II SA/Wa 1099/22

II SA/Wa 1099/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący sprawozdawca/
Danuta Kania
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 303
art. 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2021 r. poz. 419, z późn. zm.), odmówił H. S. przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane matce gdy: urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci; zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat; jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; osiągnęła wiek 60 lat; nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania; nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury.
Podał, że do przyznania świadczenia muszą być spełnione wszystkie przesłanki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia.
Z kolei Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może odmówić przyznania świadczenia w razie: pobawienia przez sąd władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej, długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci.
Organ zaznaczył, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci, w celu należytego wykonywania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.
Wyjaśnił, że proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.
Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że H. S. urodziła czworo dzieci, jednak ze względu na śmierć dziecka – M. S., wychowała troje dzieci poprzez stałe, ciągłe i bezpośrednie sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających względem dzieci do czasu osiągnięcia pełnoletności.
W związku z tym brak jest podstaw do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, bowiem nie został spełniony warunek konieczny w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S. zakwestionowała decyzję z [...] kwietnia 2022 r. uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie oraz przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, poprzez:
a) uznanie, że śmierć dziecka stanowi o wypełnieniu przesłanki dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania przez nią władzy rodzicielskiej, podczas gdy, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1207/20, " (...) przesłankę tę należy rozpoznawać przy uwzględnieniu elementów woli rodzica i podejmowaniu działań skutkujących zaprzestaniem wykonywania władzy rodzicielskiej. Śmierć dziecka jest okolicznością obiektywną, na którą rodzice nie mają wpływu (co do zasady) i nie może oznaczać "długotrwałego zaprzestania" przez rodziców wykonywania władzy rodzicielskiej w myśl art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy", a ponadto pominięcie przez organ, że jedno z dzieci zmarło w wieku dwóch lat, a drugie po dwóch godzinach po narodzinach i na śmierć każdego z dzieci nie miała żadnego wpływu,
b) błędną i dowolną interpretację polegającą na nieuzasadnionym założeniu, że nie został spełniony "warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności", podczas gdy w przepisie brak jest wskazanych przez organ przesłanek (w tym rzekoma długotrwałość wychowania oraz wiek pełnoletności), a jedynie zapis stanowiący o "urodzeniu i wychowaniu lub wychowaniu co najmniej czworo dzieci", a urodziła łącznie piątkę dzieci z czego jedno dziecko zmarło dwie godziny po porodzie, a drugie dziecko w wieku dwóch lat.
2. przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 7. art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego ustalenia okoliczności sprawy, wydania decyzji bez przeprowadzenia całościowej oceny materiału dowodowego w sprawie i zaniechania odniesienia się do wszystkich twierdzeń, a w konsekwencji przyjęcie, że prawidłowym jest odmowa przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, podczas gdy organ niezasadnie:
• odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie zmarłego dziecka nie miało charakteru długotrwałego, tj. do czasu osiągnięcia przez nie pełnoletności, nie badając innych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w tym przede wszystkim fakt, że urodziła łącznie piątkę dzieci z czego jedno dziecko zmarło dwie godziny po porodzie, a drugie dziecko w wieku dwóch lat,
• pominął, że jedno z dzieci zmarło dwie godziny po narodzinach, a drugie dziecko w wieku dwóch lat, zatem niezrozumiałe jest stwierdzenie i uznanie przez organ, że nie wychowywała swojego dziecka poprzez "stałe, ciągłe i bezpośrednie sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających względem dzieci do czasu osiągnięcia pełnoletności" skoro nie dane jej to było ze względów niezależnych od niej, a śmierć dzieci jest okolicznością obiektywną, na którą nie miała żadnego wpływu.
b) art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a., tj. zasady zaufania wobec władzy publicznej, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie, kierując się zasadą m.in. równego traktowania, podczas gdy pomimo spełnienia przesłanek określonych w art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym niezasadnie, a co najmniej przedwcześnie, bez odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, odmówiono jej żądanego świadczenia,
c) pominięcie faktu, że urodziła pięcioro dzieci z czego wobec czwórki dzieci sprawowała osobistą opiekę polegającą na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków spoczywających względem dzieci do czasu osiągnięcia pełnoletności", podczas gdy art. 92 K.r.o. stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności; przepis ten nie daje podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, została spełniona dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej.
Skarżąca powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1977/19 wskazała, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie. (...) podstawowym celem tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych. (...) Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego winien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, także w kontekście przeżyć, jakie wiążą się ze stratą dziecka, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom. Prezes ZUS winien ocenić, czy czwarte macierzyństwo skarżącej, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się wykluczyć, że urodzenie i wychowanie czwartego dziecka przez prawie 3 lata, które zmarło tragicznie, wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio stanu fizycznego lub psychicznego skarżącej, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu, czy też podjęciu zatrudnienia.".
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 18 grudnia 2020 r. podał, że "(...) Celem ustawy jest ochrona osób poświęcających własny czas dla dzieci. Zasady doświadczenia życiowego uczą, że życie jest równie nieprzewidywalne, co kruche. Aspekt ten musi uwzględnić zarówno ustawodawca, organ jak i sąd. Podejmując się wychowania dziecka nie sposób przewidzieć, jakie trudności staną przed rodzicami biologicznymi lub adopcyjnymi (choroby, niepełnosprawność, wypadki, czy inne sytuacje losowe). Realna pomoc państwa przejawia się również w tym, że zostaje zagwarantowana w przewidywalnej dla jej adresata formie. Decydując się na rodzicielstwo, rodzice podejmują duże ryzyko i państwo winno ich w tym wspomagać. W tym kontekście należy rozumieć sytuację, w której - mimo starań i wysiłków wychowawczych - dziecko, w sposób niezawiniony przez rodziców, umiera. Ten bolesny moment wiąże się z ogromnym obciążeniem psychicznym, a często też odbija się na kondycji finansowej rodziny (np. przez pogorszenie stanu zdrowia psychicznego, a nierzadko i somatycznego, rodziców). Sytuacje te są nieodzowną częścią ludzkiej egzystencji, a zatem są związane z procesem wychowywania. Tragedia w postaci śmierci dziecka jest traumą na całe życie dla rodziców. Odbija się ona na życiu rodzinnym, ale też zawodowym. Obowiązkiem państwa jest właściwie odpowiedzieć na takie okoliczności przez odpowiednią infrastrukturę prawną i wygospodarowanie stosownych środków budżetowych. Jedną z instytucji w tym zakresie jest rodzicielskie świadczenie uzupełniające. Wymaga podkreślenia, że jest to przede wszystkim świadczenie rodzicielskie, a zatem przeznaczone dla rodziców. Z tej perspektywy bez znaczenia pozostaje, przez jaki okres po urodzeniu dziecko żyło.(...)".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle przepisów powołanej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; zwanej dalej "P.p.s.a." ).
W ocenie Sądu, analizowana pod tym względem skarga H. S. nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do odkodowania użytego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zwrotu – "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci".
Wyjaśniając znaczenie przywołanego sformułowania w pierwszej kolejności należało odnieść się do celu, jaki miał zrealizować omawiany akt prawny. Został on zaprezentowany przez ustawodawcę w przepisie art. 1 ust. 2 powyższej ustawy wskazując, że jest nim zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Z treści przywołanej normy prawnej w sposób niebudzący wątpliwości wynika to, że omawiane świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci, zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował stosownego świadczenia emerytalnego.
Okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczby dzieci powinien więc być na tyle długi, by istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury.
Przesłanka sformułowana w art. 3 ust. 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi rodzaj szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie omawianego, wyjątkowego świadczenia, mimo braku odprowadzania przez odpowiednio długi czas składek na ubezpieczenie społeczne. Biorąc pod uwagę powyższą konkluzję, w ocenie Sądu, przy odkodowaniu normy art. 3 ust. 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, uprawnionym będzie odpowiednie odniesienie się do art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nawiązującego do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. W ugruntowanym już od lat orzecznictwie sądów administracyjnych obydwu instancji, odnoszącym się do ww. regulacji przyjęto, że brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty należy badać w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne czy rentowe stanowi więc wypadkową okresu przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma to, czy okres przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu jest adekwatny do wieku uprawnionego. Świadczenie w drodze wyjątku jest bowiem świadczeniem pochodnym do okresu ubezpieczenia. Jest to o tyle oczywiste i zrozumiałe, że na Fundusz składają się wszystkie osoby odprowadzające swoje składki. Zasadnym jest więc, aby beneficjentami świadczeń z Funduszu były osoby, jakie go tworzyły odprowadzając przez lata pracy stosowne składki. W przeciwnym wypadku przyznanie dochodzonego świadczenia stanowiłoby nadużycie w stosunku do innych osób ubezpieczonych, które przez dużo dłuższy okres wypracowywały składki z których składa się Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.
Reasumując powyższe należy stwierdzić, że przepisy omawianej ustawy
o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jako odnoszące się do świadczenia
o charakterze wyjątkowym, powinny być interpretowane w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Co do zasady bowiem wyjątki od ustalonych reguł nie podlegają wykładni rozszerzającej.
W związku z tym wyjaśniając znaczenie sformułowania "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci" nie sposób abstrahować od tego, że ustawodawca tworząc treść omawianego przepisu posłużył się tu formą czasu dokonanego. Tego rodzaju zabieg gramatyczny może być rozumiany wyłącznie w ten sposób, że intencją ustawodawcy było takie oznaczenie kręgu adresatów omawianej ustawy, by znalazły się w nim wyłącznie osoby, które osobistymi staraniami doprowadziły swoje dzieci do okresu dorosłości. Oczywistym i niewymagającym dowodu jest bowiem to, że okres prawnie rozumianego "wychowania dziecka" kończy się właśnie wtedy, gdy wkroczy ono w dorosłość, stając się samodzielnym (a więc posiadającym pełnię praw osobistych i publicznych) człowiekiem. Pełną zdolność do czynności prawnych osoba fizyczna uzyskuje zaś z chwilą osiągnięcia 18 roku życia. Z tym więc dopiero momentem rodzic dziecka zostaje zwolniony z prawnego obowiązku opisanego w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy tj. z obowiązku stałego, bezpośredniego i ciągłego wykonywania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i ich majątkiem.
W tym miejscu dodatkowo należy podkreślić, że za poprawnością ww. wykładni przemawia treść art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Skoro bowiem ustawodawca uznał, że wychowanie dziecka polega m. in. na sprawowaniu pieczy nad dzieckiem i jego majątkiem, to zestawiając to z cywilistycznym rozumieniem pojęcia pełnej zdolności do czynności prawnych, jako uzasadniona jawi się konkluzja, że wychowanie dziecka w świetle treści przywołanego przepisu trwa do czasu osiągnięcia przez nie pełnoletności.
Biorąc to pod uwagę, przesłankę opisaną w art. 3 ust. 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w zakresie zwrotu – "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci" należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się ona do tych rodziców, którzy wobec co najmniej czwórki dzieci sprawowali obowiązki opisane w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy do czasu osiągnięcia przez co najmniej czwórkę dzieci pełnoletności, bądź wieku, w którym dziecko jest już dostatecznie ukształtowane, przygotowane do życia w społeczeństwie.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Okolicznością niesporną jest bowiem to, że skarżąca wychowała (a więc doprowadziła do pełnoletności) jedynie trójkę dzieci. Ze znajdującego się w aktach aktu urodzenia i zgonu czwartego dziecka wynika bezsprzecznie, że przeżyło ono niecałe dwa lata. To zaś oznacza, że skarżąca nie należy do grona adresatów omawianej ustawy. Stąd też rodzicielskie świadczenie uzupełniające nie mogło zostać jej przyznane. Omawiane świadczenie nie ma bowiem charakteru socjalnego przyznawanego jedynie z uwagi na brak niezbędnych środków utrzymania.
Nadmienić dodatkowo należy, że wskazana przez skarżącą okoliczność, iż urodziła piąte dziecko, które zmarło po zaledwie dwóch godzinach od urodzin, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych. Ponadto okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia przy ocenie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z tych względów, nie podzielając zarzutów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.