Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/WA 3069/21

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Wa 3069/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk
Joanna Kube /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2498/22 - Wyrok NSA z 2023-05-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt. 1. art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "SKO w [...]" lub "organ"), działając na podstawie art. 127 § 2 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu wniosku J.J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o udzielenie informacji publicznej w zakresie kopii obowiązującego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] jednolitego rzeczowego wykazu akt wraz z zarządzeniem Prezesa SKO w [...] wprowadzającym jednolity rzeczowy wykaz akt, kopii instrukcji archiwalnej lub innego regulaminu bądź dokumentu regulującego funkcjonowanie archiwum zakładowego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] oraz szczegółowy sposób postępowania z materiałami archiwalnymi wraz z zarządzeniem Prezesa SKO w [...] wprowadzającym tenże dokument/instrukcję/regulamin - powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p.") - odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. J.J., powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
"1. kopii obowiązującego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] jednolitego rzeczowego wykazu akt wraz z zarządzeniem Prezesa wprowadzającym jednolity rzeczowy wykaz akt,
2. kopii instrukcji archiwalnej lub innego regulaminu bądź dokumentu regulującego funkcjonowanie archiwum zakładowego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] oraz szczegółowy sposób postępowania z materiałami archiwalnymi wraz z zarządzeniem Prezesa wprowadzającym tenże dokument/instrukcję/regulamin".
Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. SKO w [...] zwróciło się do skarżącego o podpisanie wniosku.
Podpisany przez skarżącego wniosek wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2020 r.
Następnie, z uwagi na brak dalszej reakcji ze strony organu, w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność SKO w [...], wnosząc w petitum skargi o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r., a także o stwierdzenie charakteru bezczynności, której dopuścił się organ oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W dniu [...] lipca 2021 r. SKO w [...] - powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej określonej w jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] zauważyło na wstępie, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym udostępniania dokumentów urzędowych funkcjonuje ugruntowany pogląd, że różnica pomiędzy dokumentem urzędowym, a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej, sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do treści i postaci dokumentu, podczas gdy w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści o sprawach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 868/17). Powołując się na uzasadnienie powyższego wyroku NSA, organ stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu zarówno co do treści jak i postaci podlegają jedynie dokumenty urzędowe. Organ zauważył, że ich postać (nośnik/format, w jakim znajdują się w posiadaniu danego urzędu) nie może być zatem udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ - powołując się na wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt. I OSK 752/14 - wskazał, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas gdy, w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (o sprawach publicznych).
Wobec tego, organ uznał, że - w kontekście trybu i zasad udostępniania informacji publicznej - stwierdzić należy, iż tylko informacja publiczna stanowiąca dokument urzędowy (zmaterializowana w postaci dokumentu urzędowego) może być udostępniona zarówno co do treści jak i postaci.
Ponadto, organ wskazał, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych, co koresponduje z przywołanymi wyżej orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których prezentowany jest pogląd, że informacją publiczną jest "wiadomość" wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym. W konsekwencji, jak zauważyło SKO w [...], uprawniony jest wniosek, że informacja sama w sobie ma charakter niematerialny i jest nią opis rzeczywistości, wiadomości, wypowiedzi, prezentacje. Tak definiowana informacja, zdaniem organu, może być zmaterializowana poprzez jej utrwalenie z wykorzystaniem dowolnego nośnika w jakiejkolwiek formie. W tej sytuacji, organ stwierdził zatem, że odrębnie należy traktować treści, nośniki danych i przekaz (por. G. Szpor, Pojęcie informacji a zakres ochrony danych /w:/ Ochrona danych osobowych w Polsce).
Mając powyższe na względzie, SKO w [...] stwierdziło, że jednolity rzeczowy wykaz akt wraz z zarządzeniem Prezesa SKO w [...] wprowadzającym jednolity wykaz akt, a także instrukcja archiwalna regulująca funkcjonowanie archiwum zakładowego w SKO w [...] oraz szczegółowy sposób postępowania z materiałami archiwalnymi wraz z zarządzeniem Prezesa SKO w [...] wprowadzającym tenże dokument/instrukcję/regulamin, o które wnioskował skarżący, nie stanowią dokumentów urzędowych, albowiem są aktami kierownictwa wewnętrznego, co wyklucza ich udostępnienie w formie wskazanej przez wnioskodawcę, a więc w postaci kopii ww. dokumentów.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. J.J., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.
Wnosząc w petitum skargi o stwierdzenie nieważności, bądź też o uchylenie spornej decyzji SKO w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, skarżący zarzucił organowi:
1. naruszenie art. 19 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 2 u.s.k.o. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz w zw. art. 17 pkt 1 w zw. art. 127 § 2 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że organem właściwym do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej skierowanych do samorządowego kolegium odwoławczego jest prezes tego kolegium, nie zaś samo kolegium orzekające w składzie trzyosobowym - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie jest SKO w [...] w składzie trzyosobowym, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem polegającym na wydaniu zaskarżonej decyzji przez trzyosobowy skład orzekający SKO w [...], który nie był organem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji;
2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika prawo strony postępowania do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także, że prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym jego strona bez własnej winy nie brała udziału stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego, jako strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, o toczącym się postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i niepoinformowanie, że postępowanie w tej sprawie przeszło w stadium, co do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., oraz poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w szczególności poprzez uniemożliwienie ustosunkowania się do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
3. naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 9 k.p.a., art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że podanie, któremu nadany może być bieg w trybie przepisów k.p.a. powinno być opatrzone podpisem, a jeżeli podanie nie spełnia tego wymogu, to organ powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - poprzez przeprowadzenie poza trybem określonymi powołanymi przepisami tzw. postępowania naprawczego mającego na celu uzupełnienie braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2020 r. w postaci brakującego podpisu celem możliwości nadania sprawie biegu w trybie przepisów k.p.a., a w konsekwencji zakończenia postępowania w drodze decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a także poprzez niepouczenie, wbrew zasadzie informowania stron postępowania administracyjnego, że nieusunięcie braku formalnego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, co spowodowało brak powzięcia przez skarżącego, jako stronę postępowania, informacji o przejściu postępowania w stadium, co do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a., a więc o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania;
4. naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a także w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika obowiązek zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, poprzez brak wystosowania do skarżącego, jako strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, zawiadomienia o przejściu postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w stadium, co do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., co w sytuacji, gdy organ nie zapewnił skarżącemu możliwości powzięcia tej informacji z żadnego innego źródła, w tym w szczególności z pisma organu z dnia [...] grudnia 2020 r., w którym organ zwrócił się do skarżącego o podpisanie wniosku, doprowadziło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
5. naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
6. naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e u.d.i.p. - w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie - poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem polegającym na błędnym przyjęciu, że akty kierownictwa wewnętrznego, pomimo wydania ich w ramach ustawowych kompetencji funkcjonariusza publicznego nie stanowią dokumentów urzędowych oraz informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a co za tym idzie, błędne przyjęcie na gruncie niniejszej sprawy, że nie jest możliwe spełnienie żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. we wskazanej przez niego formie kopii dokumentów;
7) naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. oraz w zw. z art. 11 ust. 1 in principio ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzone zarządzeniami, które są oświadczeniami woli funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, jakim jest Prezes SKO w [...], wyrażonymi w ramach przyznanych mu mocą art. 11 ust. 1 in principio ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kompetencji kierowania pracami SKO w [...], aktualnie obowiązujące w SKO w [...] normatywy kancelaryjne w postaci jednolitego rzeczowego wykazu akt i instrukcji archiwalnej stanowiące załączniki, a więc integralną część ww. zarządzeń Prezesa SKO w [...], nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a także poprzez przyjęcie, że akty kierownictwa wewnętrznego co do zasady nie stanowią dokumentów urzędowych;
8) naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, oraz do wglądu do dokumentów urzędowych, a udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym w zakresie treści i postaci dokumentów urzędowych - poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że żądane we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych, a tym samym nie podlegają w formie treści i postaci, co miało wykluczać ich udostępnienie w formie wskazanej przez wnioskodawcę, a więc w postaci kopii przedmiotowych dokumentów, co w istocie doprowadziło do przyjęcia błędnej konkluzji, że tylko dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu w zakresie treści i postaci;
9. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e u.d.i.p. - w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że udostępnieniu podlega w szczególności informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji, wbrew przepisom ustawy;
10. naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez niewypełnienie przez organ wynikającego z tych przepisów obowiązku informacyjnego, które polegało na nieudostępnieniu ani treści, ani postaci żądanych dokumentów niewątpliwie stanowiących informację publiczną;
11. naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu nieuzasadnionej tezy, że nie jest możliwe spełnienie żądania skarżącego w określonej przez niego formie, czyli w formie kopii dokumentów;
12. naruszenie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie; w takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnieni informacji umarza się - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu procedury wynikającej z tego przepisu, w przypadku uznania przez organ, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku;
13. naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji - poprzez błędne zastosowanie polegające na całkowicie nieuzasadnionej, nieznajdującej oparcia w żadnej z przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej wymienionych w art. 5 i art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p., odmowie udostępnienia informacji publicznej;
14. naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a. oraz art. 7 in principio k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa, a katalog ograniczeń prawa do informacji jest zamknięty i określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 1-2 u.d.i.p, a także, że podstawą odmowy może być wyłącznie odpowiedni przepis powszechnie obowiązującego prawa - poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na to, że dokumenty, o których udostępnienie wnioskował skarżący mają nie stanowić dokumentów urzędowych, albowiem są one aktami kierownictwa wewnętrznego, co ma "wykluczać" ich udostępnienie w formie wskazanej przez skarżącego, a więc w postaci kopii tychże dokumentów, co stanowi nieznaną ustawie przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej, a także poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy nie zaszła jakakolwiek ustawowa przesłanka ograniczająca prawo do informacji publicznej i uzasadniająca rozstrzygnięcie takiej treści, a także poprzez rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej bez podstawy opierającej się o przepis powszechnie obowiązującego prawa;
15. naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;
16. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;
17. naruszenie art. 11 k.p.a. - poprzez niedostateczne i nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, na których oparł się organ wydając skarżone rozstrzygnięcie;
18. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie stanu faktycznego;
19. naruszenie art. 80 k.p.a. - poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego i dowolność w ustaleniach faktycznych;
20. naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji;
21. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie przedstawienia przekonującego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia, a także poprzez niewskazanie podstawowych ustaleń stanu faktycznego, w szczególności, czy żądana informacja stanowi informację publiczną;
22. naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. - w zakresie, jakim z przepisów tych wynika obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieumieszczeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazanych wyżej informacji.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że sporna decyzja SKO w [...] obarczona jest wadą, która stanowi o jej nieważności, albowiem została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący zauważył bowiem, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przyznaje kolegiom, jako organom orzekającym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, kompetencji do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, organem właściwym jest prezes kolegium. To prezes jest również dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością kolegium. W konsekwencji, jak podniósł skarżący, powoduje to, że również decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) winien wydać właśnie Prezes Kolegium (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (por. wyrok WSA w Gorzowie WIkp. z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1116/17). Tym samym, skarżący uznał, że ze względu na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Niezależnie jednak od powyższego, skarżący wskazał, że sporna decyzja SKO w [...] jest wadliwa także na gruncie stricte merytorycznym.
Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że zaskarżona decyzja organu powinna być wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, bądź też jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się zarzutów skargi, organ stwierdził, że są one całkowicie nieuzasadnione, albowiem sporna decyzja jest zgodna z przepisami prawa i brak jest podstaw do jej zmiany. Organ zauważył jednocześnie, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko i odniósł się w decyzji do poszczególnych argumentów strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 541/21, po rozpatrzeniu skargi skarżącego J.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności (pkt 1 wyroku), przesądzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), a także zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "(...) żądanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem [skarżącego] zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) u.d.i.p., który stanowią, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, a także stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania". Jednocześnie, Sąd wyjaśnił, że "(...) pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia, czy statuty. Świadczy o tym zwrot "stanowienie", który oznacza procedurę podejmowania przez uprawniony podmiot aktów prawnych o szerszym (ogólnym i abstrakcyjnym) charakterze. Pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, zarządzenia, decyzje, itp.".
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, że "(...) informacja o aktach prawa wewnętrznego, w tym także miejscu ich promulgacji, które regulują tryb działania SKO, ma charakter informacji publicznej".
W konsekwencji, Sąd przesądził, że żądane we wniosku skarżącego informacje stanowiły zatem informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J.J. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], odmawiająca udostępnienia skarżącemu informacji publicznej określonej w jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. - narusza obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że SKO w [...], wydając sporną decyzję administracyjną, dopuściło się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego uznało, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej, a przede wszystkim poprzez zaniechanie wskazania przez organ, która z konkretnych ustawowych przesłanek uzasadnia wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a także poprzez zaniechanie przedstawienia przekonującego uzasadnienia prawnego podjętego w dniu [...] lipca 2021 r. rozstrzygnięcia, z uwagi na niewskazanie podstawowych ustaleń stanu faktycznego w takich sprawach, a mianowicie tego, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a jeżeli nie stanowi, jak zdaje się sugerować organ, to dlaczego zastosowano art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wydano decyzję administracyjną, zamiast poinformować wnioskodawcę o braku podstaw do zastosowania u.d.i.p. w formie zwykłego pisma.
Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji - nie dokonało prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto, co w tej sprawie wydaje się kluczowe i świadczyć może o zupełnym niezrozumieniu przez organ istoty dostępu do informacji publicznej, w świetle u.d.i.p., Sąd stwierdził, że SKO w [...] dopuściło się istotnego naruszenia wspomnianego wyżej przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem odmawiając udostępnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, całkowicie błędnie zastosowało ów przepis, gdyż odmówiło stronie skarżącej realizacji konstytucyjnego prawa do informacji w sposób nieznajdujący oparcia w żadnej z przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej przewidzianych w cyt. ustawie, a wymienionych szczegółowo w art. 5 i art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p.
Sąd uznał jednocześnie, iż SKO w [...] dopuściło się także istotnej obrazy przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e u.d.i.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że akty kierownictwa wewnętrznego, pomimo wydania ich w ramach ustawowych kompetencji funkcjonariusza publicznego, jakim jest prezes samorządowego kolegium odwoławczego, nie stanowią dokumentów urzędowych oraz informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. informacji w postaci kopii jednolitego rzeczowego wykazu akt wraz z zarządzeniem Prezesa SKO w [...] wprowadzającym ów jednolity rzeczowy wykaz akt, a także kopii instrukcji archiwalnej lub innego dokumentu regulującego funkcjonowanie archiwum zakładowego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] oraz szczegółowy sposób postępowania z materiałami archiwalnymi wraz z zarządzeniem Prezesa SKO w [...] wprowadzającym tenże dokument.
Tym samym, Sąd stwierdził, że SKO w [...], wydając w dniu [...] lipca 2021 r. sporną decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji - dopuściło się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r.
Przed przejściem do analizy stricte merytorycznej spornej decyzji, Sąd pragnie w tym miejscu odnieść się jednak do najdalej idącego zarzutu strony skarżącej, a mianowicie zarzutu dotyczącego wydania decyzji przez niewłaściwy organ.
Otóż, Sąd uznał, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, albowiem powyższy zarzut jest bezzasadny. Owszem, przyznać należy, że kwestia związana z wydawaniem przez samorządowe kolegia odwoławcze decyzji na podstawie ustawy o dostępie informacji publicznej budzi pewne kontrowersje zarówno w dotychczasowej judykaturze, jak i literaturze przedmiotu, niemniej skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie przyjął, iż podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a tym samym wydania również ewentualnej decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (podobnie: prof. dr hab. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 s. 64 i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/16; tak również: m.in. /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2010/20).
Rozstrzygając przedmiot sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie, warto na wstępie zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 54 ust. 1 każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Wolności pozyskiwania informacji publicznych gwarantowana jest przez art. 61 Konstytucji i w tym zakresie przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 54 ust. 1 (por. M. Florczak-Wątor /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. Prof. Piotra Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021
Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.
Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.
Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.
Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).
W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).
Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).
W świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ewidentnie zaliczyć trzeba do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
SKO w [...] jest zobowiązane, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku SKO w [...] nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).
Niemniej, należy podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Warto wskazać jednocześnie, że w świetle zarówno ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, jak i poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, że brak cech informacji publicznej powoduje, iż nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast w takiej sytuacji wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.
Nie ulega zatem wątpliwości, że powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, następuje zwykłym pismem, bez szczególnej formy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ władzy publicznej odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.
W konsekwencji, stwierdzić należy, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a więc w sytuacji, jeśli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3943/21, LEX nr 3207221).
Tymczasem, w niniejszej sprawie organ, wydając decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stwierdził jedynie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż "(...) jednolity rzeczowy wykaz akt wraz z zarządzeniem Prezesa wprowadzającym jednolity wykaz akt, a także instrukcja archiwalna regulująca funkcjonowanie archiwum zakładowego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] oraz szczegółowy sposób postępowania z materiałami archiwalnymi wraz z zarządzeniem Prezesa wprowadzającym tenże dokument/instrukcję/regulamin, o które wnioskował Pan J.J. nie stanowią dokumentów urzędowych, albowiem są aktami kierownictwa wewnętrznego, co wyklucza ich udostępnienie w formie wskazanej przez wnioskodawcę, a więc w postaci kopii ww. dokumentów".
Tym samym, uznać należy, że organ ewidentnie zaniechał dokonania podstawowych ustaleń, które winny poprzedzać wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Przede wszystkim, zdaniem Sądu, organ zaniechał jednoznacznego wyjaśnienia, czy uważa żądaną przez skarżącego informację za informację publiczną. Jest to natomiast o tyle istotne, o ile zważy się, że tylko w takim przypadku, jak wskazywał już wyżej Sąd, dopuszczalne jest rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej.
Ponadto, w ocenie Sądu, organ nie ustalił także, czy wobec żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. informacji zachodzi którakolwiek konkretna przesłanka ustawowa ograniczająca dostęp do informacji publicznej.
Zauważyć trzeba tymczasem, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 16 ust. 1 tej ustawy nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
Otóż, ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w odpowiednich przepisach prawa, a sytuacje te, w świetle konstytucyjnego i powszechnego charakteru dostępu do informacji publicznej nie powinny być wykładane rozszerzająco.
Wskazać należy, że wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy przepis prawa wprost stanowi, że przedmiotowa informacja nie może zostać udostępniona, oczywiście przy wcześniejszym istotnym założeniu, że informacja ta w ogóle stanowi informację publiczną, a orzekający w jej przedmiocie organ dysponuje tą informacją.
Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób klarowny, jakie jest stanowisko w tej materii organu, choć treść uzasadnienia - pomimo swej lakoniczności - daje jednak pewną podstawę do przyjęcia domniemania, że organ uznał, iż żądana przez skarżącego informacja nie stanowi w ogóle informacji publicznej i że w konsekwencji nie jest możliwe jej udostępnienie w trybie u.d.i.p.
Tymczasem, konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem strony skarżącej nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, albowiem - zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, uznać należy, że a contrario art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną i w takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem (tak również m.in. /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2028/17, LEX nr 2637557).
Skoro przyjmuje się, że decyzję administracyjną, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku może wydać jedynie wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności, czy też określone tajemnice prawnie chronione (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) lub gdy zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (informacja przetworzona), a strona nie wykaże, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a także gdy umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., to stwierdzić trzeba, że decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy jednoznacznie przyjąć można, że sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej (tak również /w:/ powołane przez stronę skarżącą postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2314/19, LEX nr 2804073).
W związku z tym, skoro SKO w [...] w ogóle nie ustaliło, czy - po pierwsze - żądana informacja stanowi informację publiczną, a także - po drugie - czy zachodzi którakolwiek konkretna przesłanka ustawowa do odmowy udostępnienia owej informacji, przyjąć należy, że doszło do ewidentnego naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wynikającego m.in. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu, niewystarczające jest powołanie się wyłącznie na art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż - jak wskazano wyżej - odmowa może nastąpić wyłącznie w ściśle określonych przypadkach, kiedy dana informacja publiczna podlega ochronie ustawowej. W tej sytuacji, niewskazanie takiej podstawy ochrony prawnej, przy jednoczesnej sugestii ze strony organu, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, świadczy nie tylko o braku podstawy prawnej wydanej decyzji, ale przede wszystkim o całkowitym niezrozumieniu przez organ istoty udostępniania informacji w trybie u.d.i.p.
Niezależnie jednak od powyższych uchybień, które stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, należy - zdaniem Sądu - uznać, że SKO w [...] dopuściło się jednocześnie istotnej obrazy przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e u.d.i.p. z uwagi na ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że akty kierownictwa wewnętrznego, pomimo wydania ich w ramach ustawowych kompetencji funkcjonariusza publicznego, jakim jest prezes samorządowego kolegium odwoławczego, nie stanowią dokumentów urzędowych oraz informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji w postaci kopii jednolitego rzeczowego wykazu akt wraz z zarządzeniem Prezesa SKO w [...] wprowadzającym ów jednolity rzeczowy wykaz akt, a także kopii instrukcji archiwalnej lub innego dokumentu regulującego funkcjonowanie archiwum zakładowego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] oraz szczegółowy sposób postępowania z materiałami archiwalnymi wraz z zarządzeniem Prezesa SKO w [...] wprowadzającym tenże dokument.
Już na samy wstępie warto zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 541/21, po rozpatrzeniu skargi J.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej - przesądzając, że organ ten dopuścił się bezczynności - uznał, że "(...) żądanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem [skarżącego] zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) u.d.i.p., który stanowią, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, a także stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania". Jednocześnie, Sąd - dokonując interpretacji pojęcia "aktu publicznoprawnego" - stwierdził, że "(...) informacja o aktach prawa wewnętrznego, w tym także miejscu ich promulgacji, które regulują tryb działania SKO, ma charakter informacji publicznej", co w konsekwencji, jak przesądził Sąd, świadczy o tym, iż żądane we wniosku skarżącego informacje stanowiły informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Owszem, w ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, iż żądane przez stronę skarżącą dokumenty, czyli zarządzenia Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wraz z wprowadzonymi przezeń jednolitym rzeczowym wykazem akt oraz instrukcją archiwalną, są aktami kierownictwa wewnętrznego, gdyż są skierowane przede wszystkim do pracowników SKO w [...] i normują jego wewnętrzne funkcjonowanie.
Niemniej jednak, to, że określone dokumenty stanowią akty kierownictwa wewnętrznego, nie oznacza jeszcze samo w sobie, iż dokumenty te są tzw. dokumentami wewnętrznymi niestanowiącymi informacji publicznej oraz niepodlegającymi udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Jednocześnie, nie sposób zgodzić się z organem, iż dokumenty stanowiące akty kierownictwa wewnętrznego, o które wystąpił skarżący, nie stanowią dokumentów urzędowych.
Należy w tym miejscu zauważyć, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty spełniają istotne kryteria określone w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., albowiem stanowią treść oświadczeń woli funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego (tj. Prezesa SKO w [...]), utrwalonych i podpisanych w dowolnej formie (w tym przypadku w formie pisemnej), w ramach jego kompetencji (wynikających z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych), skierowanych do innych podmiotów, lub złożonych do akt sprawy.
W tej sytuacji, nie budzi wątpliwości Sądu, że zarządzenia Prezesa SKO w [...] oraz załączniki do tychże zarządzeń, będące ich integralnymi częściami, stanowią dokumenty urzędowe, w rozumieniu u.d.i.p.
Tym samym, uznać należy, że wspomniane dokumenty winny podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p., o ile nie zachodzą oczywiście przesłanki do zastosowania ustawowych ograniczeń prawa do informacji wynikających z art. 5 u.d.i.p., czy też art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zauważyć jednak trzeba, że w niniejszej sprawie organ nie ustalił, aby zachodziła jakakolwiek okoliczność ograniczająca prawo do informacji, która została wymieniona we wskazanych powyżej przepisach cyt. ustawy, ograniczając się wyłącznie do lakonicznego w swej treści stwierdzenia, że żądane informacje nie stanowią dokumentów urzędowych, co wyklucza ich udostępnienie w formie kopii dokumentów.
Mając powyższe na względzie, uznać należy zatem, że sporne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. jest pozbawione jakiegokolwiek klarownego uzasadnienia, które w sposób jednoznaczny znajdowałoby podstawę w powszechnie obowiązujących przepisach prawa regulującego realizację dostępu do informacji publicznej.
Nie ulega jednak wątpliwości, że nawet gdyby przyjąć, iż żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to jednak zwrócić trzeba uwagę na to, iż sporne informacje w postaci jednolitego rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji archiwalnej same w sobie stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e u.d.i.p. stanowi bowiem, że udostępnieniu podlega w szczególności informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, a także stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania.
W konkluzji, uznać zatem należy, że informacją publiczną są dokumenty, które służą realizowaniu zadań publicznych przez organ, jak i dokumenty odnoszące się bezpośrednio do nich, zwłaszcza jeżeli odnoszą się do organizacji i zasad funkcjonowania określonej jednostki.
Sąd stwierdza więc, iż wnioskowane kopie dokumentów są informacją publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy. Wniosek dotyczył bowiem treści dokumentów pozostających w związku z funkcjonowaniem podmiotu publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Jedynie na marginesie, Sąd pragnie zauważyć, że jeśli chodzi o kwestię udostępniania tzw. dokumentów wewnętrznych, należy wskazać, iż rzeczywiście dotychczas zarówno w literaturze, jak i judykaturze sądów administracyjnych podnosi się możliwość powoływania na koncepcję tzw. dokumentów wewnętrznych w celu uzasadnienia braku możliwości udostepnienia wnioskowanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W doktrynie wskazywano, iż nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej, albowiem część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 19 i 23).
Nie sposób nie zauważyć, że również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 wskazał, iż z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku, jak uzasadniał Trybunał Konstytucyjny, można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano również uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym stanowi taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem, jak wskazywano, przykładowo wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13).
Niemniej, należy jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, że koncepcja tzw. "dokumentów wewnętrznych", które pozwalają na zwolnienie z obowiązku udzielenia informacji publicznej, jest w nauce prawa administracyjnego również mocno kwestionowana jako niekonstytucyjna.
Przede wszystkim zwraca się uwagę, że w chwili obecnej brak jest w ogóle odwołania się do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego", co w konsekwencji oznacza, że pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów publicznych i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Przedstawiciele nauki podkreślają, że praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100).
Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11).
Warto jednocześnie zauważyć, że kompleksową krytykę koncepcji tzw. "dokumentów wewnętrznych" przedstawił w doktrynie również prof. M. Bernaczyk, który w swojej monografii z 2017 r. zauważył, że dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych, lecz również jako efekt tzw. prawa sędziowskiego, w ramach którego sędzia, bez podstawy prawnej w prawie pozytywnym, a więc wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, wypowiada się w celu doprecyzowania treści prawa stanowionego lub wypełnienia luki, opierając się jedynie na lakonicznej treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 190-191). Autor ten wyraził wręcz pogląd, że sądowy twór w postaci dokumentu wewnętrznego stworzył zagrożenie dla standardów demokratycznych utożsamianych przede wszystkim z przejrzystym i rozliczalnym stanowieniem prawa. Ponadto, uznał on w swej publikacji naukowej, iż błędem jest nadawanie nieprecyzyjnym pojęciom zawartym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. anachronicznej (z perspektywy światowych standardów) konstrukcji charakteru tzw. "bezwzględnego" ograniczania dostępu do informacji, niezgodnego z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dodając jednocześnie, że kolizja "dokumentu wewnętrznego" z zasadami konstytucyjnymi najsilniej wyraża się w utracie proceduralnej zdolności do należytej weryfikacji okoliczności faktycznych i wyważania kolidujących interesów. Ponadto, prof. M. Bernaczyk zarzucił, że orzeczenia sądowoadministracyjne dotyczące "dokumentu wewnętrznego" aspirują do stworzenia zestawu quasi-reguł formalno- i materialnoprawnych naruszających konstytucyjną zasadę prawidłowej legislacji, co - jak ostrzegał - może w konsekwencji doprowadzić do tego, że orzecznictwo to posłuży władzy wykonawczej i ustawodawczej jako uzasadnienie do wprowadzenia daleko idących ograniczeń dla konstytucyjnego prawa do informacji (vide: M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji ..., s. 275-276).
Niezależnie jednak od wskazanych powyżej, uzasadnionych - zdaniem Sądu - wątpliwości co do legalności powoływania się przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej na kwestię tzw. "dokumentów wewnętrznych", jako dokumentów, które nie podlegają udostepnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie pragnie wyraźnie podkreślić, iż stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest tak czy inaczej nieprawidłowe, jako nieznajdujące uzasadnienia zarówno w świetle przepisów u.d.i.p., jak i zgromadzonego materiału dowodowego.
Otóż, zauważyć trzeba, iż w przypadku spornych dokumentów, o których udostępnienie wystąpił skarżący, nie mogą być one - wbrew twierdzeniom organu - uznane za dokumenty wewnętrzne, skoro ich charakter nie pozwala na takie jednoznaczne zakwalifikowanie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż - wbrew stanowisku SKO w [...] - nie może budzić wątpliwości to, że informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Uznać należy jednocześnie, że treść przedmiotowego wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jest w swej istocie zrozumiała, bowiem określa wyraźnie zarówno zakres podmiotowy (SKO w [...]), jak i zakres przedmiotowy (vide: konkretne kopie dokumentów, skonkretyzowanych przez wnioskodawcę poprzez ich precyzyjne wskazanie we wniosku).
Zważywszy, zatem, że w sprawie spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami cyt. ustawy.
W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja nie mogły ostać się w obrocie prawnym.
Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako podmiot zobowiązany, weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości organ prawidłowo rozpatrzy wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Zasądzając jednocześnie od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.