II SA/Wa 2952/21

II SA/Wa 2952/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 750/22 - Wyrok NSA z 2023-04-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1782
art.41 ust.2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]
Uzasadnienie
J. A. złożył skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...] wydany po rozpoznaniu środków zaskarżenia od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Pismem z dnia [...] marca 2021 r. (doręczonym w dniu 23 marca 2021 r.) Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował J. A. - wówczas [...] Zespołu do walki z [...] Sekcji do walki z [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz pouczył o uprawnieniach strony związanych z przedmiotowym postępowaniem. Ponadto organ, zgodnie z art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, wezwał stronę do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania.
Powyższe nastąpiło w związku z nieobecnościami wymienionego w służbie z powodu choroby wynoszącymi odpowiednio: w roku 2015 - 43 dni, w roku 2016 - 70 dni, w roku 2017- 178 dni, w roku 2018-43 dni; w roku 2019-8 dni, w roku 2020-266 dni (w tym 40 dni z tytułu opieki nad dzieckiem) oraz w roku 2021 - 94 dni.
W dniu [...] marca 2021 r. J. A. zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zaś w dniu [...] marca 2021 r. - wskazał jako reprezentującą go organizację związkową Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów. Mając na uwadze powyższe pismem z dnia [...] marca 2021r. zwrócono się do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia Pana J. A. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W odpowiedzi Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] w dniu [...] kwietnia 2021 r. przekazał decyzję nr [...] Prezydium Zarządu Wojewódzkiego, z której wynika, iż powyższy organ wydał negatywną opinię w kwestii rozwiązania z J. A. stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (doręczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r.) poinformowano stronę o zebraniu materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów w terminie 5 dni od dnia doręczenia pisma. W dniu [...] kwietnia 2021 r. J. A. ponownie zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz złożył oświadczenie, w którym opisał dotychczasowy przebieg służby i wskazał przyczyny swoich nieobecności w służbie.
Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny i prawny sprawy Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. o zwolnieniu J. A. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji - z dniem [...] kwietnia 2021 r. Decyzji tej, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazane rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie w dniu 23 kwietnia 2021 r.
W dniu [...] maja 2021 r. (data stempla pocztowego), z zachowaniem ustawowego terminu, pełnomocnik J. A. - adwokat K. O. złożyła odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., wnosząc o uchylenie tej decyzji. Wskazała przy tym na naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, niezebranie materiału dowodowego i błędne uznanie, iż absencja skarżącego wpływała destabilizująco na pracę jednostki, w której pełnił służbę.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie samokontroli. Wniesione odwołanie przesłał wraz z aktami postępowania administracyjnego, aktami osobowymi policjanta i własnym stanowiskiem Komendantowi Głównemu Policji, z wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego.
Organ odwoławczy przechodząc do analizy niniejszej sprawy oraz odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącego zawartych w odwołaniu, wskazał, iż podstawę materialnoprawną zwolnienia J. A. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Zaznaczenia wymaga, że ustalenie treści pojęcia "ważnego interesu służby" ustawodawca pozostawił organowi Policji stosującemu prawo, który przeprowadza w tym zakresie wykładnię przepisów prawnych i w każdym indywidualnym przypadku konkretyzuje je, wskazując okoliczności faktyczne uzasadniające taką ocenę. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt 11 SA 2972/02). Stąd też, jeżeli ustawodawca pozostawił kwestię zwolnienia policjanta ze służby uznaniu organu zwalniającego, to organ ten zobowiązany jest ocenić materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie, a nie jedynie w świetle niektórych z nich. Dodać przy tym należy, że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione wart. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub wżyciu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt IOSK 2557/16). Rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest więc wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny czy w obecnym stanie faktycznym pozostawanie J. A. w służbie narusza jej ważny interes. Okoliczności faktyczne muszą natomiast odnosić się do art. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należą w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych.
Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że J. A. od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia zwolnienia ze służby na podstawie art.41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. do dnia [...] kwietnia 2021 r. był nieobecny w służbie w związku z chorobą przez 662 dni (z wyłączeniem okresu zasiłku opiekuńczego), co oznacza, że policjant nie pełnił obowiązków służbowych przez prawie dwa lata. Długotrwała absencja policjanta w służbie we wskazanym okresie kształtowała się następująco: w 2015 r. - 43 dni, w 2016 r. - 70 dni, w 2017 r. - 178 dni, w 2018 r. - 43 dni, w 2019 r. - 8 dni, w 2020 r. - 226 dni oraz w 2021 r. - 94 dni. Dodatkowo Organ wskazuje, że ww. przebywał na zwolnieniach lekarskich nieprzerwanie: od dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r., tj. przez 144 dni oraz od dnia [...] maja 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r., tj. przez 320 dni. W omawianym okresie J. A. uległ w dniu [...] sierpnia 2016 r. wypadkowi w drodze z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania, doznając skręcenia stawu skokowego prawego. Po wypadku wymieniony przebywał na zwolnieniu lekarskim do dnia [...] października 2016 r. (58 dni). Jednocześnie organ podkreślił, iż akta osobowe wymienionego zawierają następujące dokumenty (dotyczące okresu od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] kwietnia 2021r.) - orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wydane w celu ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności psychicznej i fizycznej J. A. do służby, w którym wymienionego uznano za zdolnego do służby w Policji: - zaświadczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2015 r., w którym nie stwierdzono przeciwskazań zdrowotnych do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; - zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym nie stwierdzono przeciwskazań zdrowotnych do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; - zaświadczenie lekarskie z dnia [...] października 2016 r., w którym nie stwierdzono przeciwskazań zdrowotnych do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; - zaświadczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym nie stwierdzono przeciwskazań zdrowotnych do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; - orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] z dnia [...] września 2017 r. wydane w celu ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności psychicznej i fizycznej J. A. do służby, w którym wymienionego uznano za zdolnego do służby w Policji; - zaświadczenie lekarskie z dnia [...] września 2017 r., w którym nie stwierdzono przeciwskazań zdrowotnych do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; - zaświadczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2019 r., w którym nie stwierdzono przeciwskazań zdrowotnych do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; - zaświadczenie lekarskie z dnia [...] października 2019 r., w którym nie stwierdzono przeciwskazań zdrowotnych do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku.
Organ wskazał, iż powyższa sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Długotrwała nieobecność strony w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się także na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generuje służbę w wymiarze ponadnormatywnym. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu Policji i godzi w ważny interes służby. Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce. Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest zatem to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Natomiast stan, w którym policjant nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych ze względu na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, nawet pomimo stwierdzonej jego zdolności do pełnienia służby, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt 1 OSK 40/18). W ocenie organu odwoławczego, jednoznaczne więc jest, że za sprzeczne z interesem służby należy uznać, iż J. A. w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r. przez 662 dni nie realizował żadnych obowiązków służbowych, przebywając w tym czasie na zwolnieniach lekarskich.
J. A. złożył skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...] wydany po rozpoznaniu środków zaskarżenia od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Skarżący zarzucał:
1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez:
- nierozpatrzenie przez organ w sposób wnikliwy, wyczerpujący i wszechstronny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach postępowania, a złożonej przez skarżącego, jak i pominiecie podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących związku między schorzeniami, które legły u podstaw korzystania ze zwolnień lekarskich, a faktem pełnienia przez niego służby, okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących braku wykazania przez organ I instancji zaistnienia realnych przesłanek, od których ustawodawca uzależnił możliwość zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji i tym samym dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło również do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie - do wadliwej subsumpcji przepisów prawa materialnego;
- przyjęcie, iż zakres dokonanego przez organ uznania administracyjnego nie nosi cech dowolności, podczas gdy uzasadnienie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oparte jest na stwierdzeniach niepopartych dowodami, zarówno co do kwestii rzekomej konieczności obciążania innych funkcjonariuszy pracą, jak też co do domniemanego dezorganizującego wpływu absencji skarżącego na pracę komórki, w której pozostawał w służbie;
2. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę całokształtu materiału dowodowego i błędne uznanie, że zaistniały okoliczności, uzasadniające zwolnienie funkcjonariusza ze służby w myśl art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, albowiem nieobecność skarżącego wywołała skutek w postaci dezorganizacji pracy jednostki, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wysnucia takiego wniosku;
3. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a tym samym danie nieuzasadnionego prymatu i interesowi społecznemu nad interesem skarżącego;
4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego organ mając możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy zdecydował się na zwolnienie skarżącego ze służby.
II. Rażącego przekroczenia granicy swobody uznania administracyjnego polegającego na zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w sytuacji, w której brak jest dowodowych podstaw do przyjęcia niezdolności skarżącego do dalszej służby, a nade wszystko w sytuacji, gdy nie ustalono, iż nieobecność skarżącego spowodowana chorobą, a także korzystaniem z uprawnień związanych z opieką nad dzieckiem wywołała choćby stan zagrożenia dezorganizacją pracy wydziału, w którym służbę pełnił skarżący.
III. Naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:
1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie zaistniały okoliczności uzasadniające zwolnienie funkcjonariusza ze służby, albowiem dla zastosowania ww. przepisu niezbędnym jest uprzednie ustalenie, że wpływ nieobecności konkretnego funkcjonariusza na funkcjonowanie konkretnej jednostki Policji.
2. art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wnosił o uchylenie rozkazu personalnego numer [...] Komendanta Głównego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w całości, oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. numer [...].
Skarżący podnosił, iż uzasadniając zaskarżony rozkaz, Komendant Główny Policji posłużył się nader ogólnikowymi sformułowaniami, powielając de facto rozważania zamieszczone w uzasadnieniu rozkazu personalnego wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Co więcej, na potwierdzenie swojego stanowiska Komendant Główny Policji przywołał liczne orzeczenia pomijając jednak, że zostały one wydane na kanwie odmiennych stanów faktycznych, a tym samym brak jest podstaw do stosowania prostego odniesienia sentencji przywołanych orzeczeń do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Tytułem przykładu skarżący wskazuje przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018r. I OSK 40/18. Podnosi, iż już choćby z tego względu zaskarżony rozkaz uznać należy za wadliwy, jako wydany bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności konkretnej, rozpoznawanej sprawy, a więc bez wyjaśnienia sytuacji zawodowej i zdrowotnej skarżącego, przez pryzmat wpływu tej sytuacji na realia funkcjonowania jednostki, w której pełnił on funkcję.
Skarżący zwraca również uwagę, że Komendant Główny Policji powielając wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia i rozważania natury teoretycznej zamieszczone w uzasadnieniu rozkazu personalnego wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie rozważył i nie odniósł się do najistotniejszej kwestii w niniejszym postępowaniu, jaką jest ustalenie tego, czy w istocie absencja skarżącego wywołała takie skutki, że ważny interes służby wymagał zwolnienia go z tej służby. Mianowicie, jak wynika z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Z powyższego wynika, że ustawodawca uzależnił możliwość zastosowania uprawnienia wyrażonego w przywołanym przepisie od zaistnienia takich okoliczności, które pozostają w konflikcie z interesem służby. Jednocześnie powyższe okoliczności muszą być przedmiotem ustaleń organu, do kompetencji którego należy zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Co istotne, literalna wykładnia omawianego przepisu wymaga uprzedniego wystąpienia konkretnych okoliczności, zdarzeń, które pozwalają uznać, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie koliduje z jej interesem.
W ocenie skarżącego nie jest zatem możliwe i zarazem dopuszczalne zwolnienie funkcjonariusza ze służby bez jednoczesnego zbadania wpływu konkretnych nieobecności, konkretnego funkcjonariusza, na działanie konkretnej jednostki.
Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skarg w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.
Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zwolnienie ze służby, dokonywane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 1-9 ustawy o Policji, ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2012 r., II SA/Wa 996/12, LEX nr 1249171). W tym trybie można zwolnić policjanta ze służby tylko wtedy, gdy wymaga tego ważny interes służby, a zwolnić go nie można z innej przesłanki obligatoryjnej lub fakultatywnej, określonej w ustawie o Policji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2006 r., II SA/Wa 927/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r., II SA/Wa 685/12, LEX nr 1230651). Szczególny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji ukształtowanie statusu służbowego, w tym w zakresie jego utraty. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się bowiem zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Jest przede wszystkim formacją uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., II SA/Wa 1536/12, LEX nr 1249115).
Przyjmuje się, że według przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta może być uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działania lub ich skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji. Ponadto za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby może przemawiać jedna realnie istniejąca przyczyna lub szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389).
Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, które ustawodawca powierzył tej formacji. Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnienia ze służby (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie idzie ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega konieczność prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. Zatem nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.
Cechą, którą powinien posiadać każdy funkcjonariusz jest dyspozycyjność. W momencie kiedy funkcjonariusz traci tę cechę, gdyż z powodu częstych zwolnień lekarskich nie wykonuje zadań służbowych, niezależnie od oczywistych negatywnych skutków dla służby jakie niesie za sobą nieobecność funkcjonariusza, zostaje zachwiana fundamentalna zasada konstrukcji każdego stosunku służbowego opartego na podporządkowaniu i dyspozycyjności funkcjonariusza.
Nie oznacza to jednak, że każda absencja chorobowa funkcjonariusza uzasadnia jego zwolnienie z powołaniem się na ważny interes służby. Ocena zasadności zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga, o czym była mowa wcześniej, indywidualnej oceny i jest każdorazowo uzależniona od okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018r. I OSK 40/18).
W przedmiotowej sprawie właśnie takiej indywidulanej oceny zabrakło. Niewątpliwie każda nieobecność funkcjonariusza powoduje określone trudności w jednostce podstawowej. Nie można jednak nie uwzględnić oceny takiej nieobecności na tle indywidulanej sprawy i konkretnej jednostki, w której funkcjonariusz pełni służbę. Nie można też nie uwzględnić przy ocenie "ważnego interesu służby" przygotowania zawodowego funkcjonariusza i posiadanych przez niego umiejętności oraz stanu sytuacji kadrowej w Policji (czyli mówiąc kolokwialnie braków kadrowych, zwłaszcza w zakresie funkcjonariuszy ze specjalistycznym przygotowaniem). Akta osobowe skarżącego wskazuje na to, iż jest to wysokiej klasy specjalista. Posiada ukończone kursy i szeroki zakres umiejętności przydatnych w tej formacji mundurowej. Sąd nie jest władny (i nie uzurpuje sobie tego) aby ingerować w politykę kadrową organu. Tym nie mniej sama dyspozycja art. 41 ust. 2 pkt 5 wskazuje, że istotnym jest ustalenie tego czy "ważny interes służby" wymaga zwolnienia funkcjonariusza. Odwołanie się do ogólnych reguł bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy narusza dyspozycję ww. przepisu.
Podkreślić należy, iż w treści przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "ważnego interesu służby". Dlatego przy odczytywaniu tego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i w orzecznictwie, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby; przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Użycie w danym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że czynność ta ma charakter fakultatywny – poddano ją tzw. uznaniu administracyjnemu. Zatem ustawodawca pozostawił dyskrecjonalnej władzy organu decyzję co do zasadności zainicjowania postępowania w tej kategorii spraw. Decyzja podejmowana na mocy ww. przepisu nie może mieć charakteru arbitralnego - powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.); ma to szczególne znaczenie, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych, tzw. wyrażeń nieostrych jak "ważny interes służby" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2972/02 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawy występuje natomiast decyzja o charakterze arbitralnym. W przedmiotowej sprawie istotnie wystąpiła absencja policjanta w służbie: w 2015 r. - 43 dni, w 2016 r. - 70 dni, w 2017 r. - 178 dni, w 2018 r. - 43 dni, w 2019r. - 8 dni, w 2020 r. - 226 dni oraz w 2021 r. - 94 dni. Dodatkowo organ wskazuje, że ww. przebywał na zwolnieniach lekarskich nieprzerwanie: od dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r., tj. przez 144 dni oraz od dnia [...] maja 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r., tj. przez 320 dni. Należy jednak zaznaczyć, iż J. A. uległ w dniu [...] sierpnia 2016r. wypadkowi w drodze z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania. Po wypadku wymieniony przebywał na zwolnieniu lekarskim do dnia [...] października 2016 r. (58 dni). Kolejno, w roku 2018r., nieobecności funkcjonariusza obejmowały 43 dni a w roku 2019, było to 8 dni. Wskazane okoliczności powinny zostać ujęte w ocenie i zestawieniu "ważnego interesu służby". Tak jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie nie każda usprawiedliwiona nieobecność w służbie może zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji prowadzić, do zwolnienia ze służby. Nie może bowiem występować w tego typy sprawach swoisty automatyzm a każdy stan faktyczny wymaga indywidualnej oceny. Natomiast w dacie wydania rozkazów personalnych oraz w dacie orzekania skarżący nie utracił zdolności do służby w Policji ale utracił częściowo walor dyspozycyjności. Organ pominął w uzasadnieniu rozkazów personalnych wyjaśnienie okoliczności, iż w 2018r. skarżący by nieobecny przez 43 dni, natomiast w 2019r., nieobecność wyniosła 8 dni. Nie zostało wyjaśnione czy w ocenie organu również w tych latach funkcjonariusz utracił walor dyspozycyjności.
Należy również podkreślić, iż skarżący ukończył szereg specjalistycznych kursów i szkoleń. Przygotowanie funkcjonariusza do wykonywania obowiązków na tak wysokim poziomie wymagało określonych nakładów ze strony organów Policji. Rezygnacja z tak dobrze wyszkolonego policjanta, w kontekście reguły "ważnego interesu służby" nie została natomiast przez organy w żaden sposób wyjaśniona.
Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi być oczywiście wynikiem jego zawinionego czy niezgodnego z prawem działania. Nieprzydanym dla służby staje się na przykład funkcjonariusz, którego stan zdrowia uniemożliwia pełne wykorzystanie dla ważnych interesów służby (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, CBOSA). Nie fakt jego choroby, lecz wywoływane takim stanem rzeczy negatywne skutki stale powtarzających się absencji chorobowych i nieobecności, mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1990 r. o Policji. (por. wyrok z dnia 16 maja 2017 r. I OSK 921/16). W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność dobrze pełnionej przez służby, czy otrzymanych wyróżnień itp. Długotrwała absencja spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, co nie jest do pogodzenia z dobrem formacji. Należy natomiast podkreślić, iż niedopuszczalne byłoby zwalnianie policjantów ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z zupełnym pominięciem słusznego interesu skarżącego. Zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma bowiem charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Decyzja podejmowana w tym przedmiocie spełniać musi wszystkie wymagania, o jakich mowa w art. 7 k.p.a. i poddana jest sądowej kontroli. Kontrola ta zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
W przedmiotowej sprawie, jak zostało wyżej wskazane, brakuje uzasadnienia rozstrzygnięcia w oparciu o zindywidualizowane przesłanki. Powyższe stanowi naruszenie prawa materialnego (art. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji) jak też prawa procesowego (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Reasumując, naruszono w sprawie przepisy prawa materialnego, zakreślającego przesłanki zwolnienia ze służby z uwagi na jej ważny interes oraz przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w zakresie w jakim mogłoby mieć to istotny wpływ na jej wynik.
Przy ponowny rozpoznaniu sprawy organ w sposób dostateczny winien wyjaśnić jak na dyspozycyjność funkcjonariusza przekładał się cały okres pracy, brany pod uwagę przy wydawaniu rozkazów personalnych (również w latach 2018r., 2019r.). Powyższe należy zestawić z pojęciem "ważnego interesu służby" oraz pojęciem "słuszny interes skarżącego". Dopiero po zestawieniu tych niezbędnych w sprawie elementów Sąd będzie mógł ocenić zgodność z prawem działania organu. Na chwile obecną zaskarżone rozkazy personalne wyczerpują natomiast znamiona dowolności i arbitralności.
Mając na powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.