II SA/Wa 2756/21

II SA/Wa 2756/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Sygn. powiązane
III OZ 608/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-05
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] r. [...]. R. G. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] o wypłatę odprawy mieszkaniowej.
Dyrektor w toku prowadzonego postępowania ustalił, że ww. pełnił zawodową służbę wojskową jako żołnierz służby kontraktowej w [...] [...] i na podstawie Rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...].08.2020 r., został z dniem [...].12.2020 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego (k. 3 i k. 4). Z dokumentów wynika, że na dzień zwolnienia ze służby posiadał 17 lat, 11 miesięcy i 27 dni wysługi wojskowej, zaliczanej do wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową (k. 4). Wnioskujący jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał [...].03.2019 r., w którym zajmował stanowisko służbowe w stopniu etatowym – [...] kompanii, a członkami jego rodziny byli; córka N. G. (ur. [...].05.2007 r), córka A. G. (ur. [...].12.2012 r.) oraz syn I. G. (ur. [...].09.2014 r.), z którymi, jak oświadczył żołnierz, we wskazanym powyżej okresie zamieszkiwał w miejscowości [...]. Przy czym Strona, pismem z [...].02.2021 r., zmieniła swój wniosek w zakresie wyboru dnia właściwego do naliczenia odprawy mieszkaniowej ustalając go ostatecznie na dzień [...].12.2020 r. (k. 33). Strona przedłożyła odpisy skrócone aktów urodzenia dzieci (k. 7-9) oraz zaświadczenie o zameldowaniu (k. 10). Ponadto Strona do akt postępowania przedłożyła zaświadczenie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, z treści którego wynika, że Pan R. G. był funkcjonariuszem Straży Granicznej, a także, że Ww. nie uzyskał mieszkania służbowego z resortu MSWiA, nie otrzymał ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery służbowej, nie uzyskał pomocy finansowej na zakup mieszkania w formie zwrotnej lub bezzwrotnej, nie nabył mieszkania służbowego z bonifikatą lub z uwzględnieniem w cenie nabycia, nie otrzymał odprawy mieszkaniowej.
Strona przedłożyła też do akt postępowania m.in.: zaświadczenie z Wojskowego Biura Emerytalnego z [...].01.2021 r. o nabyciu uprawnień, z treści którego wynika, że R. G. z dniem [...].01.2021 r. nabył prawo do emerytury wojskowej (k. 20); zaświadczenie z Urzędu Gminy [...] z [...].01.2021 r. o zameldowaniu Strony na pobyt stały pod adresem [...] oraz o czasowym zameldowaniu pod powyższym adresem od [...].04.2019 r. do [...].04.2024 r. I. G., A. G. oraz N. G. (k. 23); postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...].10.2016 r. z treści którego wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi: I., N. i A. G. powierzono B. B. jednocześnie ograniczając władzę rodzicielską R. G., a także w sposób szczegółowy ustalono sposób kontaktowania się R. G. ze swoimi dziećmi (k. 25); oświadczenie B. B. z podpisem notarialnie poświadczonym z [...].01.2021 r. o zamieszkiwaniu dzieci wraz z ojcem w dniach [...].03.2019 r. i [...].12.2020 r. we wspólnym gospodarstwie domowym pod adresem [...], [...] (k. 26); oświadczenie Strony z [...].02.2021 r. wskazujące, że Ww. nie posiada dokumentu, który zmieniałby postanowienie Sądu Rejonowego w [...] odnośnie ograniczonej władzy rodzicielskiej oraz wyjaśniające, że od dnia wydania przedmiotowego orzeczenia sądu doszło do wielu zmian w życiu osobistym, m.in. wspólnie podjęto decyzje o kontaktach z dziećmi oraz o ich zamieszkiwaniu (k. 35); dokumenty ze szkół i przedszkoli świadczące o uczęszczaniu dzieci w roku szkolnym 2020/2021 do placówek w [...] (k. 36-37). Ponadto w aktach przedmiotowego postępowania administracyjnego znajduje się pismo Pani B. B. z [...].03.2021 r. w którym Ww. oświadcza, że dzieci: N., A. i I. G. w dniach [...].03.2019 r. oraz [...].12.2021 r. przebywały z ojcem R. G. pod adresem [...] w [...], natomiast zamieszkują z Panią B. B. (matką) w [...]. Prócz tego przedmiotowe pismo zawiera wzmiankę o pobieraniu przez matkę świadczenia na dzieci z tytułu programu "Rodzina 500+(k. 48).
W tym stanie rzeczy organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego orzekł decyzją nr [...] z [...].04.2021 r. o wypłacie Panu R. G. odprawy mieszkaniowej w kwocie [...] zł. Organ 1 instancji w treści uzasadnienia decyzji wskazał, że mając na uwadze rozumienie zapisu art 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu przy naliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej nie uwzględniono dzieci Strony. Organ wskazał, że oszacowanie potrzeb mieszkaniowych żołnierza powinno odbywać się w sposób uwzględniający realny stan rodziny żołnierza, gdyż wymiar potrzeb powinien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy. Z ustaleń zaś organu 1 instancji wynikało, że Strona nie wykazała przesłanki wspólnego zamieszkiwania z dziećmi na dzień [...].12.2020 r., tj, w dniu wskazanym przez Ww. do wyliczenia odprawy, wobec czego nie można uwzględnić członków jego rodziny przy określaniu wysokości przedmiotowego świadczenia (k. 50-52).
W dniu [...].05.2021 r. do siedziby Dyrektora wpłynęło, odwołanie Strony od ww. decyzji.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] maja 2021r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby kontraktowej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej (...). Przepis art. 47 ust, 1 tej ustawy stanowi, iż odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem okresu służby żołnierza liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny (art. 47 ust 1 pkt 1) i wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, jako iloczynu maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m
powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 47 ust. 1 pkt 3). W myśl ww. art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu należnej żołnierzowi powierzchni użytkowej podstawowej lokalu uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu wynosi 8-12 m", a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego nie mniej niż 16 m
. Przepis art. 26 ust. 3 ustany o zakwaterowaniu określa, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej są: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Z kolei, stosownie do treści art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po łożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4, w tym m.in. decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze łat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej.
W ocenie Prezesa oświadczenie Pana R. G., że zamieszkiwał z dziećmi, m.in. [...].12.2020 r., nie mogło być uznane za dowód potwierdzający sporną okoliczność z uwagi na szereg przeciwdowodów. Decydującymi przeciwdowodami były liczne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, a w szczególności postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...].10.2016 r. w którym to Sąd ustalił miejsce pobytu dzieci przy matce, a także, oświadczenie Pani B. B., że świadczenie wychowawcze, tzw. 500+, pobiera nadal matka dzieci. W takich okolicznościach faktycznych, tj. ustalenia miejsca zamieszkania czy pobytu małoletnich przez Sąd, wyrok przesądza tę kwestię i wiąże organy administracji na mocy art. 365 ustawy z 17.11.1964 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.) Kodeks postępowania cywilnego. Wyrok taki oznacza bowiem, że Sąd ustalił miejsce pobytu dziecka przy jednym z rodziców, co powoduje, że dziecko przy tym z rodziców ma pobyt stały, natomiast każdorazowy pobyt dziecka w innym miejscu - np. u drugiego rodzica - musi być traktowany jak pobyt tymczasowy (domicilium dziecka - art. 26 § 2 ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), przy czym można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28 k.c.). Nie jest więc rzeczą organów Agencji Mienia Wojskowego ustalanie charakteru pobytu dziecka u drugiego z rodziców w sytuacji orzeczenia Sądu ustalającego, ten pobyt, przy pierwszym. Tym bardziej, że ustawa o zakwaterowaniu nie reguluje w sposób samodzielny "miejsca zamieszkania czy pobytu dziecka" na potrzeby tej ustawy, a zatem przy wykładni tego pojęcia należy mieć na względzie cały system prawny obowiązujący w Rzeczpospolitej Polskiej. Z tego też względu Prezes podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z 16.02.2017 r., sygn. in SA/Kr 1727/16 (opublikowany https://cbois.nsa.gov.pl), które co prawda dotyczy ewentualnego ustalania przez organy administracyjne opieki naprzemiennej, nie mniej wyraża przez analogię stanowisko w kwestii braku uprawnień organów administracyjnych do dokonywania zmian treści wyroku Sądu w przedmiocie miejsca pobytu dziecka, cyt.: "Ustalenie rzeczywistych intencji rodziców dziecka jest często trudne, stąd racjonalny ustawodawca przewidział dla spraw dotyczących ustalenia opieki nad dzieckiem szczególny tryb postępowania prowadzonego przez sądy rodzinne.
Organ dodał, ze Sąd nie tylko powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi matce, ale ograniczył władzę rodzicielską Panu R. G. zawężając ją wyłącznie do współdecydowania w najistotniejszych kwestiach życia dzieci. Innymi słowy Sąd wskazując miejsce pobytu małoletnich dzieci przy matce, ustalił, że rzeczywiście przebywają one z matką. W przypadku natomiast kiedy Pan R. G. chciałby zamieszkać z dziećmi musiałby współdziałać w tym zakresie z byłą małżonką. Ewentualnie mógł wystąpić w tej sprawie do Sądu.
Odnosząc się do niespójnych w ocenie organu a nawet sprzecznych oświadczeń i wyjaśnień matki dzieci składanych w toku prowadzonego postępowania w zakresie ustalenia miejsca zamieszkiwania dzieci, wskazano, że w myśl art. 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oznacza uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej przyczyny to robi. Przenosząc powyższe na płaszczyznę przedmiotowej sprawy organ odwoławczy poddał pod ocenę wszystkie oświadczenia złożone w toku postępowania przez Panią B. B., odmawiając tym samym uznania za nieważne wyjaśnia złożone [...].03.2021 r. przez Panią B. B.. Wskazano, że organ wzywając Panią B. B. do złożenia wyjaśnień pouczył Ww. o treści przepisów art. 25 i 28 ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny. W odpowiedzi na powyższe Paru B. B. wskazała szczegółowo w treści pisma z [...].03.2021 r., że w dniach [...].03.2019 r. oraz [...].12.2020 r. dzieci przebywały z ojcem w miejscowości [...], natomiast zamieszkują z matką w [...] (k. 42). Tym samym organ odwoławczy wydedukował, że zmiana wyjaśnień mogła być podyktowana uzyskaniem korzystnego rozstrzygnięcia w trosce o własny interes, w którym mieści się interes wspólnych dzieci. Wskazano, że ocenę wiarygodności złożonych przez B. B. oświadczeń zarówno organ 1 instancji jak i organ odwoławczy nie oparł jedynie na podstawie kryterium porównania przedmiotowych oświadczeń. Przeciwnie, z racji splotu interesów zaostrzył kryteria takiej weryfikacji uzyskując informację o pobieraniu przez B. B. świadczenia 500+, czy wyłącznie czasowym miejscu zameldowania dzieci pod adresem [...]. Wyjaśnił, że złożone oświadczenie Pani B. B. z [...].01.2021 r. stanowi wyłącznie o czynności poświadczenia własnoręczności podpisu na dokumencie, a nie jak twierdz Strona, posiada formę aktu notarialnego. Notariusz poświadczając własnoręczność podpisów nie bada zgodności z prawem treści tego dokumentu.
Przechodząc do oceny kolejnego dowodu w sprawie, tj. oświadczenia Pani B. B., że to ona otrzymuje na dzieci świadczenia 500+ oraz zestawiając powyższe z zasadami określonymi ustawą z 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U z 2019 r. poz. 2407 i 1818), na mocy której wypłacane jest 500+, prowadzi to w ocenie organu do wniosku, że nie prawdą jest wspólne zamieszkiwanie Skarżącego z dziećmi. Świadczenie to przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Tym samym założono, że Skarżący nie otrzymuje świadczenia 500+, gdyż nie spełnił warunku wspólnego zamieszkiwania i pozostawania, przez N., A. i I. G., na jego utrzymaniu.
Podsumowując, stan faktyczny w sprawie potwierdza według organu, że przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej Pana R. G. brak jest podstaw, aby uwzględnić jako członków jego rodziny (zgodnie z definicją z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu) dzieci: N., A. i I. G., gdyż nie mieszkali oni wspólnie z ojcem w dniu wskazanym przez Skarżącego.
Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego stała się przedmiotem R. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:
-naruszenie normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 3 w zw. z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poprzez nieuprawnione zinterpretowanie jej treści i w efekcie tego uznanie, iż skarżącemu przysługuje jedynie jedna / naliczona na niego/ norma odprawy mieszkaniowej/, podczas gdy z literalnej treści przywołanych przepisów w sposób bezpośredni wynika powinność uwzględnienia w odpowiedzi na wniosek uprawnionego naliczenia norm odprawy w ilości przysługującej mu w dacie określonej w jego wniosku tj. łącznie 4 norm/ wnioskodawca i 3 dzieci/.
-naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77§1 art. 80 i art. 107§3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. KPA ze zmianami przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy-, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że skarżącemu przysługuje jedynie jedna norma odprawy mieszkaniowej, podczas gdy prawidłowe swobodne a nie dowolne rozumowanie i wnioskowanie powinno skutkować uznanie, iż zaistniały przesłanki do przyznania norm na małoletnie dzieci skarżącego.
Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniósł m.in. że W przedmiotowej sprawie zarówno skarżący jak i jego była partnerka zgodnie sprawują opiekę nad dziećmi i nie istnieją żadne podstawy, aby kwestionować, co dowolnie czyni organ gdzie i kiedy, u którego rodzica one przebywają.
Niezależnie od powyższego przywołał treść pkt. 5 art. 1a ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który w sposób jednoznaczny definiuje zamieszkiwanie cyt." należy przez to rozumieć przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego" i taka właśnie sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącego i jego dzieci.
Podkreślił też, iż celem odprawy mieszkaniowej jest zapewnienie ubiegającemu się zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych zarówno jego jak i jego najbliższej rodziny, czyli w tym wypadku małoletnich dzieci.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja , nie narusza przepisów prawa.
Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Prezesa AMW należy zauważyć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.
Przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:
1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny;
2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzka przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego;
3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Z kolei, stosownie do treści art. 47 ust. 2 cyt. ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez Żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4, w tym zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej.
Warto w tym miejscu zauważyć, że brzmienie przepisu art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zostało zmienione z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015r., poz. 1322), poprzez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2.
Przepis art. 26 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są:
1) małżonek;
2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.
Mając na względzie powyższe normy prawne wyrażone w powołanych przepisach cyt. ustawy, uznać należy, że w toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie odprawy mieszkaniowej organ zobligowany był do ustalenia ilości norm, która powinna zostać uwzględniona przy obliczeniu należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej, w rozumieniu art. 26 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu należało uwzględnić także dzieci strony.
W ocenie Sądu, kluczowe w sprawie było odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 26 ust. 3 pkt.1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą członkami rodziny, których uwzględnia się przy obliczaniu ilości norm, od których zależy wysokość odprawy mieszkaniowej są m.in. wspólnie zamieszkałe dzieci własne.
W tym miejscu warto wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.
Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: Konstytucją RP, ogólnymi zasadami prawa, prawem Unii Europejskiej, krajowym prawem ustawowym i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami i konwencyjnymi zasadami prawa międzynarodowego, które zostały włączone do rodzimego porządku prawnego orzeczeniami sądów na tyle, na ile według prawa krajowego mają one prawnie wiążący skutek, odpowiednimi wytycznymi administracyjnymi w stopniu, w jakim można się do nich odwoływać przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd. Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.
W ramach zasady z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.
Niewątpliwie uznać należy, iż zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.
Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w art. 26 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 47 przywołanej na wstępie ustawy o z.S.Z.RP. To właśnie ocena poprawności dokonania owej interpretacji stanowi podstawę postawionych zarzutów. Nie ulega wątpliwości, iż organy powyższą normę zinterpretowały odwołując się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Skarżący uważa to za błąd i pozostaje na stanowisku, iż właściwe było poprzestanie na wynikach wykładni gramatycznej owych przepisów. Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada wskazać, iż normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239).
Przyznanie przez organ odwoławczy pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może być uznane za dowolne, bowiem odwołując się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, o której mowa w art. 47 z.S.Z.RP, rekonstruuje jej kształt w sposób zasługujący na akceptację na gruncie okoliczności badanej sprawy. Skoro nie jest kwestionowane, że celem przedmiotowej odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (vide: wyrok SN z dnia 7 października 2011r. sygn. akt II CSK 693/10, Lex nr 1102855), to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.
Przepis art. 26 ust. 3 z.S.Z.RP definiując pojęcie członka rodziny żołnierza zawodowego, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej, a więc jednego z elementów iloczynu określającego wartość odprawy mieszkaniowej żołnierza (art. 47 ust. 1 i 3 z.S.Z.RP), stanowi, iż są to, oprócz małżonka, wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. W przywołanym przepisie, co wielce istotne w realiach niniejszej sprawy, ustawodawca posłużył się pojęciem wspólnie zamieszkałych dzieci a nie dzieci sporadycznie zamieszkujących. Oczywistym więc jest, iż tego rodzaju sformułowanie, odnosi się wyłącznie do tych dzieci, które stale mieszkają ze stroną, a nie jak chce tego skarżący także dzieci, które sporadycznie stronę odwiedzają.
Przenosząc powyższe na realia faktyczne sprawy podkreślić należało, że niespornym jest, iż dzieci skarżącego mają stałe miejsce zamieszkania przy matce. Okoliczność ta wynika zarówno z oświadczeń matki, jak też została przyznana przez skarżącego który podnosił, ze jedynie w dniu wskazanym we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie jego dzieci przebywały pod adresem jego miejsca zamieszkania.
Powyższe potwierdza także fakt uczęszczania przez dzieci do szkoły znajdującej się w miejscu zamieszkania matki, jak też okoliczność pobierania przez matkę – jako osobę z którą dzieci stale zamieszkują – świadczenia 500+.
Biorąc więc pod uwagę konkluzje zaprezentowane na wstępie niniejszego uzasadnienia, iż odprawa mieszkaniowa winna uwzględniać realny (faktyczny) stan rodzinny żołnierza, organ postąpił poprawnie nie uwzględniając przy wyliczeniach dzieci skarżącego, skoro nie zamieszkują one z nim na stałe. Gdyby je bowiem uwzględnił, to naruszyłby w sposób oczywisty normę art.26 ust.3 omawianej ustawy. Abstrahowałby bowiem od realnie istniejących potrzeb rodziny skarżącego. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż sporne świadczenie wypłacane jest z budżetu Skarbu Państwa, rozstrzygnięcie przeciwne do skarżonego byłoby jaskrawym przykładem niegospodarności i nadużycia prawa.
W tym miejscu należy wskazać, że powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny linią orzeczniczą, której przykładem może być m.in. wyrok z 23.08.2019r. wydany w zbieżnej problemowo sprawie o sygn. akt I OSK 2621/17. W jego uzasadnieniu Sąd kasacyjny przesądził, że odwołując się do wyników wykładni funkcjonalnej, należy badać stan rodzinny strony na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Uznanie bowiem byłych członków rodziny, za mających wpływ na ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 3 z.S.Z.RP, nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny.
Konsekwentnie więc, kłóciłoby się to zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci wspólnie zamieszkałych ze stroną, zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 z.S.Z.RP.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając że skarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.