II SA/Wa 297/19

II SA/Wa 297/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Danuta Kania /przewodniczący/
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Siły zbrojne
Sygn. powiązane
III OSK 2133/21 - Postanowienie NSA z 2023-05-12
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 19
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i składników opłaty za pobyt w Domu Emeryta Wojskowego oraz zwrotu nadpłaconej kwoty oddala skargę
Uzasadnienie
B. Z. zamieszkały w Domu [...] w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. wystąpił do Dyrektora Domu [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego i zakończenie go wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości i składników opłaty za pobyt w Domu [...] wraz z jego małżonką J. Z. oraz zwrotu nadpłaconej kwoty w wysokości 2629,04 zł za rok 2016 oraz w wysokości 6688,45 zł za rok 2017.
Dyrektor Domu [...] w [...] w dniu [...] października
2018 r. wydał decyzję administracyjną nr [...], którą w punkcie 1 odmówił wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości i składników opłaty za pobyt w Domu [...] B. Z. wraz z jego małżonką J. Z. za 2016 r., 2017 r. i 2018 r.; w punkcie 2 decyzji stwierdził brak po stronie B. Z. i jego małżonki J. Z. nadpłaty w opłatach za pobyt w Domu [...] w wysokości ustalonej przez zainteresowanego odpowiednio w kwotach: 2629,04 zł za rok 2016 oraz 6688,45 zł za rok 2017. Dyrektor Domu [...] w [...] wydając decyzję w podstawie prawnej powołał się na art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), w związku z art. 29 ust. 3-5 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 2225 z późn. zm.)
W uzasadnieniu wskazał m.in., że dokonał naliczenia i pobrania od zainteresowanego opłaty za pobyt w [...] odpowiednio: 1) w 2016 r. na podstawie informacji o wysokości opłat za pobyt w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., doręczonej B. Z. w dniu [...].08.2016 r.; 2) w 2017 r. na podstawie informacji o wysokości opłat za pobyt w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., doręczonej B. Z. w dniu [...].05.2017 r.; 3) w 2018 r. na podstawie informacji o wysokości opłat za pobyt w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., doręczonej B. Z. w dniu [...].04.2018 r. Podniósł m.in., że przedmiotowa informacja, jaką otrzymali Państwo Z., podobnie jak i wszyscy inni mieszkańcy [...] stanowi swego rodzaju surogat decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a., tyle tylko, że ze względu na brak wszystkich jej elementów, jest decyzją wadliwą, dającą jednak możliwość odwołania, gdy jej odbiorca jest niezadowolony z rozstrzygnięcia. Jednocześnie Dyrektor Domu [...] przedstawiając sposób ustalenia opłaty za pobyt B. Z. w Domu [...] w latach 2016-2018 i wskazał na brak nadpłaty.
Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania B. Z., decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., w punkcie 1 uchylił decyzję Dyrektora Domu [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w całości, w punkcie 2 umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji. Minister przywołał art. 29 ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 2225, ze zm.), Wskazał też na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 października 2005 r. w sprawie umieszczania osób uprawnionych do wojskowego zaopatrzenia emerytalnego oraz członków ich rodzin w domu emeryta wojskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 206, poz. 1721).
Odnosząc się do żądania wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości i składników opłaty za pobyt w domu [...] oraz zwrotu nadpłaconej z tego tytułu kwoty za 2016-2018 rok Minister stwierdził, że brak jest w wojskowym systemie emerytalnym podstawy prawnej do określenia kwoty wysokości opłaty za pobyt w Domu [...] jak również określenia zwrotu dokonanej nadpłaty z tego tytułu w formie decyzji administracyjnej. Nie przewiduje bowiem takiej regulacji przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ani też cytowane wyżej rozporządzenie wykonawcze wydane w oparciu o przepis art. 29 ust. 6 wojskowej ustawy emerytalnej.
Minister stwierdził, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5334/16, Lex nr 2283746). Nie można domniemywać stosowania władczej
i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. (...), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 911/11, Lex nr 1225707). Zważyć bowiem należy, że decyzją organ może rozstrzygnąć jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt I GSK 1830/15).
Minister wskazał, że roszczenie odwołującego o zwrot części opłaty za pobyt w domu [...] ma cywilnoprawny charakter, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory na gruncie prawa cywilnego rozstrzygają natomiast sądy powszechne. Prowadzi to do wniosku,
że organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej.
W ocenie Ministra decyzja Dyrektora Domu [...] zawiera wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana bez podstawy prawnej. W takiej sytuacji postępowanie organu pierwszej instancji wszczęte na wniosek odwołującego powinno zostać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umorzone jako bezprzedmiotowe, albowiem żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji publicznej, co ujawniło się w toku postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89).
Decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. stała się przedmiotem skargi B. Z., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zarzucił naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Domu [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w całości i nieuzasadnione umorzenie postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji, gdy istniały podstawy faktyczne i prawne do prowadzenia postępowania administracyjnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zarzucił wadliwą analizę obowiązujących w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego i nieuzasadnione uznanie, że brak jest przepisów kompetencyjnych do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia szczegółowej (kwotowej) wysokości opłaty za pobyt w domu [...] w drodze decyzji administracyjnej.
- art. 105 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uchylenie decyzji i nieuzasadnione umorzenie postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że wprawdzie konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej jest dyskusyjna, to jednak ciągle aktualny i przekonywujący jest pogląd, że "powyższe domniemanie ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 611).
Pełnomocnik skarżącego wskazał, że gdyby nawet teoretycznie przyjąć, że sprawa o wysokość opłaty za pobyt w domu emeryta wojskowego miała mieć charakter sporu cywilnoprawnego, to również w tej sytuacji organ winien wydać decyzję, która z racji przedmiotu sporu winna podlegać zaskarżeniu do właściwego sądu okręgowego pracy i ubezpieczeń społecznych, nie zaś jak sugeruje organ toczyć się w sporze cywilnym.
Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego,
w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane
w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2019 r., na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego. Wskazał, że po wniesieniu skargi uzyskał kopię Decyzji Nr [...] Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie nadania Szczegółowego Zakresu Działania Domowi [...]. Pełnomocnik podał, że w w/w dokumencie o nazwie Szczegółowy Zakres Działania Domu [...] w § 14 ust. 1 pkt 2 Minister Obrony Narodowej ustalił, że do zadań dyrektora Domu [...] należy wydawanie decyzji administracyjnych ustalających wysokość opłat za pobyt w [...]. Załączył fragment kopii tego załącznika.
Organ na wezwanie Sądu nadesłał Decyzję Nr [...] Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie nadania Szczegółowego Zakresu Działania Domowi [...] wraz z załącznikiem "Szczegółowy Zakres Działania Domu [...]".
Skarżący na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. podtrzymał wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie uwzględnił wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. i podtrzymany przez skarżącego. Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadził dowód z decyzji Nr [...] Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie nadania "Szczegółowego Zakresu Działania Domowi [...]" oraz załącznika do tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2018 r.
nie narusza prawa. Prawidłowo Minister Obrony Narodowej uchylił w całości decyzję Dyrektora Domu [...] w [...] z dnia [...] października 2018 r.
nr [...] i umorzył w całości postępowanie zainicjowane wnioskiem strony z dnia [...] września 2018 r. Organ zasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie naruszył art. 105 k.p.a. Zarzuty skargi Sąd uznał za nietrafne.
Zgodnie z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, osoby uprawnione do wojskowego zaopatrzenia emerytalnego oraz członkowie ich rodzin mają prawo do umieszczenia w domu [...]
i odpłatnego w nim przebywania. Ustawodawca wskazał, że miesięczna opłata za pobyt w domu [...] wynosi 400% najniższej emerytury, z zastrzeżeniem ust. 4 (art. 29 ust. 3 cyt. ustawy). Opłata za pobyt w domu [...] nie może być wyższa niż 60% miesięcznego dochodu, a w przypadku zamieszkiwania w domu [...] z rodziną, łączna opłata nie może przekroczyć 70% wspólnego miesięcznego dochodu tej rodziny (art. 29 ust. 4). Za dochód, o którym mowa w ust. 4, uważa się kwotę należnego świadczenia emerytalnego, wraz z uzyskiwanym przychodem z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, oraz zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych (art. 29 ust. 5). Zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy, Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia, tryb przyjmowania do domu [...], tryb rozpatrywania odwołań oraz zakres świadczonej opieki przez ten dom, z uwzględnieniem szczególnych potrzeb osób samotnych w podeszłym wieku. W art. 30 powołanej ustawy wskazano, że uprawnienie przewidziane w art. 29 ust. 1 przysługuje również osobom pobierającym emeryturę lub rentę na podstawie innych przepisów, jeżeli ustalono im prawo do emerytury lub renty przewidzianej w niniejszej ustawie.
W świetle powołanych przepisów prawidłowe jest ustalenie Ministra Obrony Narodowej, że brak jest w wojskowym systemie emerytalnym podstawy prawnej do określenia w formie decyzji administracyjnej kwoty wysokości opłaty za pobyt w Domu [...] (i jej składników) jak również określenia zwrotu dokonanej nadpłaty z tego tytułu w formie decyzji administracyjnej. Nie przewiduje bowiem powyższego przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin ani rozporządzenie wykonawcze wydane w oparciu o przepis art. 29 ust. 6 ustawy.
Ustalenia wysokości opłaty za pobyt w Domu [...] (i składników opłaty) nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.).
Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli kompetentnego organu administracji, podjętym w wyniku zastosowania normy prawa materialnego administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie, w celu wywołania skutku materialnoprawnego bądź w sferze stosunku procesowego (B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, str. 543).
Z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wynika, że prawo do umieszczenia w domu [...] jest uprawnieniem przysługującym żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej w ramach przysługującego zaopatrzenia emerytalnego a także członkom ich rodzin (art. 2 pkt 2 lit. c ustawy). Przysługuje również osobom pobierającym emeryturę lub rentę na podstawie innych przepisów, jeżeli ustalono im prawo do emerytury lub renty przewidzianej w niniejszej ustawie (art. 30 ustawy).
Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin nie określa formy w jakiej następuje ustalenie wysokości miesięcznych opłat za pobyt w tym domu. Samo uprawnienie do umieszczenia w domu [...] wynika wprost z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy.
W ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin określono przypadki, w których wydaje się decyzje, np. ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego następuje w formie decyzji (art. 31 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy). Ustawodawca wskazał też, że organem posiadającym do tego kompetencje jest wojskowy organ emerytalny, a odwołanie przysługuje do sądu powszechnego.
Przepis art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, jak też żaden inny przepis tej ustawy, nie przewiduje ani formy decyzji administracyjnej ani nie wskazuje organu, w zakresie kompetencji którego leżałoby wydawanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości opłaty (i jej składników) za pobyt w domu [...].
Stosownie do art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają
z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczowa to zdolność prawna danego organu administracji (władzy publicznej) do rozpoznawania
i rozstrzygania danej kategorii spraw.
Z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin
nie wynika, aby Dyrektor Domu [...] był organem władzy, a zatem podmiotem uprawnionym do rozstrzygania w zakresie jakichkolwiek praw i obowiązków administracyjnoprawnych jednostek. Z art. 3 ust. 1 pkt 14 powołanej ustawy wynika,
że dom [...] jest placówką całodobową dla osób uprawnionych do zaopatrzenia emerytalnego oraz członków ich rodzin, prowadzoną przez Ministra Obrony Narodowej, świadczącą usługi bytowe i opiekuńcze na poziomie obowiązującego standardu określonego dla domów pomocy społecznej.
Kodeks postępowania administracyjnego normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jak również postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (art. 1 pkt 2 k.p.a.).
Dom [...], którego szczegółowy zakres działania stanowi załącznik do decyzji Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON nr [...], w tym kierujący nim dyrektor, nie posiada kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych na gruncie k.p.a. Nie zmienia tego okoliczność, że takie uprawnienie dyrektorowi domu [...] przyznał we wskazanym załączniku do swojej decyzji nr [...] Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON. Powyższy dokument nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego.
Kwestia istnienia podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej musi być oceniana na gruncie przepisów zawartych w ustawie o charakterze materialnoprawnym. Dla przykładu można przywołać ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), w której art. 59 ust. 1 ustawodawca wprost wskazał, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
W sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, nie można domniemywać możliwości wydania tego rodzaju aktu administracyjnego (tym bardziej, gdy żądanie, w przedmiocie którego wnioskodawca domaga się rozstrzygnięcia na gruncie k.p.a., nie jest skierowane do organu władzy publicznej).
Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie Ministra Obrony Narodowej, że w sprawie niniejszej brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania przez dyrektora domu [...] decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. w sprawie ustalenia wysokości opłaty (i jej składników) za pobyt emeryta w tym domu.
Skoro zaszła przesłanka nieważności w postaci wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zasadnie Minister Obrony Narodowej zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. prawidłowo uchylając w całości decyzję Dyrektora Domu [...] w [...] z dnia [...] października 2018 r. i umarzając
w całości postępowanie przed Dyrektorem Domu [...] w [...]. Trafnie Minister Obrony Narodowej wskazał, że roszczenie o zwrot nadpłaconej - zdaniem skarżącego - opłaty ma charakter cywilnoprawny. Skarżący uzyskał, jak wynikało z treści decyzji z dnia [...] października 2018 r., od Dyrektora Domu [...] w [...] informację o wysokości opłat za pobyt w tym domu za poszczególne lata. Skarżący nie jest więc pozbawiony możności obrony swych praw.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w wyroku.
-----------------------
8