także, że została odznaczona "Brązowym Krzyżem Zasługi" oraz "Medalem Srebrnym Za Długoletnią Służbę".
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2332/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącej na powołaną wyżej decyzję, orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, iż organ mylnie przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała niecałe 2 lata, wobec pełnienia obowiązków w służbach mundurowych ponad 28 lat, powinna być rozumiana jako krótkotrwała. Odnosząc się do przesłanki rzetelności służby Sąd podał, że przy przyjęciu - wedle stanowiska organu, niezbędności wystąpienia przesłanki wykraczającej poza krótkotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelność jej pełnienia dla państwa demokratycznego (przy tym warunek zagrożenia życia lub zdrowia nie jest niezbędny, skoro wymieniono go przykładowo) spełniona jest także w niniejszej sprawie przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu zdania wstępnego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Mając bowiem na uwadze, że wedle stanowiska judykatury nawet kilkuletni okres służby można kwalifikować jako krótkotrwałą, przypadek jej pełnienia przez niecałe dwa lata musi być uważany za epizodyczny. Skoro w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyjątku, określonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – stanowi go bardzo krótka służba wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego (to okoliczności faktyczne bezsporne), to bez znaczenia jest w sprawie, że organ nie rozważał pozostałych okoliczności, które mogły świadczyć o wystąpieniu szczególnego przypadku przemawiającego z zastosowaniem danego wyjątku - podnoszone przez wnioskodawczynię kwestie: wykonywanie przez nią obowiązków, które miały się wiązać z realnym zagrożeniem jej życia lub zdrowia, wyróżnienia nagrodami pieniężnymi, uzyskanie odznaczenia Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę, mianowanie na oficera policji, czy praca na stanowisku wykładowcy w Szkole Policji w K., które może potwierdzać szczególne zasługi w służbie. Organ nie weryfikował przywoływanych ww. okoliczności ani się do nich faktycznie nie odnosił. Mogłoby to jednak mieć znaczenie w sprawie tylko gdyby konieczne było dalsze ustalanie, czy zachodzą wobec wnioskodawczyni przesłanki zastosowania wyjątku, zaś w danym przypadku nie ma – jak wskazano - takiej potrzeby. Zdaniem Sądu skoro decyzja w przedmiocie wyłączenie reguł ogólnych ma, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, charakter to wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie przesądza o konieczności zastosowanie danej regulacji wobec wnioskodawczyni. Organ będzie jednak obowiązany wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosowano.
W wytycznych sformułowanych dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd nakazał uwzględnienie oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu ww. wyroku.
Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu podjętej decyzji - po przedstawieniu uprzednio poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – Minister podał, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki te są nieostre, co oznacza uznaniowy charakter postępowania.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.
W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Podał, iż zadaniem organu jest stwierdzenie w niniejszej sprawie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Organ podał, że całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 28 lat i 10 miesięcy, zaś służba pełniona przez nią na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 9 miesięcy i 14 dni. Wobec wskazania przez Sąd w wydanym w sprawie wyroku, iż służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała niecałe 2 lata, wobec pełnienia obowiązków w służbach mundurowych ponad 28 lat, powinna być rozumiana jako krótkotrwała, Minister przyjął, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
W odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Minister wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Zauważył w tym zakresie, że przyznane wnioskodawczyni świadczenie emerytalne nie było podwyższane ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Ostatecznie uznał, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Minister ocenił natomiast, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podał w tym zakresie, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN), pozwala na domniemanie, iż wnioskodawczyni utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy jej sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niej ww. przepisu. Stwierdził, iż wnioskodawczyni w sposób świadomy rozpoczęła pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, czego potwierdzeniem jest raport z lipca 1986 r., w którym ww. zwróciła się z prośbą o przeniesienie do służby w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych, co zostało poparte przez jej przełożonych, którzy w skutek inicjatywy ww. zaproponowali przeniesienie na stanowisko referenta Sekcji [...] Służby Bezpieczeństwa MUSW Z.. We wniosku personalnym wnoszącym o mianowanie ww. na stanowisko referenta Sekcji [...] MUSW podkreślono, że: "Nawał pracy w pionie paszportów oraz jej specyfika decydują o tym, że pełnowartościowym funkcjonariuszem wykonującym swoje zadania samodzielnie może być tylko pracownik posiadający pewne doświadczenie i znający to zagadnienie" (raport z akt IPN karty: [...] i [...] oraz wniosek personalny z dnia [...] sierpnia 1986 r. z akt IPN karty: [...] i [...]). Wobec powyższego stwierdził, że skarżąca z pełną świadomością, nie wbrew jej woli, została zaszeregowana do przedmiotowych struktur. We wniosku personalnym z dnia [...] lipca 1988 r. widnieje zapis, iż skarżąca "Z powierzonych obowiązków wywiązuje się bez zarzutu. Szybko poznała i opanowała przepisy oraz zarządzenia regulujące tok pracy. Cieszy się uznaniem przełożonych jak również współpracowników. Jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym i sumiennym", "Jest osobą mającą zadatki na wartościowego funkcjonariusza ze względu na cechującą ją pracowitość i wysoki stopień poczucia odpowiedzialności" (wniosek personalny z dnia [...] lipca 1988 r. z akt IPN karta: [...]). W dokumentacji IPN znajduje się zaświadczenie z dnia [...] czerwca 1987 r. (czyli z okresu służby na rzecz Służby Bezpieczeństwa) o ukończeniu cyklu doskonalenia zawodowego (zaświadczenie z dnia [...]czerwca 1987 r. z akt IPN karta: [...]). Powyższe wskazuje na zdecydowane dążenie ww. do podwyższenia kwalifikacji oraz konsekwentnego rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowej "organizacji". Powyższe również świadczy o tym, że skarżąca szkoliła się w okresie realizowania zadań w Służbie Bezpieczeństwa, była wartościowym pracownikiem i wiązano z nią konkretne plany oraz inwestowano w nią środki finansowe, a przełożeni byli usatysfakcjonowani poziomem realizacji przez nią obowiązków służbowych, w opinii służbowej ww. wskazano "Jest pracownikiem o dużym poczuciu odpowiedzialności, mimo krótkiego stażu pracy, jest dobrym organizatorem pracy na swoim stanowisku "Cechuje ją właściwy stosunek do przełożonych". Ww. po zapoznaniu z przedmiotową opinią wpisała: "Uwag nie wnoszę" (opinia służbowa z dnia [...] lipca 1987 r, z akt IPN karta: [...]). Z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości strony co do charakteru struktur, do których przynależała i apanaży uzyskiwanych przez byłą funkcjonariusz z tego tytułu, co potwierdza również wniosek personalny z dnia [...] sierpnia 1986 r. oraz opinia służbowa z dnia [...] maja 1988 r., z których wynika, że skarżąca wraz z mianowaniem na stanowisko referenta [...] MUSW otrzymała dodatek specjalny i była kilkakrotnie wynagradzana pieniężnie za realizację zadań służbowych (opinia służbowa z dnia [...] maja 1988 r. z akt IPN karta; [...] i wniosek personalny z dnia [...] sierpnia 1986 r. z akt IPN karta: [...]). Przedmiotowy wniosek personalny został poparty przez bezpośrednich przełożonych.
Powyższe ustalenia zdaniem organu świadczą o tym, że skarżąca niewątpliwie identyfikowała się z realizowanymi przez ustrój Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej zadaniami i funkcjami, zaś jej działania w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego podejmowane w ramach działalności zawodowej były realizowane w sposób świadczący o jej dużym zaangażowaniu.
Wskazał dalej, że w dokumentacji IPN znajduje się informacja, że wnioskodawczyni działała w organizacji Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP) (opinia służbowa z dnia [...] maja 1988 r. z akt IPN karta: [...]). Wskazał, że ZSMP powstał w 1976 r. i zrzeszał ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodził się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Natomiast PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.
Zdaniem Ministra, zawarte w uzasadnieniu skarżącej argumenty, dotyczące rzetelnego realizowania zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymane przez nią wyróżnień, nagród pieniężnych oraz awansów, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie, w kontekście jej zaangażowania w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa.
W konsekwencji organ stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez skarżącą po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., a także zważywszy na wyżej opisane zaangażowanie i świadomość w zakresie służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w tym działalność w ZSMP, w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających żart. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając złożoną skargę w odniesieniu do twierdzeń, zawartych w zaskarżonej decyzji wskazujących, że utożsamiała się z się z ustrojem totalitarnym, wskazała, że rzeczywiście w 1986 r. starała się o przeniesienie do Miejskiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z., ale nie z powodów ideologicznych, tylko z powodu zmian w życiu osobistym. W 1986 r. zawarła związek małżeński i mężowi przydzielono mieszkanie w Z.. Poza tym Minister pisze o strukturach Służby Bezpieczeństwa nie wspominając, że chodzi o Sekcję [...], czyli komórkę zajmującą się wydawaniem paszportów osobom starającym się o nie. Uważa, że w sytuacji zabierania 60% emerytury istotne jest, jakie czynności wykonywała dana osoba, a nie tylko stwierdzenie, że pracowała w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Podała, że nie została zaszeregowana do przedmiotowych struktur wbrew swojej woli, zaproponowano jej jedynie pracę w Sekcji [...], żadnych innych propozycji w MUSW w Z. (w pionie milicji) nie otrzymała, więc nie ideologia, ale potrzeba zarabiania na życie spowodowały, że tę pracę przyjęła.
Odnosząc się do powoływanej przez Ministra treści wniosku personalnego z dnia [...] lipca 1988 r. wskazała, że na jej niekorzyść ma przemawiać to, że była oceniana jako osoba pracowita i odpowiedzialna, zdyscyplinowana i sumienna. Podniosła, że cały czas jest mowa o jej pracy w Sekcji [...], czyli jej dobra praca przyczyniała się w tym okresie do umożliwienia wyjazdu za granicę osobom starającym się o taki wyjazd. Ponadto organ nie zwrócił uwagi na fakt, że wniosek personalny był sporządzony w związku z jej staraniami przeniesienia się z powrotem do milicji, które nastąpiło [...] lipca 1988 r.
Uważa, że informacje z jej akt personalnych traktowane są wybiórczo i interpretowane w niekorzystny dla niej sposób. Minister zwraca szczególną uwagę na pozytywne opinie służbowe z niecałych dwóch lat pracy w Sekcji [...], jednocześnie bagatelizując pozytywne oceny jej służby po 12 września 1989 r. Pomimo długotrwałej i wnikliwej analizy jej akt personalnych organ nie zauważył, że jej "rzetelna praca w Sekcji [...]" w rzeczywistości nie trwała rok, 9 miesięcy i 14 dni, ale znacznie krócej. Bowiem w 1986 r. zaszła w ciążę, która od początku była zagrożona. Z tego powodu znaczną cześć "pracy w strukturze Służby Bezpieczeństwa" była na zwolnieniu lekarskim. Ciąża zakończyła się przedwczesnym porodem, po którym była na urlopie macierzyńskim (połowa urlopu macierzyńskiego przysługiwała w przypadku przedwczesnego porodu zakończonego urodzeniem dziecka, które zmarło).
Odnosząc się do twierdzenia organu dotyczącego ukończeniu cyklu doskonalenia zawodowego, co miało wskazywać na zdecydowane dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz konsekwentnego rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowej organizacji, skarżąca podała, że owo doskonalenie miało miejsce po jej długotrwałym zwolnieniu i nie miało przyczyniać się do rozwoju kariery, ale poprawić znajomość obowiązujących przy wydawaniu paszportów przepisów. Ponadto rok później nie pracowała już w strukturach Służby Bezpieczeństwa, ale w milicji w MUSW w K..
W kwestii "apanaży uzyskiwanych przez byłą funkcjonariuszkę z tego tytułu", podała, że rzeczywiście w chwili mianowania na stanowisko referenta [...] MUSW otrzymała dodatek specjalny, który związany był z tym stanowiskiem. Powodem było to, że przed zatrudnieniem na stanowisku referenta w paszportach pracowała na niższym stanowisku (sekretarza-maszynistki w Wydziale [...] WUSW w K.). W Sekcji [...] nie takiego etatu, więc zatrudniono ją na najniższym etacie, jakim był tam etat referenta.
Skarżąca nie zgadza się także ze stwierdzeniem, że niewątpliwie identyfikowała się z realizowanymi przez ustrój Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej zadaniami i funkcjami, zaś jej działania w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego podejmowane w ramach działalności zawodowej były realizowane w sposób świadczący o jej dużym zaangażowaniu. Wskazała w tym zakresie, że wcale nie identyfikowała się z panującym wówczas ustrojem, ale musiała w takiej, a nie innej rzeczywistości funkcjonować. Przypadek zadecydował, że zaczęła pracę w milicji, a dalsze koleje losu spowodowały, że przez krótki okres zatrudniona była w Sekcji [...]. W całej swojej karierze zawodowej nikogo nie skrzywdziła ani nie prześladowała. Dziś karana jestem nie za swoje czyny, ale za "przynależność do struktur" natomiast Minister łamiąc notorycznie obowiązujące przepisy dowolnie interpretuje fakty, gloryfikując jej krótką pracę w Sekcji [...], natomiast deprecjonuje osiągnięcia, jakie miały miejsce po 12 września 1989 r.
W zakresie argumentu decyzji dotyczącego jej działalności w ZSMP wnioskodawczyni wskazała, że nie działała w tej organizacji. Działania wiążą się z podejmowaniem jakichkolwiek akcji, ona natomiast była tylko członkiem, żadnej działalności w tej organizacji nie podejmowała, nie uczestniczyła nawet w żadnych spotkaniach tej organizacji. Wcielona została do niej niejako "z urzędu" (dano mi wybór między PZPR a ZSMP, wybrała mniejsze zło).
Zdaniem Skarżącej organ nie zachował obiektywizmu przy ocenie realizowania przez nią zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji (wyolbrzymiane są zasługi i zaangażowanie w czasie niecałych 2 lat zatrudnienia w Sekcji [...] MUSW w Z., natomiast pomniejsza wszelkie osiągnięcia w okresie po 12 września 1989 r).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2332/19 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Ministra (odpowiednio z dnia 26 sierpnia 2019 i 23 listopada 2018 r.). W przywołanym orzeczeniu, co przedstawiono wyżej, Sąd za niewłaściwą uznał ocenę organu, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, trwająca 1 rok, 9 miesięcy i 14 dni, przy pełnieniu obowiązków ponad 28 lat, nie miała charakteru krótkotrwałej. Nadto niekwestionowanie przez organ (w świetle zgromadzonej dokumentacji), że wnioskodawczyni rzetelnie pełniła obowiązki, stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku. Sąd uznał, że Minister winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Za kluczowe dla oceny ww. przesłanki Sąd uznał wykonywanie przez skarżącą obowiązków, które miały wiązać się z realnym zagrożeniem jej życia lub zdrowia, wyróżnienia nagrodami pieniężnymi, uzyskanie odznaczenia Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę, mianowanie na oficera policji, czy pracą na stanowisku wykładowcy w Szkole Policji w K., które może potwierdzać szczególne zasługi w służbie.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).
W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, zmierzająca do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ.: orzeczenia. nsa.gov.pl).
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1275/19.
W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.
W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis organ, pomimo zobowiązania Sądu, nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył reguły procesowe wymienione w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.
Wprawdzie w prowadzonym ponownie postępowaniu organ dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelności służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia i uznał, że te warunki zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej zostały spełnione. Jednak wbrew zaleceniom Sądu, Minister nie dokonał właściwej oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Uchylił się bowiem od analizy, istotnej zdaniem Sądu, kwestii nadania wnioskodawczyni w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego Brązowego Krzyża Zasługi czy Srebrnego Medalu za Długoletnią Służbę. W rozważaniach organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia ta została całkowicie pominięta. W odniesieniu natomiast do kwestii rzetelnego wykonywania obowiązków oraz otrzymywania wyróżnień, nagród oraz awansów organ podał, że nie mają one kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie, w kontekście zaangażowania skarżącej w trakcie pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego.
Organ uznał, że służba skarżącej miała charakter służby na rzecz państwa totalitarnego, co wywiódł z faktu "świadomego" rozpoczęcia przez ww. służby w SB, pracy w Wydziale [...] oraz przynależności do ZSMP.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jednakże jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Innym przykładem tego rodzaju zdarzeń, może być sytuacja, gdy funkcjonariusz wykonywał po 1989 r. swoją służbę w sposób nierzetelny, ale w trakcie jego służby doszło do tego, że narażał on swoje życie lub zdrowie, a nawet doszło do uszczerbku na jego życiu lub zdrowiu.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że "Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", ""z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".
Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł przy tym, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Sąd ten zaznaczył, iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanym wyroku).
Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, ustalenia organu dotyczące tego, że skarżąca świadomie podjęła służbę w SB, pracowała w Wydziale [...] oraz należała do ZSMP, w żaden sposób nie mogą stanowić o jej zaangażowaniu w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego i zastąpić właściwych ustaleń dotyczących oceny pełnionej przez wnioskodawczynię służby, tj. czy realizowała ona zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Podnoszona przez organ, na postawie dokumentów osobowych okoliczność, że skarżąca był funkcjonariuszem zdyscyplinowanym i sumiennym, w związku z czym otrzymywała awanse w stopniu i w stanowisku oraz podwyżki dodatków specjalnych, nie stanowią o tym, że jej służba nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.
W świetle powyższego nie można uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Będąc związany wydanym w sprawie wyrokiem, który wobec braku zaskarżenia funkcjonuje w obrocie prawnym, Minister winien do oceny zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zastosować się do wytycznych i zaleceń Sądu.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z uprzednio wydanego wyroku z dnia 22 października 2020 r. oraz z niniejszego wyroku. Podda ocenie kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" służby skarżącej mając na względzie wskazaną powyżej argumentację, w szczególności krótkotrwałość służby i wysokie odznaczenie, jakim jest Brązowy Krzyż Zasługi, przyznany skarżącej już w tzw. "Wolnej Polsce".
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.