II SA/Wa 2809/19

II SA/Wa 2809/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 4649/21 - Wyrok NSA z 2021-11-30
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 3 ust. 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Prokuratora Krajowego z [...] września 2019 r. o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu [...] "[...]" (zwanemu dalej "Stowarzyszeniem") informacji publicznej w postaci udostępnienia listy prokuratorów - z obszarów właściwości Prokuratury Regionalnej w [...] oraz Prokuratury Regionalnej w [...] - którym - w okresie [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. - Prokurator Generalny lub Prokurator Krajowy przyznał nagrodę finansową - o której mowa w art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r. poz. 740) i w zarządzeniu nr 24/16 z 26 kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia rodzajów wyróżnień i nagród dla prokuratorów oraz trybu ich przyznawania - wraz z wysokością tej nagrody oraz wskazaniem funkcji, jeśli nagrodzony prokurator pełni ją lub pełnił w danym okresie.
W uzasadnieniu skarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:
- Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. (data wpływu 12 sierpnia 2019 r.),
- pismem z [...] września 2019 r. poinformowano je, że żądana informacja publiczna stanowi przetworzoną - o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "ustawą o informacji" - a jej udzielenie może nastąpić jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; Stowarzyszenie wezwano do wskazania takiego interesu w terminie 7 dni,
- w odpowiedzi Stowarzyszenie - w piśmie z [...] września 2019 r. (data wpływu - 19 września 2019 r.) - wskazało, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonej, lecz jest informacją prostą-, źródłem wnioskowanych informacji są nie tylko akta osobowe prokuratorów, ale także zbiory dokumentów urzędowych, zgromadzonych w Biurze Prokuratora Krajowego, którego zadaniem jest przygotowywanie projektów decyzji, dotyczących przyznania nagród i wyróżnień, a sporządzenie listy prokuratorów objętych nagrodami jest prostą czynnością i nie polega na przetwarzaniu żadnych danych; wskazano też, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ informacja o nazwiskach prokuratorów, którzy zostali nagrodzeni przez Prokuratora Krajowego i Prokuratora Generalnego, powinna być dostępna do wiadomości wszystkich wykonujących służbę prokuratorów, aby mogli się na nich wzorować; podawanie nazwisk osób nagrodzonych do wiadomości publicznej zmobilizuje wszystkich prokuratorów do sumiennej pracy; wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem dotyczą faktu gospodarowania pieniędzmi pochodzącymi od podatników,
- Prokurator Krajowy odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; w uzasadnieniu decyzji wskazał, że stanowi ona przetworzoną; Prokuratura Krajowa nie dysponuje bowiem "gotową" informacją - spełniającą kryteria wniosku; jej przygotowanie wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy oraz zaangażowania środków osobowych w sposób zakłócający normalny tok działania organu i utrudniający wykonywanie przypisanych mu ustawowo zadań; z kolei Stowarzyszenie wskazało jedynie na zwykły, niekwalifikowany interes publiczny w udostępnieniu konkretnej informacji przetworzonej; nie zaistniały natomiast żadne okoliczności, mogące świadczyć o tym, że udzielenie żądanej informacji jest szczególne istotne dla interesu publicznego,
- wobec wniesienia przez Stowarzyszenie odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie; odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie,
- kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji; zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje możliwość uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, w zakresie, w jakim jest to szczególne istotne dla interesu publicznego,
- w pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy żądana informacja publiczna, ma charakter przetworzonej,
- wedle orzecznictwa sądów administracyjnych, przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie - często na podstawie różnych kryteriów - pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i występować w różnej formie; przetworzenie jest równoznaczne z
koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument, pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (tak wyrok WSA o sygn. akt IV SAB/Wr 47/05 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); powołano też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1261/15 - dostępny w CBOSA) gdzie uznano, że informacja przetworzona stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy; zatem to informacja, której organ wprost nie posiada, i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach; informacją przetworzoną w pewnych przypadkach są również posiadane przez organ informacje proste, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia, poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte i angażuje - po stronie adresata wniosku - środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1199/11
- dostępny w CBOSA), wydając decyzję organ I. instancji prawidłowo ustalił, że nie dysponuje "gotową" informacją - spełniającą kryteria wniosku - oraz, że jej przygotowanie wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia przy przetwarzaniu posiadanych danych dodatkowych sił i środków; wykonanie wszystkich, niezbędnych czynności wymagałoby długiego oddelegowania części pracowników, co uniemożliwiałoby im wykonywanie bieżących obowiązków służbowych, a w konsekwencji powodowałoby zwiększenie obciążenia pozostałych pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych i dezorganizację ich pracy,
- jak wskazał organ I. instancji, aby zgromadzić dla Stowarzyszenia żądane dane i opisać je, jako informację zbiorczą, w pierwszej kolejności należałoby ze zbioru akt Biura Prokuratora Krajowego za 2018 roku wyodrębnić wszystkie dotyczące nagród sprawy i je zweryfikować - pod kątem procedowania wobec prokuratorów z Prokuratury Regionalnej w [...] i Prokuratury Regionalnej w [...]; następnie konieczna byłaby analiza aktowa każdej sprawy - pod kątem zawartości kopii dekretu nagrodowego bądź innych danych, umożliwiających opracowanie pełnej informacji; dopiero na tej podstawie możliwe byłoby wyodrębnienie odpowiednich danych i przygotowanie zbiorczej informacji, odpowiadającej kryteriom wskazanym przez Stowarzyszenie,
- żądana informacja publiczna ma zatem charakter informacji przetworzonej, jej udostępnienie skorelowano z potrzebą istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego,
- na gruncie obowiązujących przepisów nie ma ustawowej definicji pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego"; interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz ciał publicznych, jako pewnej całości - szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa; w doktrynie zaakceptowano pogląd, że z pewnością pojęcie to obejmuje interes ogółu, a nie interes indywidualny,
- wprowadzone art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji ograniczenie udostępnienia informacji przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu nie będą się skupiać na funkcjonowaniu - w ramach przypisanych mu kompetencji - lecz na czynnościach, związanych z przygotowywaniem i udzielaniem informacji publicznej; ustawodawca - ograniczając prawo do informacji publicznej - wskazał wyraźnie na prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym; ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada regulacji art. 31 ust. 3, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy; jak słusznie wskazano w orzecznictwie, ograniczając dostęp do informacji publicznej przetworzonej, uczyniono to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela; przedkładając interes publiczny nad strony, prawodawca ma bowiem na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych zobowiązanych do udzielania informacji publicznej podmiotów (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 924/14 - dostępny w CBOSA),
- odnosząc się do przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", wskazano, że skuteczne działanie w granicach interesu publicznego musi się wiązać z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa - w szerokim tego słowa znaczeniu (tak wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wa 1721/05); obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa; prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który - w chwili składania wniosku - jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania informacji publicznej, której przygotowania się domaga, dla dobra ogółu, (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2111/13 - dostępny w CBOSA); skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się więc z możliwością wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji,
- z uzasadnienia odwołania wynika, że Stowarzyszenie wiąże kwestię istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji - w pierwszej kolejności - z prowadzeniem działalności na podstawie ustawy dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2019 r. poz. 713 ze zm.), w drugiej zaś z możliwością rozpowszechnienia uzyskanej informacji za pośrednictwem członków Stowarzyszenia i prowadzonej przez nie strony internetowej; z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić; nie budzi wątpliwości, że - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o informacji - uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przysługuje "każdemu"; zarówno zatem osobom fizycznym, prawnym, jak i niemającym osobowości prawnej jednostkom organizacyjnym - np. organizacjom społecznym; jednocześnie powołana ustawa w żaden sposób nie wiąże uprawnień do uzyskania informacji przetworzonej, z rodzajem podmiotu, który występuje o jej udostępnienie; wymaga natomiast wykazania, że określony, konkretny rodzaj informacji jest niezbędny do realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego; prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który - niezależnie od tego czy jest osobą fizyczną, prawną czy jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej - w chwili składania wniosku jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania informacji, której przygotowania się domaga, dla dobra ogółu; samo prowadzenie przez wnioskodawcę działalności w formie prawnej, wynikającej z ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, nie przekłada się automatycznie na indywidualną, realną i konkretną możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga,
- nieprzekonujące jest twierdzenia Stowarzyszenia o możliwości rozpowszechnienia uzyskanej ewentualnie informacji publicznej (np. za pośrednictwem strony internetowej); z okoliczności sprawy nie wynika, aby podjęcie tego typu działań mogło mieć wpływ na usprawnienie wykonywania zadań publicznych; dla prawidłowej oceny, czy udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przezeń cel, lecz także to, czy uzyskanie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności; wobec tego samo stwierdzenie, że informacja o nazwiskach nagrodzonych prokuratorów powinna być dostępna dla wszystkich wykonujących służbę, aby mogli się na wyróżnionych wzorować, nie spełnia kryteriów wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej konkretnej informacji; uzasadniając decyzję organ I. instancji słusznie podniósł, że Stowarzyszenie nie wskazało, jaki konkretnie cel publiczny chciałoby osiągnąć oraz w jaki sposób potencjalnie uzyskana informacja (dotycząca jedynie wąskiej grupy osób, pełniących służbę prokuratora w obszarze Prokuratury Regionalnej w [...] i Prokuratury Regionalnej w [...]), mogłaby by być przydatna w realizacji tego celu,
- mając powyższe na uwadze informacja publiczna, o udzielenie której wystąpiło Stowarzyszenie, ma charakter informacji publicznej przetworzonej; jednocześnie - wobec niestwierdzenia podstaw do uznania, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej w tym konkretnym przypadku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji była zasadna.
W skardze zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1, w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji - poprzez odmowę udzielenia żądanej informacji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono:
- przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej; żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku; realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej,
- żądana informacja nie może być uznana za przetworzoną, gdyż jest prostą-, jak wskazuje doktryna, przywołując orzecznictwo sądowe: "Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych polegające na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, LexisNexis, Wydanie 2, Warszawa, 2012 r.). "(...) nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Wskazana czynność nie powoduje powstania nowej informacji, ale tylko dostosowuje (przekształca) posiadaną informację do wymogów prawnych umożliwiających jej udostępnienie" jak również: "(...) podejmowanie dla pozyskania informacji publicznej takich czynności, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści, nie decyduje o zakwalifikowaniu żądanej informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej. Selekcja dokumentów i protokołów czy analiza ich treści są zwykłymi czynnościami, w ich wyniku nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej." (Dostęp do informacji publicznej pod red. P. Szustakiewicza, Wydawnictwo C.H. Beck, warszawa, 2016),
- jak wynika z zamieszczonej na stronie internetowej Prokuratury Krajowej informacji, do zadań Biura Prokuratora Krajowego należy m.in. przygotowywanie projektów decyzji, dotyczących przyznawania nagród i wyróżnień Prokuratora Generalnego i Prokuratora Krajowego; zatem w Biurze obsługującym Prokuratora Krajowego znajdują się listy nagrodzonych osób lub inne zbiory dokumentów, zawierające dane o prokuratorach wyróżnionych nagrodami finansowymi w poszczególnych latach - także w roku 2018; sporządzenie listy osób nagrodzonych w 2018 roku z obszaru właściwości miejscowej dwóch prokuratur regionalnych jest czynnością prostą, związaną z obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej i nie polega na przetwarzaniu żadnych danych,
- co wynika z Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt Powszechnych Jednostek Organizacyjnych Prokuratury - Załącznik nr 1 do zarządzenia nr 84/2016 Prokuratora Generalnego z dnia 29 grudnia 2016 r. - w dziale dotyczącym Spraw Kadrowych pod symbolem 115 - umieszczono: Nagrody, oznaczenia i kary, zaś pod symbolem klasyfikacyjnym 1150 wymienione są: "Nagrody, premie uznaniowe i inne gratyfikacje", a także w uwagach wskazano: "w tym wnioski",
- w tych okolicznościach nie ma podstaw do odmowy realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia: imion, nazwisk i funkcji prokuratorów z obszaru właściwości Prokuratury Regionalnej w [...] i Prokuratury Regionalnej w [...], nagrodzonych finansowo przez Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego w 2018 roku,
- sposób wydatkowania środków publicznych, do których zaliczają się nagrody pieniężne przyznawane prokuratorom, stanowi informację publiczną,
- prokurator Krajowy jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji; przyznane prokuratorom nagrody w postaci pieniężnej są finansowane ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna; stanowi o tym art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077); dlatego informacja, dotycząca wysokości nagród pieniężnych przyznanych i wypłaconych poszczególnym prokuratorom, jest publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji; mieści się w zakresie określonym art. 6 ust. 1 pkt 3 tego aktu - dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej - oraz w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy - odnosi się ciężarów publicznych, ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego,
- niezależnie od tego, że żądana informacja publiczna stanowi "prostą", Stowarzyszenie wystarczająco wykazało szczególną istotność dla interesu
publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej; co wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 3/11 - dostępny w CBOSA): "Wskazany art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądana informacja ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego i powinien to już uczynić we wniosku. Z powołanych przepisów wynika, że to na adresacie wniosku spoczywa obowiązek ustalenia i oceny oraz wykazania, że udzielenie żądanej informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego."; organ nie sprostał dokonaniu tej oceny; dodatkowo decyzja wydana w oparciu o niespełnienie przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji ma charakter uznaniowy; pojęcie szczególnej istotności dla interesu publicznego nie może być zatem zdefiniowane abstrakcyjnie - w oderwaniu od konkretnej sytuacji (Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, I. Kamińska i in. - pozycja już cytowana); taki charakter ma przywołana przez organ w kwestionowanej decyzji argumentacja,
- w doktrynie podnosi się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji; Stowarzyszenie - działające na podstawie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, w określającym jego cele statucie wskazuje m. in. na dążenie do zapewnienia prokuratorom podmiotowości, niezależności i autonomii w podejmowaniu decyzji oraz przeciwdziałanie wszelkim przejawom niezgodnego z prawem naruszania ich niezależności, stworzenie równych szans i możliwości godnego wykonywania zawodu przez prokuratorów i urzędników prokuratury bez względu na zajmowane stanowisko i miejsce pracy, a także wskazuje, że cele te Stowarzyszenie realizuje m. in. poprzez reprezentowanie środowiska prokuratorskiego wobec organów władzy państwowej oraz przedstawianie na forum publicznym - w tym w środkach masowego przekazu - problemów związanych z jego funkcjonowaniem, zgłaszanie potrzeb legislacyjnych i opiniowanie aktów prawnych w kwestiach dotyczących prokuratury i jej zadań oraz współdziałanie w tym zakresie z władzą ustawodawczą, innymi organami państwowymi i organizacjami pozarządowymi, współpracę z krajowymi i międzynarodowymi organizacjami prawników, w tym ze stowarzyszeniami sędziów i prokuratorów; dodatkowo - zgodnie z preambułą ustawy - Prawo o stowarzyszeniach - obywatelom umożliwia się prawo czynnego uczestnictwa w życiu publicznym; urzeczywistnia to art. 1 ust. 3 powołanej ustawy, wskazując, że stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych,
- mając na uwadze te okoliczności, nie można odmówić Stowarzyszeniu możliwości skutecznego działania w granicach interesu publicznego, które wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie Prokuratury, - w szerokim tego słowa znaczeniu,
- wnioskowane informacje są niewątpliwie istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, którzy winni - co podnoszono wcześniej - wzorować się na osobach docenionych przez najwyższe władze prokuratury; niewątpliwie rzetelne i sumienne wykonywanie obowiązków służbowych jest powinnością każdego prokuratora; jednakże wiedza dotycząca nagród i imienne wskazanie wyróżniających się ponad standard prokuratorów - określony ustawą - Prawo o prokuraturze - pozwoli na skuteczniejsze dążenie przez pozostałych prokuratorów do dorównania wyróżnionym w realizacji zadań służbowych; udostępnienie tej wiedzy wszystkim prokuratorom bez wątpienia usprawni pracę całej Prokuratury i podniesie poziom realizowanych zadań; tym samym spełniona zostanie przesłanka usprawnienia organów Państwa, w tym wypadku prokuratury; Stowarzyszenie zrzesza ponad dwustu prokuratorów z całego kraju i działa prężnie; jest zatem w stanie przekazać wszystkim zainteresowanym prokuratorom - poprzez określoną w Statucie działalność swoich członków oraz za pośrednictwem powszechnie znanej strony internetowej [...] i innych kanałów informacyjnych - dane o przyznanych nagrodach i wyróżnieniach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując
dotychczasową argumentację.
Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Sąd zważył, co następuje;
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji - zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i - generalnie - powołanych poglądów prawnych, w tym cytowanego stanowiska judykatury, co do istoty pojęcia informacja przetworzona oraz szczególnie istotnego interesu publicznego. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie jego stanowiska, ponowne go powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne, z zastrzeżeniem sformułowanym w końcowej części uzasadnienia.
Wobec zarzutów skargi dodać należy jedynie, co następuje.
Zasadnie - na gruncie wyjaśnień, sformułowanych w uzasadnieniu skarżonego aktu - skonstatowano, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Sąd nie ma podstaw dla poddania w wątpliwość ustaleń faktycznych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opartych na wyjaśnieniach organu I. instancji, co do rzeczywistego, aktualnego sposobu zagregowania żądanych informacji. Skoro - w realiach rozpoznawanej sprawy - organ nie dysponował materialnie listą nagrodzony prokuratorów we wskazanych prokuraturach regionalnych (z przywołaniem ich nazwisk i sprawowanych funkcji) a jej wytworzenie wymagałoby wysegregowania z zasobów zestawu danych i przygotowanie odrębnego dokumentu, trafnie skonstatowano, że chodzi o informacje przetworzoną. Jak bowiem zasadnie wskazuje się w judykaturze, taki charakter ma informacja: "która w wyniku dokonania operacji jakościowych lub ilościowych stanowi nowy wytwór faktograficzny, nowy zespół - sumę wielu danych należących do kategorii informacji publicznej." (tak wyrok I OSK 895/13 - dostępny w CBOSA"). Słusznie odnotowano wprawdzie w skardze, że organ z pewnością dysponuje żądana informacją i znajdować się ona może w określonej jednostce organizacyjnej, której przypisano za zadanie przygotowania stosownych wniosków; Być mozetakze dokumenty dotyczącej tej kwestii należą do jednego działu w rzeczowym wykazie akt - z perspektywy archiwizacji. Nie oznacza to jednak, że przygotowana według wskazanych przez Stowarzyszenie kryteriów informacja - wybrany rok, wykonywanie zawodu w określonej terytorialnej jednostce prokuratury, oraz przywołanie funkcji osoby nagrodzonej - powinna być traktowane jako prosta. Nie chodzi bowiem o dostarczenie określonej ilości w prosty sposób wyszukanych danych (bądź zliczenie - tak powołany w skardze pogląd doktryny), lecz opracowanie całkiem nowego zestawienia - na indywidualne potrzeby Stowarzyszenia. Musi się to wiązać z ponadstandardowym nakładem pracy - wobec standardu udzielania informacji prostych. Konieczna praca nie polegałaby bowiem wyłącznie na wyszukaniu danych czy stron dokumentów i przekazaniu wnioskodawcy - w formie nieprzetworzonej. Organ musi wprawdzie dysponować konkretnymi dokumentami w przedmiocie przyznanie nagrody dla poszczególnych osób. Niepodobne jednak zakładać, że zawierają one wyłącznie dane objęte wnioskiem. Nie czyniłoby więc zadość żądaniu wyłącznie wydobycie określonych kart i przekazanie Stowarzyszeniu. Znajdowałyby się tam też bowiem dane wykraczające poza wniosek a nawet - być może - objęte ograniczenia w ujawnianiu. Potrzebne byłoby więc przetworzenie informacji - przygotowanie stosownej nowej informacji dla potrzeb konkretnego Wnioskodawcy.
Sąd nie podziela przy tym przywołanego w skardze, a wyrwanego z szerszego kontekstu, wyrażonego w doktrynie poglądu, jakoby dla obowiązku udostępnienia informacji w zwykłym trybie (nieprzetworzonej) nie miał innego znaczenia zakres pracy, jaki jest potrzebny do jej przygotowania. W judykaturze dominuje pogląd przeciwny, co podkreślał trafnie organ.
Co trafnie podkreśla się judykaturze, generalnie udostępnienie informacji publicznej na wniosek dotyczy przypadków, gdy wymaga to prostych czynności technicznych nie zaś sporządzania - wedle indywidualnych potrzeb wnioskodawcy - określonych zestawień, czy opracowań tematycznych. Wiązałoby sie się to bowiem ze znacząco wyższymi wydatkami budżetowymi, w następstwie znaczniejszego angażowania sił i środków (w tym nakład pracy personelu). Przy tym podmiotami obowiązanymi są tu - w przeważającej mierze - jednostki sektora finansów publicznych. Potrzebę znaczniejszego zaangażowania pracowników urzędów w przygotowanie informacji przewidziano wprawdzie, lecz musi być uzasadnione wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za realizacja dodatkowych zadań - finansowanych wszak generalnie z budżetu państwa.
Takim szczególnym interesem nie może być sama deklaracja woli prawidłowej realizacji zadań przez organizacją społeczna, działającą w myśli przepisów ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. Oznaczałoby to bowiem, że istotne koszty działalności - w ramach realizowanych przez nią zadań - byłyby ponoszone ze środków publicznych - w ramach przygotowania materiałów czy opracowań, służących ewentualnemu podejmowaniu przez nią działań służących realizacji celów statutowych (patrz - powołane w skardze). Wykracza to poza powołane w skardze szczególne uprawnienia organizacji społecznych - statuowane ustawą - Prawo o stowarzyszeniach.
Odnosząc się z kolei do argumentacji skargi, jakoby za przygotowaniem żądanej informacje dla potrzeb Stowarzyszenia przemawiał szczególnie istotny interes publiczny - w postaci umożliwienia wszystkim prokuratorom zaznajomienia się z danymi osób, których praca jest szczególnie doceniana, co działać będzie motywująco - należy zauważyć, że gdyby pogląd taki podzielał również prawodawca wprowadziłby wymóg upubliczniania - w stosownej formie - informacji o przyznawanych nagrodach. Skoro tego nie uczynił, nie sposób uznać, aby szczególnie istotny interes publiczny przemawiają za tworzeniem zestawień w celu realizacji pojedynczych wniosków. W szczególności nie znajduje racjonalnego uzasadnienie w danym kontekście deklarowane upublicznienie przez Stowarzyszenie zestawień danych akurat z dwu, wymienionych we wniosku, prokuratur regionalnych.
Wobec takich uwarunkowań, jedynie na marginesie wypada odnotować, że Sąd nie podziela poglądu organu w tym zakresie, gdzie z uzasadnienia skarżonego aktu zdaje się wynikać, jakoby szczególnie istony interes publiczny w uzyskaniu informacji mógł dotyczyć jedynie tych podmiotów, wobec których zadań, informacje te mogą być bezpośrednio wykorzystane do doskonalenia mechanizmy funkcjonowania państwa (jego instytucji) przy uwzględnieniu ich kompetencji. Instytucja dostępu do informacji publicznej nie jest bowiem generalnie ukierunkowana na realizacje potrzeb organów władzy publicznej czy osób wykonujących władzę publiczną (ich uprawnienia określono odrębnie), lecz ogółu obywateli - dla zapewnienia transparentność życia publicznego. Mogą więc występować przypadki, gdy określenie okoliczności czy uwarunkowania będą przemawiać za celowością udostępnieniem informacji przetworzonej a więc wymagającej opracowania włącznie ze względu na potrzebę jawności życia publicznego. Sytuacja tego rodzaju nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Nie sposób wprawdzie wykluczyć, że ujawnienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji może mieć określone korzystne konsekwencje i przemawia za tym ogólnie interes publiczny. Nie jest to jednak wystarczające dla uznania, że za wydatkowaniem środków na ich opracowania przemawia szczególna istotność żądanej informacji dla interesu publicznego.
Chybione są więc zarzuty skargi, jakoby naruszono stosowne przepisy prawa materialnego, zakreślające zakres i reguły dostępu do informacji publicznej - w tym zasady udostępniania informacji określonej mianem przetworzona. Z kolei jest poza sporem, że organ ogólnie dysponuje żądaną informacją i jest ona publiczną. W danym zakresie wywody skargi są wobec tego bezcelowe.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Przedmiotowa decyzja nie narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji z uwagi na prawidłowe zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej, do której udostępnienia koniecznym jest wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego nie uczyniono.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.