II SA/Wa 2701/21

II SA/Wa 2701/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 288
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec W. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że W. P. wnioskiem z 20 kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że został przyjęty do Biura Paszportów Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z uwagi na brak wolnych etatów w Milicji Obywatelskiej. Zapewniono go jednocześnie, że w razie zwolnienia etatów w Milicji Obywatelskiej będzie mógł przejść do tej formacji. Wnioskodawca podkreślił, że w toku jego służby nigdy nie był karany, a wręcz przeciwnie - wielokrotnie go nagradzano. Ponadto, wskazał że w 1990 roku został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do służby w Policji, gdzie przez 27 lat rzetelnie, a także z narażeniem życia i zdrowia, wykonywał zadania na stanowisku technika kryminalistyki.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wskutek złożonego przez W. P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] sierpnia 2018 r. nr [...].
Od powyższego rozstrzygnięcia W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2792/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2019 r. nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2018 r. nr [...].
Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności wpłynął do organu 1 lutego 2021 r.
Analizując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2017 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] lutego 1989 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez rok i 6 miesięcy, podczas gdy całkowity okres jego służby wynosi 28 lat, 2 miesiące i 15 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także przebyty przez wnioskodawcę okres zasadniczej służby wojskowej trwający 2 lata i 1 dzień.
Z kolei z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z [...] lutego 2021 r. przez IPN, nie wynika, aby W. P. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.
Komendant Główny Policji w piśmie z 16 marca 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawcy i wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że W. P. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie służby w Policji po 12 września 1989 r. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, mianowano go na kolejne stopnie i stanowiska służbowe, a także wyróżniano nagrodami pieniężnymi. W aktach sprawy nie ma informacji o udzielonych wnioskodawcy karach dyscyplinarnych, ale jednocześnie nie stwierdzono także dokumentów potwierdzających udział W. P. w zadaniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.
Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo analizowana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.
W ocenie organu krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Powyższe potwierdzają synonimy wskazanego słowa wskazane w słowniku wyrazów bliskoznacznych, tj.: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". W tym kontekście organ podkreślił, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie.
Minister stwierdził jednocześnie, że przy rozpatrywaniu spraw w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadnym jest także odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.
Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, że wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość, może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.
Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, także stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która jak w przypadku krótkotrwałości powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych, należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Organ przywołał także synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych, tj.: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza zatem zdaniem Ministra realizowanie ich na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
Minister podkreślił jednocześnie, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie to nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia", nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ stwierdził, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".
Minister przywołał także treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 147/19, z którego wynika, że: "użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przypisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzalnymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego. Zatem, samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu.
Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Minister wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2792/19 zobligował go do ponownego rozpatrzenia sprawy W. P. z uwzględnieniem, że spełnił on dwie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. W związku z powyższym organ powinien ocenić czy w sprawie W. P. zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w przywołanym przepisie.
Minister podkreślił, że w świetle wskazanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zbyteczne było zatem powtórne analizowanie sprawy wnioskodawcy pod kątem oceny krótkotrwałości pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ponieważ wyrażona przez Sąd w wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2792/19 ocena prawna jest dla organu wiążąca, a ewentualne sformułowanie przez niego poglądu sprzecznego z tą oceną stanowiłoby naruszenie prawa oraz byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Dlatego Minister skoncentrował się na analizie wszystkich aspektów, które miały lub mogły mieć wpływ na ocenę spełnienia przez wnioskodawcę warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Organ podkreślił w tym kontekście, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków należy do standardowych powinności policjanta, wobec treści złożonej przez niego roty ślubowania. Dlatego nie można uznawać za wyjątkowe otrzymywanie przez funkcjonariusza w czasie pełnienia służby nagród lub innych gratyfikacji z tego tytułu.
W ocenie organu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Powyższe potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który zawiera podanie W. P. z 11 października 2018 r., skierowane do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], w którym zwraca się on o przyjęcie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa i wskazuje motywację swojego żądania oraz zapewnienie o chęci podjęcia pracy we wskazanych strukturach. Minister przywołał także treść notatki służbowej zawartej w aktach IPN na stronie 0037, zawierającej zapis dotyczący wnioskodawcy o treści: "w toku dotychczasowej pracy dał się poznać jako koleżeński, sumienny, zdyscyplinowany i wykazujący zaangażowanie w pracy. Postawa etyczno-moralna bez zastrzeżeń". Zdaniem organu powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej.
Minister podkreślił również, że wnioskodawca nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu w Służbie Bezpieczeństwa mimo, że okres służby pełnionej przez niego w tej formacji z całą pewnością pozwolił mu na zaznajomienie się ze specyfiką oraz charakterem realizowanych tam zadań. Pomimo to wnioskodawca kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, czerpiąc w związku z tym określone, wymierne korzyści, aż do momentu likwidacji struktur wskazanej formacji wywołanej zmianami ustrojowymi w Polsce. W ocenie organu powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co ma znaczenie w kontekście analizy jego sprawy pod kątem spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Ponadto, z dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że W. P. był aktywnym członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP).
Natomiast z informacji dotyczącej przebiegu jego służby, sporządzonej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] wynika, że wnioskodawcy w toku pełnionej przez niego służby nie nadano jakichkolwiek orderów, odznaczeń państwowych, czy też odznak lub medali resortowych. Zdaniem Ministra prowadzi to do wniosku, że W. P. nie wykazał się szczególnymi osiągnięciami, które wykraczałyby poza normalne warunki pełnienia służby, mimo uzyskiwania pozytywnych ocen wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz realizacji zadań i czynności.
W ocenie organu wnioskodawca pełnił służbę poprawnie, ale nie wykazując się jednocześnie zaangażowaniem wykraczającym poza przeciętną realizację powierzonych obowiązków. Rzetelne wykonywanie przez niego obowiązków oraz brak kar dyscyplinarnych nie stanowią wystarczającej podstawy do zastosowania wobec niego przez organ wyłączenia z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Zdaniem Ministra "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, które szczególnie wyróżniają ją na tle innych funkcjonariuszy. W związku z powyższym należy uznać, że uprawnienie wynikające z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.
Analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dowodzi, że całokształt służby W. P., a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r. (ukierunkowany na realizację typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji), osobiste wnioskowanie o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa oraz wyłącznie poprawne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., zdaniem Ministra nie stanowią przesłanek do uznania, że niniejsza sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, 22a oraz 24a wskazanej ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. P. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2021 r. nr [...].
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię oraz zastosowanie w sposób dowolny i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że nie ma przesłanek do wyłączenia wobec skarżącego stosowania art. 15c, 22a i 24a, mimo zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, przy jednoczesnym spełnieniu warunku krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,
2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735); zwanej dalej K.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez dowolne zastosowanie w sprawie obowiązujących przepisów prawa,
3. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie przez organ w sposób wyczerpujący i zgodny z zaleceniami Sądu całego materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji nierozpatrzenie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów przy jednoczesnym ograniczeniu się do kompletowania materiału ukierunkowanego na wydanie decyzji negatywnej dla skarżącego, a w szczególności niedokonanie żadnych ustaleń dotyczących jego postawy, charakteru służby oraz warunków jej pełnienia,
4. art. 80 K.p.a. poprzez swobodną ocenę wybranych elementów materiału dowodowego,
5. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający wiarę w praworządność organów państwowych, naruszając tym samym zaufanie obywatela do państwa prawa, a także zasadę bezstronności i równego traktowania,
6. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329); zwanej dalej P.p.s.a. poprzez zignorowanie przez organ oceny prawnej i poleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2792/19,
7. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe i niezrozumiałe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym organ ograniczył się do stwierdzenia, że w sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", nie wskazując jednocześnie faktów, które uznał za udowodnione, ani dowodów, na których oparł swoje twierdzenia, szczególnie te dotyczące rzekomego utożsamiania się przez skarżącego z ustrojem totalitarnym, a także poprzez nieuzupełnienia materiału dowodowego sprawy, mimo zalecenia Sądu, w zakresie dokumentów dotyczących postawy skarżącego, charakteru jego służby oraz warunków jej pełnienia.
W uzasadnieniu skargi W. P. podkreślił, że organ wydając zaskarżoną decyzję zignorował polecenia sformułowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2792/19 i w konsekwencji nie poczynił w sprawie żadnych istotnych ustaleń w zakresie faktów dotyczących postawy skarżącego, charakteru jego służby i warunków jej pełnienia i tym samym nie dokonał wyczerpującej oceny czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Skarżący zaznaczył, że Minister powołał się na jego świadome rozpoczęcie służby w strukturze Służby Bezpieczeństwa, co miało mieć istotne znaczenie dla sprawy. Na dowód powyższego, organ przywołał treść złożonego przez skarżącego raportu o przyjęcie do służby. W tym kontekście W. P. podniósł, że cytowana treść raportu była standardową treścią takiego podania i nie zawierała żadnych nadzwyczajnych informacji mogących świadczyć o złych intencjach skarżącego.
Ponadto, skarżący wskazał, że organ bezpodstawnie uznał, że pozytywne opinie dotyczące jego służby, zawarte w notatce służbowej ze strony 0037 z akt IPN, świadczą o tym, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie ograniczała się jedynie do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej. Skarżący podkreślił jednocześnie, że jeżeli Minister twierdzi, że wykonywał on niestandardowe czynności służbowe to powinien ustalić i przywołać konkretne przykłady takich działań, czego w sprawie nie uczynił.
W. P. podkreślił, że nigdy nie utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Odnosząc się z kolei do argumentacji organu dotyczącej jego rzekomego członkostwa w ZSMP, podniósł, że nie pamięta aby kiedykolwiek zapisywał się do wskazanej struktury. Co więcej, zaznaczył, że w czasie służby w Służbie Bezpieczeństwa był wielokrotnie nakłaniany do zapisania się do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR), czego z przyczyn osobistych oraz poglądowych nigdy nie uczynił.
Skarżący podkreślił, że wbrew poleceniom Sądu organ nie podjął żadnych czynności w celu zbadania postawy skarżącego, charakteru jego służby i warunków jej pełnienia, a w szczególności nie zapoznał się ze specyfiką pełnionej przez skarżącego służby stanowisku technika kryminalistyki. Przede wszystkim skarżący podkreślił, że w związku z problemami kadrowymi w jednostce na terenie powiatu [...] przez wiele miesięcy pełnił służbę jednoosobowo, co wiązało się z pozostawaniem do dyspozycji przełożonych przez 24 godziny na dobę przez okresy trwające nawet 6 miesięcy. Skarżący podkreślił, że mimo wskazanego obciążenia, bez względu na chorobę, czy niesprzyjającą aurę, zawsze rzetelnie, zazwyczaj jednoosobowo, wykonywał obowiązki służbowe. Tymczasem organ pomimo prowadzenia postępowania przez ponad 4 lata, zupełnie zaniechał oceny charakteru pełnionej przez skarżącego służby w pionie techniki kryminalistycznej, którą zdaniem skarżącego należy zakwalifikować jako szczególnie obciążającą - zarówno psychicznie, jak i fizycznie. W. P. wskazał, że charakter pełnionej przez niego służby wymagał czynnego uczestnictwa w najcięższych i najpoważniejszych zdarzeniach, często w porach nocnych i przy niekorzystnych warunkach atmosferycznych, w szczególności w sytuacjach związanych z oględzinami miejsc ujawnienia zwłok, sekcji zwłok, miejsc wypadków drogowych. Podkreślił, że technik kryminalistyki ma bezpośrednią styczność z biologicznym materiałem dowodowym, co zwiększa ryzyko zawodowe. Co więcej, bierze udział w zdarzeniach ze skutkiem śmiertelnym i ma stałą styczność z tragediami ludzkimi, co niewątpliwie wiąże się z traumatycznymi przeżyciami zarówno funkcjonariusza, jak i jego najbliższych. Ponadto, skarżący podkreślił, że wykonywane przez niego czynności służbowe związane były z pracą ze szkodliwymi dla zdrowia środkami chemicznymi. Wszystkie wskazane przez niego okoliczności zostały natomiast zignorowane przez organ przy rozpoznaniu niniejszej sprawy.
Reasumując, skarżący podniósł, że zestawienie kilkunastomiesięcznego okresu jego pracy w Biurze Paszportów przy przyjmowaniu i wydawaniu dokumentów z długoletnią i ciężką służbą w Policji na stanowisku technika kryminalistyki, w pełni uzasadnia przyjęcie, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, a tym samym podstawa do wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec W. P. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2792/20, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2792/19.
W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2792/19 wskazał, że organ nie kwestionował ziszczenia się przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jednak nie podziela ustalenia Ministra, iż nie zostało spełnione kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu jego służby wynoszącego 28 lat, 2 miesiące i 15 dni, przyjąć należało, że służba przez 1 rok i 6 miesięcy była służbą krótkotrwałą. Zaznajomienie się ze specyfiką zadań, którego to stwierdzenia organ nie rozwinął w uzasadnieniu decyzji (nie wskazał też na charakter zadań realizowanych w tym czasie przez wnioskodawcę) nie stanowi o tym, że dany okres służby nie był krótkotrwały. Organ nie dokonał również w tej sprawie oceny, czy stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek. Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy. Samo stwierdzenie, że z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby został odznaczony orderem, czy odznaczeniem państwowym bądź odznaką/medalem resortowym po 12 września 1989 r. nie przesądza o tym, że przypadek ten nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.
Zawierając w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania Sąd podał, że Minister dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, okoliczności otrzymania Medalu Srebrnego "Za Zasługi dla Obronności Kraju" i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki.
Dokonując kontroli wykonania przez organ zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2792/19 stwierdzić należy, że organ ich w pełni nie zrealizował.
W zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2021 r. Minister uwzględnił wskazania Sądu co do konieczności uznania, że W. P. spełnił przesłankę krótkotrwałości, ponadto uznał, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, jednak wskazał, że nie zachodzi "szczególny uzasadniony przypadek", dlatego też należało odmówić wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Organ podniósł, że rozpoczęcie przez skarżącego służby w Służbie Bezpieczeństwa wynikało z jego inicjatywy, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (podanie z 11 października 2018 r. do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], w którym zwraca się i przyjęcie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa, podaje motywację żądania oraz zapewnienie o chęci podjęcia pracy we wskazanych strukturach). Ponadto Minister przywołał treść notatki służbowej zawartej w aktach IPN zawierającej zapis dotyczący skarżącego o treści: "w toku dotychczasowej pracy dał się poznać jako koleżeński, sumienny, zdyscyplinowany i wykazujący zaangażowanie w pracy. Postawa etyczno-moralna be zastrzeżeń". W związku z tym Minister uznał, że służba W. P. na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej. Organ podkreślił również, że skarżący nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu w Służbie Bezpieczeństwa mimo, że okres pełnionej przez niego służby w tej formacji pozwolił mu na zaznajomienie się ze specyfiką oraz charakterem realizowanych tam zadań. Pomimo to kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, czerpiąc w związku z tym określone, wymierne korzyści, aż do momentu likwidacji struktur wskazanej formacji wywołanej zmianami ustrojowymi w Polsce. Tak więc skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Ponadto Minister wskazał, że z dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że W. P. przynależał do ZSMP, nie nadano mu jakichkolwiek orderów, odznaczeń państwowych, czy też odznak lub medali resortowych, a zatem nie wykazał się szczególnymi osiągnięciami, które wykraczałaby poza normalne warunki pełnienia służby, mimo uzyskanych pozytywnych ocen wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz realizacji zadań i czynności.
W ocenie Sądu organ nieprawidłowo, bez poparcia materiałem dowodowym sprawy, stwierdził, że w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia cechuje się ogólnością i wybiórczą analizą stanu fatycznego sprawy. Po pierwsze organ nie wskazał jakie konkretne działania podejmował skarżący, które mogłyby świadczyć, że wykonywał on czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji. Ponadto nie wyjaśnił, jaki był udział skarżącego w działalności państwa totalitarnego, tym bardziej, że podawał on, iż służbę pełnił w Biurze Paszportów przy przyjmowaniu i wydawaniu dokumentów. Minister nie wskazał też jakie konkretnie zadania wykonywał skarżący na zajmowanych stanowiskach, zaś służba w strukturach SB sama przez się nie może być utożsamiana z działaniem sprzecznym z wartościami demokratycznego państwa. Ponadto podkreślenia wymaga, że samo uczestnictwo w organizacjach typowych dla systemu totalitarnego, np. ZSMP, nie może prowadzić do wniosku, że skarżący angażował się w umacnianie reżimu, bez wskazania konkretnych działań przez niego podejmowanych. Nie można bowiem przekonań politycznych i światopoglądowych zrównywać z działaniem sprzecznym z ideami państwa praworządnego. Uzasadnione jest zatem twierdzenie skarżącego, że brak jest w zgromadzonym materiale dowodów świadczących o jego angażowaniu się w realizację zadań "państwa totalitarnego", gdyż organ nie przedstawił wiarygodnych dokumentów dowodzących, aby w ramach wykonywanych obowiązków dopuszczał się czynów niedozwolonych względem innych obywateli, popełniał przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu, bądź w inny sposób przyczynił się do zwalczania opozycji demokratycznej.
Sąd podziela przy tym pogląd wyrażany w doktrynie i orzecznictwie, że jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte (patrz Jakimowicz Wojciech, O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym – studium przypadku, publik. PPP 2020/7-8/47-67 oraz LEX). W analizowanym przypadku organ wprawdzie dopatrzył się spełnienia ustawowych warunków "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu nie wykazał.
W powołanym powyżej opracowaniu trafnie wskazano, że: "... jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne, a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego przyjętego za podstawę jej wydania wykracza poza ramy uznania administracyjnego. Oznacza to, że zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), należy uznać za zasadne.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i w szczególności weźmie pod uwagę, że przy spełnieniu warunków z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej to na organie spoczywa obowiązek wykazania zaangażowania strony w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Jeżeli analiza materiału aktowego, ewentualnie uzupełniona o dodatkowy materiał dowodowy, nie wykaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, nie będzie przeszkód aby załatwić sprawę w sposób zgodny z wnioskiem strony.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.