II SA/Wa 2655/21

II SA/Wa 2655/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska
Piotr Borowiecki
Waldemar Śledzik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Sygn. powiązane
III OSK 1061/22 - Wyrok NSA z 2025-06-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant referent stażysta Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w części co do:
– szczegółowych informacji dot. wysokości wynagrodzenia na Stanowisku do spaw
Architektoniczno – Budowlanych,
– listy wypłaconych nagród (kwota i data) dla osoby zatrudnionej na tym stanowisku od momentu utworzenia stanowiska do chwili realizacji niniejszego wniosku.
Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r., K. J. zwrócił się, za pośrednictwem platformy ePUAP, do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji w zakresie:
– czy w Urzędzie Gminy [...] jest Stanowisko do spraw Architektoniczno-
Budowlanych (dalej: "stanowisko"),
– jaka osoba (imię lub imiona i nazwisko) jest na tym stanowisku,
– wysokości wynagrodzenia na tym stanowisku,
– listy wypłaconych nagród (kwota i data) dla osoby zatrudnionej na tym stanowisku -od momentu utworzenia stanowiska do chwili realizacji niniejszego wniosku.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Wójt Gminy [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej, w części co do:
– szczegółowych informacji dot. wysokości wynagrodzenia na Stanowisku do spaw Architektoniczno – Budowlanych,
– listy wypłaconych nagród (kwota i data) dla osoby zatrudnionej na tym stanowisku, od momentu utworzenia stanowiska do chwili realizacji niniejszego wniosku.
Od powyższej decyzji K. J. złożył odwołanie.
Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej także jako: "Kolegium") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. [...], działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zakażoną decyzję.
Na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. [...], K. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1707/20 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. [...].
W uzasadnieniu motywów swojego rozstrzygnięcia, Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wykazało dlaczego uznało, że informacje których domaga się skarżący podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności. Co prawda Organ odwoławczy w uzasadnieniu przywołał bogate orzecznictwo odnośnie dostępu do informacji publicznej i odmowy jej udostepnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdefiniował, jak rozumie pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne", jednakże nie odniósł ich do konkretnego przypadku - stanowiska ds. architektonicznobudowlanych w Urzędzie Gminy [...]. Ograniczył się do stwierdzenia, że "w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ( ... ) nie pełni funkcji publicznej, gdyż jej zakres obowiązków nie wiąże się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów". To zaś prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie rozpoznał ponownie sprawy, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, naruszając w ten sposób art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a." Sąd wskazał też, że w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących zakresu obowiązków na stanowisku, o którym mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Rozpatrując ponownie odwołanie K. J. od decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r., Kolegium w pierwszej kolejności, uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w przywołanym wcześniej prawomocnym wyroku zapadłym w sprawie, uzupełniło materiał dowodowy o zakres czynności na stanowisku objętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Z zakresu czynności na stanowisku ds. Architektniczno – Budowlanych w Urzędzie Gminy [...] wynika, iż przypisane są do niego następujące zadania:
1. gromadzenie materiałów niezbędnych do ogłoszenia konkursu wraz z przygotowaniem założeń architektoniczno-budowlanych dla obiektów kubaturowych,
2. przygotowywanie niezbędnych umów i ogłoszeń dotyczących przeprowadzenia konkursów architektoniczno-budowlanych i urbanistycznych,
3. tworzenie i nadzór nad realizacją harmonogramów prowadzonych działań i prac w ramach realizacji konkursów,
4. analiza i weryfikacja projektów architektonicznych oraz pozostałej dokumentacji budowlanej opracowywanej na zlecenie gminy, współpraca z referatem JR w zakresie przygotowywania i gromadzenia kompletnej dokumentacji projektowo-kosztorysowej planowanych zadań,
5. współpraca z referatem JR w zakresie przygotowywania dokumentacji do przetargów zleceń na realizację zadań inwestycyjnych i remontowych,
6. współpraca z referatem JR w zakresie przygotowywania projektów umów na wykonawstwo,
7. pomoc referatom w zakresie prac kubaturowych w generalnym wykonawstwie i inwestorstwie zastępczym,
8. uczestniczenie w realizacji procesów wykonawczych, naradach koordynacyjnych, uzgodnieniach, konsultacjach i odbiorach robót budowlanych,
9. współpraca z referatem FZ w zakresie pozyskiwania i rozliczania środków na realizację zadań,
10. prowadzenie gminnej ewidencji zabytków,
11. współpraca z referatem IR w zakresie udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków, w zakresie weryfikacji złożonej dokumentacji i kosztorysu oraz wykonania prac przy obiekcie.
Wobec powyższego, Kolegium uznało, że D. B. zajmująca w Urzędzie Stanowisko ds. Architektniczno - Budowlanych nie pełni funkcji publicznej, gdyż do zakresu jej zdań nie należy podejmowanie działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani przygotowywanie decyzji dotyczących innych podmiotów. To stanowisko ma jedynie charakter pomocniczy, doradczy, usługowy, techniczny.
Ponadto D. B. nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa dotyczącego ochrony prywatności. Kolegium podkreśliło, że w tej sytuacji, udostępnienie informacji wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych wynikające z art. 23 i 24 k.c., a więc chronionej sfery prywatności.
W ocenie Składu Orzekającego Kolegium, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie budzi zastrzeżeń albowiem udostepnienie żądanej informacji publicznej może stanowić nadmierną ingerencję w sferę prywatności osoby niepełniącej funkcji publicznej.
Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. K. J., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. P. B., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów:
1. art. 153 p.p.s.a. - w zakresie, w którym określa, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie - poprzez brak zastosowania polegający na nieuwzględnieniu oceny wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 1707/20) i zawężeniu pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne".
2. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w którym określa, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa - poprzez błędne uznanie, na gruncie niniejszej sprawy, iż wobec osoby zatrudnionej na Stanowisku ds. Architektoniczno-Budowlanych w Urzędzie Gminy [...] (pow. [...], woj. [...]) zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji publicznej w części co do wynagrodzenia i nagród przysługujących takiej osobie, z uwagi na prywatność osoby fizycznej.
W związku z powyższym wniósł o:
1. uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2020 r..
2. zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwanej dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II (k. 47 akt sądowych).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- zwaną dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.).
Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy P.p.s.a.).
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy P.p.s.a.).
Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego skarga podlega oddaleniu.
W punkcie wyjścia rozważań podkreślenia wymaga, że sprawa była już bowiem przedmiotem sądowej kontroli przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020r. w sprawie II SA/Wa 1707/20 uchylił zaskarżoną decyzję.
W świetle powyższego, rozstrzygając nin. sprawę, Sąd działa, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w warunkach związania poglądem prawnym wyrażonym w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa1707/20.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że myśl przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Odstępstwo od zasady wyrażonej we wskazanym przepisie może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11).
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma więc wynik sądowej kontroli i treść poglądu prawnego wyrażonego w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Wa 1707/20.
Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu, zaś wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15).
Ponadto podkreślić należy, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).
Reasumując powyższe, jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014r. w sprawie o sygn. akt I GSK 534/12 "(...) Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."
Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko tut. Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku II SA/Wa 1707/20 oraz, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienia od wyrażonego wcześniej, w toku sądowej kontroli, poglądu prawnego.
Jednocześnie istotą sądowej kontroli w rozstrzyganej sprawie jest, w pierwszej kolejności, swoistego rodzaju "weryfikacja" czy zaskarżony organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 1707/20, a na tym tle, czy Skarżącemu zasadnie odmówiono udostępnienia informacji publicznej o wysokości o wysokości wynagrodzenia na stanowisku do spraw architektoniczno-budowlanych w Urzędzie Gminy [...] oraz liście nagród wypłaconych osobie zatrudnionej na tym stanowisku, od momentu jego utworzenia do dnia rozpoznania wniosku.
W tym miejscu Sąd porządkowo przypomina, że wyżej wymienionym wyrokiem Sąd, w szczególności, uznał, że "(...) w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących zakresu obowiązków na stanowisku o którym mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej" i dlatego Organ odwoławczy swoje rozważania dotyczące odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej winien odnieść do konkretnego przypadku tj. do stanowiska ds. architektoniczno-budowlanych w Urzędzie Gminy [...].
Jednocześnie Sąd ten wyraził pogląd prawny, że Organ winien wziąć pod uwagę, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną.
W ocenie Sądu, Kolegium, ponownie rozstrzygając sprawę, prawidłowo wywiązało się z tak nałożonych wytycznych i dlatego zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu oceny prawnej wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1707/20, tj. w szczególności na zawężeniu pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne", nie zasługuje na uwzględnienie.
W punkcie wyjścia swoich rozważań Sąd zauważa, że zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze – do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie - inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej).
Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne i wykonujących zadania publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05.
W wyroku tym stwierdzono, odnosząc się do art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Podzielając ten pogląd w całości, w ocenie Sądu, osoba wykonująca zadania na stanowisku ds. Architektniczno – Budowlanych w Urzędzie Gminy [...] mogłaby zatem zostać uznana za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu powyższego przepisu, wyłącznie wówczas, gdy możliwa byłaby kwalifikacja do jednej z dwóch ww. grup podmiotów, tj. podmiotów władzy publicznej bądź też podmiotów wykonujących zadania publiczne.
W ocenie Sądu nie sposób jednak zakwalifikować wskazanej osoby wykonującej zadania na stanowisku ds. Architektniczno – Budowlanych w Urzędzie Gminy [...] ani jako podmiotu władzy publicznej, ani jako podmiotu wykonującego zadania publiczne i to nawet przy bardzo szerokiej interpretacji pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", która – jak wskazał WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 1707/20 – może być zaliczona do tej kategorii, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują (...)", gdyż przeczy temu zakres posiadanych przez tę osobę kompetencji i wykonywanych "realnych" zadań, które obejmują:
1. gromadzenie materiałów niezbędnych do ogłoszenia konkursu wraz z przygotowaniem założeń architektoniczno-budowlanych dla obiektów kubaturowych,
2. przygotowywanie niezbędnych umów i ogłoszeń dotyczących przeprowadzenia konkursów architektoniczno-budowlanych i urbanistycznych,
3. tworzenie i nadzór nad realizacją harmonogramów prowadzonych działań i prac w ramach realizacji konkursów,
4. analizę i weryfikację projektów architektonicznych oraz pozostałej dokumentacji budowlanej opracowywanej na zlecenie gminy, współpracę z referatem JR w zakresie przygotowywania i gromadzenia kompletnej dokumentacji projektowo-kosztorysowej planowanych zadań,
5. współpracę z referatem JR w zakresie przygotowywania dokumentacji do przetargów zleceń na realizację zadań inwestycyjnych i remontowych,
6. współpracę z referatem JR w zakresie przygotowywania projektów umów na wykonawstwo,
7. pomoc referatom w zakresie prac kubaturowych w generalnym wykonawstwie i inwestorstwie zastępczym,
8. uczestniczenie w realizacji procesów wykonawczych, naradach koordynacyjnych, uzgodnieniach, konsultacjach i odbiorach robót budowlanych,
9. współpracę z referatem FZ w zakresie pozyskiwania i rozliczania środków na realizację zadań,
10. prowadzenie gminnej ewidencji zabytków,
11. współpracę z referatem IR w zakresie udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków, w zakresie weryfikacji złożonej dokumentacji i kosztorysu oraz wykonania prac przy obiekcie.
Analiza wymienionych zadań i obowiązków wynikających z zakresu czynności, które – jak wynika z akt sprawy – wykonuje na tym stanowisku D. B. dowodzi, w ocenie Sądu, że – jak prawidłowo przyjęły organy, w/wym. osoba nie pełni funkcji publicznej, gdyż do zakresu jej zdań nie należy podejmowanie jakichkolwiek działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani też przygotowywanie decyzji dotyczących innych podmiotów. Sąd podziela pogląd Kolegium, że stanowisko to ma jedynie charakter pomocniczy, doradczy, usługowy i techniczny dla Organu, jakim jest Wójt Gminy [...].
Odnosząc się do zarzutu skargi, że "tworzenie i nadzór nad realizacją harmonogramów prowadzonych działań i prac w ramach realizacji konkursów, analiza i weryfikacja projektów architektonicznych oraz pozostałej dokumentacji budowlanej opracowywanej na zlecenie gminy oraz prowadzenie gminnej ewidencji zabytków" są związane z zarządzaniem sprawami mającymi związek z wykonywaniem zadań przez władze publiczne" Sąd zauważa, że taka wykładnia pojęcia "zarządzać" pozostaje w sprzeczności nie tylko w znaczeniu przyjętym w słowniku języka polskiego, które to pojęcie oznacza: kierowanie, decydowanie o instytucji, organizacji, majątku, wydawanie poleceń, wykonywanie czynności, ale i w odniesieniu do u.d.i.p., gdyż w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, sposób prowadzenia polityki i działań gospodarczych przez podmiot lub łączy się co najmniej z procesem podejmowania decyzji dotyczących mienia komunalnego, gospodarowania takim mieniem czy wpływu na sytuację innych podmiotów. Wbrew twierdzeniom skargi, wskazane przez Skarżącego przykłady z zakresu czynności D. B., nie wskazują, że w ramach zajmowanego stanowiska ma wpływ bezpośredni lub "inny" wpływ na sposób gospodarowania lub zarządzania mieniem komunalnym.
Prawidłowa jest także ocena Organu, że skoro zatrudniona na tym stanowisku D. B. nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa dotyczącego ochrony prywatności, to udostępnienie wnioskowanej informacji co do wysokości wynagrodzenia tej osoby oraz listy wypłaconych nagród, wbrew woli tegoż pracownika, naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych wynikające z art. 23 i 24 k.c., a więc chronionej sfery prywatności, gdyż stanowi nadmierną ingerencję w sferę prywatności osoby niepełniącej funkcji publicznej.
Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje – co do zasady –poglądy judykatury, że jeżeli prawo do informacji publicznej stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby zagwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z 1 października 2010r., I OSK 1149/10). Niewątpliwie prawo do informacji publicznej, jako prawo o randze konstytucyjnej, ma charakter polityczny i jest częścią katalogu praw politycznych. Rolą bowiem tego prawa jest umożliwiania społecznej kontroli władzy, zapewnienie transparentności jej działań, budowa społeczeństwa obywatelskiego i rozwijanie demokracji uczestniczącej (zob. także wyrok NSA z dnia 21 września 2018 r.).
Nie budzi także wątpliwości utrwalony w orzecznictwie oraz doktrynie prawniczej pogląd głoszący, że ochrona prywatności osoby fizycznej nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016. art. 5 oraz wyrok TK z 20.03.2006 r., K 17/05, OTK 2006, nr 3, poz. 30).
Bezspornym jest także, że konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 UDIP wskazuje, iż katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 824/16), co wynika z jednej z naczelnych zasad gospodarki finansami publicznymi - z zasady jawności finansów publicznych wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Jednocześnie jednak zastrzec trzeba, że kolizja praw i zasad na poziomie konstytucyjnym nie może prowadzić w ostatecznym wyniku do pełnej eliminacji jednego z praw pozostających w konflikcie. Problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest zawsze w takim wypadku znalezienie pewnego punktu równowagi, balansu dla wartości chronionych przez Konstytucję i wyznaczenie obszaru stosowania każdego z praw (por. wyrok z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05).
W rozstrzyganej sprawie przedmiotem zainteresowania Skarżącego nie jest jednak jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia osób publicznych, ale informacje dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, która – jak wywiedziono wcześniej - nie realizuje zadań publicznych, a więc wnioskowana informacja Skarżącego dotyczy de facto sfery danych o charakterze "prywatnym" D. B., które nie są informacją publiczną.
Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju. (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.).
Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji pod tytułem: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.
Reasumując dotychczasowe rozważania, ponieważ zarzuty skargi są bezpodstawne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. obowiązany był skargę oddalić.