II SA/WA 302/24

II SA/Wa 302/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1, art. 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi H. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz H. z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także jako "organ" lub "KGSG") działając na podstawie art. 16 ust. 2
w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej też jako "u.d.i.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1
w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803, dalej jako "Kpa"), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, [...] (dalej jako "wnioskodawczyni", "Fundacja" lub "skarżąca") wnioskiem złożonym [...] listopada 2023 r. zażądała od organu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej treści polecenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] stycznia 2017 r. na podstawie, którego wprowadzono filtracje (blokowanie) stron internetowych o treściach ekstremistycznych i terrorystycznych, a także zablokowano dostęp do mediów społecznościowych i komunikatów internetowych dla cudzoziemców przebywających w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców. Wnioskodawczyni wniosła o wskazanie, jaką formę prawną ma ww. polecenie, a także w jakim trybie i na jakiej podstawie prawnej zostało wydane.
Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 i 2 Kpa odmówił wnioskodawczyni udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że informacja wskazana w ww. wniosku Fundacji należy do kategorii informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Po analizie informacji zawartych w dokumencie w postaci polecenia KGSG z [...] stycznia 2017 r. organ stwierdził, że w przedmiotowym dokumencie znajdują się informacje wrażliwe, wymagające szczególnej ochrony. Ujawnienie ich może negatywnie wpływać na bezpieczeństwo i ochronę porządku publicznego w Strzeżonych Ośrodkach dla Cudzoziemców, co z kolei może generować zagrożenia w obszarze bezpieczeństwa państwa. Ponadto informacje znajdujące się
w ww. dokumencie odnoszą się także do wewnętrznych procedur dotyczących szeroko rozumianej organizacji i funkcjonowania ww. ośrodków.
W konkluzji organ stwierdził, że informacje wskazane we wniosku nie mogą zostać udostępnione, ponieważ zachodzi przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikająca z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego też, KGSG był zobligowany do odmowy udostępnienia informacji, o której mowa w przedmiotowym wniosku.
W dniu [...] grudnia 2023 r. Fundacja złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1
i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1-4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych i art. 16 ust. 1 w zw.
z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej wydania. Fundacja wniosła
o uchylenie decyzji w całości oraz udostępnienie informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem, ewentualnie o udostępnienie treści polecenia KGSG z [...] stycznia 2017 r.
W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] grudnia 2023 r. organ podtrzymał pogląd, że informacja wskazana we wniosku Fundacji należy do kategorii informacji publicznej. Dokonując zaś powtórnej analizy w kontekście prawnego uzasadnienia udostępnienia informacji zawartych w treści polecenia KGSG z [...] stycznia 2017 r., stwierdził, że w przedmiotowym dokumencie znajdują się informacje, wymagające szczególnej ochrony, a ich ujawnienie może negatywnie wpływać na bezpieczeństwo co w konsekwencji może stworzyć zagrożenia w obszarze bezpieczeństwa państwa.
KGSG wskazał, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie może być rozumiane w sposób absolutny, bezwarunkowy, tj. jako prawo obywatela do uzyskiwania swobodnego i nieograniczonego dostępu do każdego dokumentu lub każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej
w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Ograniczenie ww. prawa wynika z art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób
i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W części implementującej na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie można jednak uznać, że art. 5 u.d.i.p. wyczerpuje katalog przesłanek, które w określonej sytuacji mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego rodzaju ograniczeń. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może - w okolicznościach konkretnej sprawy - prowadzić do wniosku, że określony dokument stanowi co prawda informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, ale ze względu na wskazane w Konstytucji ograniczenie nie podlega udostępnieniu. Należy tu mieć na myśli informacje, których udostępnianie naruszałoby ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p.
Organ wskazał, że istotnym jest także charakter opisanych czynności służbowych, metod i form ich realizacji. Zauważył, że zgodnie z art. 9c ust. 1 ustawy
z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2, Straż Graniczna zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy. Straż Graniczna zobowiązana jest przepisem prawa do efektywnego, skutecznego zapewnienia ochrony i poufności wszystkich wymienionych powyżej dóbr i wartości. Realizacja ww. obowiązku może być realizowana poprzez reglamentację dostępu do tego typu informacji. Zawarte w treści polecenia informacje są zaś istotne z punktu widzenia funkcjonowania ośrodka, ale również stanowią informację noszącą znamiona poufności, która nie powinna mieć przymiotu publicznej, ogólnodostępnej dla szerszego kręgu osób spoza uprawnionych struktur służby, w związku z tym, że jej ujawnienie może nieść skutek niewypełnienia przepisu prawa.
KGSG zauważył, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych przez art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Ustawodawca konstytucyjny uznał, że zasada jawności działania organów władzy publicznej stanowi ważny element demokratycznego państwa prawnego, lecz nie może być ona absolutyzowana, gdyż istnieje szereg ważniejszych dóbr i interesów niż prawo obywatela do informacji publicznej. Treść polecenia KGSG z [...] stycznia 2017 r. wynikała z konieczności realizacji czynności, w tym czynności zleconych przez inne służby, które dotyczyły zapobieżenia wystąpieniu ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa oraz ochrony porządku publicznego. Ujawnienie ich treści mogło negatywnie wpływać na szeroko rozumiane bezpieczeństwo.
Pismem z [...] lutego 2024 r. Fundacja wniosła do tutejszego Sądu skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 6 Kpa przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej,
w sytuacji, gdy nie było do tego postaw prawnych i faktycznych;
b) art. 7 Kpa przez pominięcie interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli w rozstrzygnięciu sprawy;
c) art. 8 Kpa przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej,
w sytuacji, gdy nie było do tego postaw prawnych i faktycznych;
d) art. 11 Kpa przez brak wyjaśnienia w sposób należyty motywów, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej;
e) art. 107 § 1 i 3 Kpa przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw faktycznych
i prawnych decyzji, uniemożliwiający kontrolę instancyjną decyzji;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
a) art. 1 ust. 1 i art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, w sytuacji gdy odmowa udostępnienia informacji stanowi nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji publicznej, a treść polecenia KGSG z [...] stycznia 2017 r. ma istotne znaczenie
z perspektywy kontroli przestrzegania wolności i praw człowieka, ponieważ kontakt ze światem zewnętrznym stanowi kluczowe narzędzie do reintegracji społecznej osób przebywających w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców oraz umożliwia im podtrzymywanie więzi z najbliższymi, ograniczenie tego kontaktu może zaś stanowić naruszenie prawa do życia prywatnego;
b) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1-4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 182 poz. 1228) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wnioskowane informacje stanowią w całości informacje niejawne, w sytuacji gdy treść polecenia KGSG z [...] stycznia 2017 r. zawiera ograniczenie uprawnień jednostki pozbawionej wolności i nie sposób twierdzić, że ujawnienie treści przedmiotowego polecenia w zakresie podstawy prawnej statuującej ograniczenia praw jednostki może prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa i ochrony bezpieczeństwa publicznego;
c) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej wydania.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że wprawdzie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wprost dopuszcza możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny lub interes gospodarczy, jednak zastosowanie znajdują tutaj również reguły wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które odnoszą się do zasady proporcjonalności ograniczania praw
i wolności człowieka. Uznanie treści polecenia KGSG z [...] stycznia 2017 r. za informacje niejawne wydaje się bezzasadne i za daleko idące. Wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył treści przepisów porządkowych, informacji o tym, jaką formę prawną ma ww. polecenie KGSG, w jakim trybie i na jakiej podstawie prawnej zostało wydane. Ujawnienie takich informacji w żaden sposób nie może zagrażać bezpieczeństwu pracujących w ośrodku strzeżonym funkcjonariuszy czy narażać na szwank działania organów chroniących porządek publiczny. Pozwoli natomiast wnioskodawczyni - organizacji pozarządowej, której celem statutowym jest działanie na rzecz ochrony praw i wolności człowieka - ocenić, czy wprowadzone ograniczenia nie są nieproporcjonalne i nie naruszają prawa do ochrony życia prywatnego,
a w przypadku uznania, że do takiego naruszenia dochodzi, umożliwi dobór właściwych środków prawnych w celu wzruszenia polecenia KGSG.
Skarżąca wskazała, że jej wątpliwości co do zgodności polecenia KGSG
z obowiązującym prawem są uzasadnione choćby przez sam fakt, że art. 415 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519
z późn. zm.). przyznaje cudzoziemcom przebywającym w ośrodkach strzeżonych prawo korzystania z internetu na stanowiskach komputerowych, przepisy ustawy nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków. Możliwości ograniczenia tego prawa nie przewiduje także rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie strzeżonych ośrodków i aresztów dla cudzoziemców (Dz.U. z 2015 r. poz. 596).
Skarżąca zauważyła, że zgodnie z orzecznictwem sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrując skargę na odmowę udzielenia informacji publicznej sąd powinien badać, czy wnioskowana informacja rzeczywiście jest informacją niejawną. W przeciwnym wypadku, ocena legalności decyzji odmawiających prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności byłaby iluzoryczna. Co więcej, nieistnienie sądowej procedury weryfikacji poprawności takiej kwalifikacji danej informacji stwarzałoby ryzyko bezprawnego utajnienia informacji publicznej. Sąd ma więc obowiązek weryfikować czy zachodzą podstawy do uznania danej informacji za niejawną.
W ocenie skarżącej przedstawione w zaskarżonej decyzji powody uznania wnioskowanych informacji za niejawne są ogólnikowe i nie mogą zostać uznane za wskazanie wystarczającej podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Taka decyzja narusza art. 11 Kpa, który ustanawia zasadę przekonywania nakazującą organowi wyjaśnienie motywów, którymi kierował się podejmując decyzję, w tym przypadku odmawiając udostępnienia informacji niejawnej. Ograniczenie dostępu do wnioskowanych przez Fundację informacji publicznych, zastosowane przez organ, nie wydaje się ani konieczne, ani uzasadnione. Organ odmówił wnioskodawczyni dostępu do całej treści polecenia KGSG w sytuacji, gdy z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że nie zawiera ono informacji, które w istocie powinny być uznane za informacje niejawne. Jeśli natomiast w treści polecenia KGSG rzeczywiście znajdują się inne regulacje dotyczące wewnętrznego funkcjonowania struktur Straży Granicznej, których ujawnienie może spowodować sugerowane przez organ zagrożenia, należało udostępnić wnioskodawczyni treść polecenia w części, w jakiej dotyczy ono wskazanego we wniosku zagadnienia.
Skarżąca zaznaczyła, że wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył wyłącznie stanu prawnego, tj. podstawy prawnej i treści przepisów wprowadzających ww. ograniczenie. Wnioskodawczyni nie żądała ujawnienia informacji technicznych, związanych np. ze stosowanym przez Straż Graniczną oprogramowaniem filtrującym itp. Organ w decyzji tak naprawdę nie wskazał podstawy prawnej, na podstawie której uznał, że wnioskowane informacje mają charakter niejawny, a jedynie odwołał się do blankietowego przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Argumentacja organu ma charakter ogólnikowy, nie wskazał on żadnych konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby odmowę udostępnienia informacji publicznej. Uzasadnienie decyzji ma zaś kluczowe znaczenie dla zapewnienia transparentności i sprawiedliwości całego postępowania. Decyzja w swojej istocie musi być klarowna, logiczna i wewnętrznie spójna. Za takową trudno zaś uznać przedmiotową decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym
i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja organu z [...] grudnia 2023 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2023 r. naruszają obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ wydając sporne decyzje administracyjne, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 Kpa, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu swoich decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka
o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ograniczająca dostęp do informacji publicznej.
Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, organ odmawiając skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie uzasadnił w wyczerpujący i przekonywujący sposób swojego stanowiska do zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym, Sąd stwierdził, że organ, wydając sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącej wnioskowanych przez nią informacji - dopuścił się
w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej
w przepisach art. 6 Kpa i art. 7 in principio Kpa oraz art. 7 Konstytucji RP. Naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej mogło mieć zaś istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2023 r.
Na wstępie, warto zauważyć to, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego
i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, że każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 cytowanej ustawy.
W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy informacje zawarte w dokumencie w postaci polecenia KGSG z [...] stycznia 2017 r. stanowią informacje wymagające szczególnej ochrony, których ujawnienie może negatywnie wpływać na bezpieczeństwo i ochronę porządku publicznego
w Strzeżonych Ośrodkach dla Cudzoziemców, co z kolei może generować zagrożenia w obszarze bezpieczeństwa państwa.
W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącą, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody uznania wnioskowanych informacji za niejawne są ogólnikowe i nie mogą zostać uznane za wskazanie wystarczającej podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzja narusza więc art. 11 Kpa, który ustanawia zasadę przekonywania nakazującą organowi wyjaśnienie motywów, którymi kierował się podejmując swoje rozstrzygnięcie. Jest to tym bardziej uzasadnione, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył wyłącznie stanu prawnego, tj. podstawy prawnej i treści przepisów wprowadzających ograniczenie o którym mowa
w poleceniu KGSG z [...] stycznia 2017 r. Organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił
zaś w wyczerpujący i przekonywujący sposób na podstawie czego uznał, że wnioskowane informacje mają charakter niejawny. Argumentacja organu ma przy tym charakter ogólnikowy, nie wskazuje na żadne konkretne okoliczności, które uzasadniałyby odmowę udostępnienia informacji publicznej.
Powyższe sprawia, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter ich uzasadnień nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie toku rozumowania organu i motywów spornych rozstrzygnięć.
Wskazać przy tym należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zapoznał się z treścią przedmiotowego dokumentu w postaci polecenia KGSG z [...] stycznia 2017 r. W ocenie Sądu również treść przedmiotowego dokumentu przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie powyższe, uznać należy, że organ, wydając sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia wskazanych już wyżej przepisów procedury administracyjnej, bowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśnił w uzasadnieniach swoich decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej.
W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organ, odmawiając skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 Kpa i art. 7 in principio Kpa oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 Kpa. Uzasadniając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję w sposób bardzo ogólnikowy, organ
w konsekwencji dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 Kpa.
Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 Kpa) oraz wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.
W ocenie Sądu, uzasadnienia spornych decyzji w sposób lakoniczny odnosiły się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu uznać należy, że wydając sporne decyzje, podmiot zobowiązany dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej
w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady,
w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, że organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).
W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, że przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.
W niniejszej sprawie, organ wydając swoje decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, dopuścił się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Kpa zasady praworządności.
W tym stanie rzeczy, sporne decyzje organu nie mogły ostać się w obrocie prawnym.
Rozpatrując sprawę ponownie, podmiot zobowiązany weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w Kpa, jak i materialne przepisy ustawy
o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wyjaśni, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Zasądzając jednocześnie od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem (480 zł).