II SA/Wa 2633/19

II SA/Wa 2633/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 61a par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoje wcześniejsze orzeczenie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie umożliwienia zwrotu przez M. C. pomocy finansowej z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, wydane na podstawie art. 61a K.p.a.
Postanowienie to wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. M. C. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o umożliwienie zwrotu pomocy finansowej z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Skarżący w 1996 r. oraz w 1999 r. otrzymał decyzje administracyjne, na podstawie których zostało mu wypłacone świadczenie z tytułu pomocy finansowej z przeznaczeniem na uzyskanie domu mieszkalnego w m. L. Przedmiotowe świadczenie, co wynika z pisma Biura Finansów KGP ([...] z [...] sierpnia 2004 r.) zostało w 2004 r. umorzone.
Odnosząc się do treści wniosku skarżącego organ w orzeczeniu z dnia [...] lutego 2019 r. wydanym na podstawie art. 61a K.p.a. wskazał, że zasady przyznawania i zwracania przez policjantów pomocy finansowej zostały uregulowane w przepisach ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Powołując treść przepisów art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, organ stwierdził, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość ma w systemie świadczeń mieszkaniowych Rozdziału 8 ustawy o Policji charakter alternatywny względem przydziału mieszkania służbowego. Wiąże się to zarówno z charakterem pomocy finansowej, jako świadczenia zabezpieczającego co do zasady potrzeby mieszkaniowe policjanta, wobec czego nie jest już dopuszczalny przydział lokalu lub przyznanie dalszej pomocy finansowej, jak też z jej jednorazowym charakterem.
Dalej organ podniósł, że w konsekwencji powyższego, przepisy art. 95 ust. 1 ustawy o Policji wskazują, że policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, jeżeli skorzystał już z pomocy finansowej, a regulacje § 2 rozporządzenia wykonawczego stanowią, że świadczenie to ma charakter jednorazowy. Podkreślone także zostało, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, po upływie 10 lat od roku, w którym pomoc została udzielona, uzyskuje ona co do zasady charakter bezzwrotny, poza przypadkami enumeratywnie w ustawie i rozporządzeniu wymienionymi.
Organ stwierdził zatem, że otrzymanie pomocy finansowej wyczerpuje prawo policjanta do lokalu mieszkalnego w oparciu o przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, poza sytuacjami związanymi z regulacjami art. 96 tej ustawy, a odnoszącymi się do rozliczeń związanych z otrzymaniem lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby.
Komendant Główny Policji zaakcentował także, że przesłanki zwrotu pomocy finansowej, wskazane w przepisach art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz w przepisach § 4a i § 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, mają charakter restrykcyjny, a ich realizacja powinna przybrać postać procesowej formy postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych (rozporządzenie wskazuje wprost na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej lub uchylenie takiej decyzji).
W konsekwencji organ stwierdził, że zarówno przepisy ustawy, jak też aktu wykonawczego nie przewidują możliwości dokonania zwrotu pomocy finansowej, co odpowiada intencji ustawodawcy kompensacji za pomocą tego świadczenia praw mieszkaniowych z Rozdziału 8 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji przyjął zatem, że analogicznie, jak w przypadku przydziału lokalu mieszkalnego, prawo do pomocy finansowej nie powstaje w przypadku dobrowolnego zrzeczenia się wcześniej przyznanego świadczenia.
Wobec powyższego, Komendant Główny Policji uznał, że z punktu widzenia procesowego wniosek w przedmiocie umożliwienia zwrotu wypłaconej i umorzonej pomocy finansowej nie może wywoływać skutków prawnych, i w konsekwencji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.
W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. C. podkreślił, że jego wniosek dotyczył dobrowolnego zwrotu pomocy mieszkaniowej. Podniósł, że skoro nie ma zakazów ustawowych w odniesieniu do dobrowolnego zwrotu świadczenia, to organ powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie.
Skarżący zarzucił jednocześnie, że organ posiadał niezbędne informacje aby podjąć z urzędu postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. i w jego trakcie uzyskać zgodę strony na dalsze prowadzenie takiego postępowania, co byłoby zgodne z podstawowymi zasadami K.p.a. Zaznaczył też, że działanie takie byłoby w interesie strony i organu, ponieważ realizowałoby zasadę szybkości i ekonomiki postępowania.
Komendant Główny Policji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze orzeczenie z dnia [...] lutego 2019 r., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że przyznanie policjantowi prawa do pomocy finansowej wyczerpuje co do zasady jego uprawnienia mieszkaniowe określone w przepisach Rozdziału 8 ustawy o Policji, a z faktem tym przepisy tego rozdziału wiążą nieodwracalne konsekwencje, stanowiące przesłanki negatywne przyznania innych świadczeń mieszkaniowych. W ocenie organu oznacza to, że w dacie wydania decyzji administracyjnej przyznającej prawo do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej, uprawnienia policjanta do tych świadczeń wygasają, poza szczególnymi, enumeratywnie określonymi przypadkami (por. art. 96 ustawy o Policji), przy czym sama ustawa nie przewiduje możliwości dobrowolnego zrzeczenia się nabytych uprawnień, nie przewiduje też w tej sprawie stosownej procedury. Komendant Główny Policji uznał zatem, że złożenie kolejnego wniosku, celem uruchomienia procedury administracyjnej odnoszącej się do zrealizowanego już prawa, nie może wywoływać konsekwencji prawnych, skutkiem czego jest konieczność wydania postanowienia administracyjnego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] M. C. wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając:
1. niezasadne zastosowanie w sprawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i uznanie, że wniosek dotyczy realizacji celu mieszkaniowego, podczas gdy z treści wniosku wynika jasno, że jego celem jest wyłącznie wyliczenie wysokości uzyskanej pomocy, celem jej zwrotu,
2. błędne zastosowanie art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji i uznanie, że wydaniu decyzji na podstawie wniosku skarżącego sprzeciwia się wskazany przepis,
3. wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 61a K.p.a. przez uznanie, że zachodzą uzasadnione przyczyny wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego wniosek nie dotyczył realizacji celu pomocy mieszkaniowej, na co wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie skarżącego oznacza to, że organ rozpatrzył sprawę wykraczając poza treść żądania co jest niedopuszczalne. Zaznaczył, że organ jest ściśle związany treścią wniosku i nie może dobrowolnie jej interpretować, jak również wprowadzać do uzasadnienia opisu sytuacji, które nie mają odzwierciedlenia w sprawie. Tym samym organ nie rozpatrzył jego wniosku w przedmiocie dobrowolnego zwrotu pomocy mieszkaniowej.
Skarżący podkreślił, że we wniosku wskazał, że przepisy nie zabraniają prowadzenia postępowania w sprawie dobrowolnego zwrotu środków. Zdaniem skarżącego organ winien więc wskazać kwotę (wysokość) zwrotu pomocy mieszkaniowej na dzień złożenia wniosku. Wydanie takiej decyzji przez organ jest zasadne, ponieważ realizuje ona słuszny interes strony (gdyż tego domaga się strona) oraz nie sprzeciwia się temu żaden przepis szczególny. Co więcej, zwrot środków jest także w interesie organu, ponieważ zwiększa jego możliwości finansowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nie narusza prawa.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918).
Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306).
W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji trafnie w niniejszej sprawie zastosował przepis art. 61a § 1 K.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dobrowolnego zwrotu przez M. C. uzyskanej wcześniej pomocy finansowej na budowę domu wskazując na brak podstawy materialnoprawnej do wszczęcia i prowadzenia administracyjnego w żądanym przez skarżącego przedmiocie.
Przepis art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnie 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360) stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1a tej ustawy osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec której orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1.
W ust. 2 artykułu 94 zawarta natomiast została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych aby określił, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy.
W oparciu o tę ustawową delegację Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 17 października 2001 r. wydał rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.).
Zgodnie z § 4a tego rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia nienależnego pobrania pomocy finansowej właściwy organ stwierdza nieważność decyzji o przyznaniu pomocy finansowej albo uchyla tę decyzję.
Przepis § 5 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi z kolei, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie:
1) jej nienależnego pobrania;
2) zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.);
3) gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji może stanowić jedynie podstawę prawną do wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na cel określony w tym przepisie. Przepis ten nie może natomiast stanowić podstawy prawnej w sprawie dotyczącej zwrotu udzielonej pomocy finansowej.
W ustawie o Policji, poza przypadkiem przewidzianym w art. 94 ust. 1a, brak jest innych uregulowań dotyczących tej kwestii, a sam ustawodawca odsyła w tym zakresie do rozwiązań prawnych przyjętych w akcie wykonawczym, jakim jest rozporządzenie.
To rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów zawiera regulacje dotyczące zwrotu pomocy finansowej przyznanej na zasadach określonych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.
Pomoc mieszkaniowa w momencie jej przyznania ma co do zasady charakter bezzwrotny, a tylko w sytuacji, gdy zmieni się sytuacja osoby, której pomocy udzielono i zaistnieją okoliczności wskazane w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji lub w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r., pomoc ta podlegać będzie w całości lub części zwrotowi na zasadach określonych w rozporządzeniu.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniała żadna z okoliczności wskazanych w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji lub w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która uzasadniałyby wszczęcie przez organ postępowania w przedmiocie zwrotu przyznanej wcześniej skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu. Nie doszło też do wyeliminowania z obrotu prawnego w żadnym z trybów nadzwyczajnym ostatecznych decyzji przyznających pomoc finansową.
Organ nie miał więc podstawy prawnej aby wszcząć postępowanie w sprawie dobrowolnego zwrotu przez M. C. przyznanej mu wcześniej i umorzonej w 2004 r. pomocy finansowej na budowę domu.
Skoro zatem nie istniała podstawa materialnoprawna do rozpatrzenia wniosku skarżącego i wydania rozstrzygnięcia w formie indywidualnego aktu administracyjnego, prawidłowo Komendant Główny Policji odmówił wszczęcia postępowania wobec wystąpienia przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a.
W świetle powyższego przyjąć należy, że wobec wystąpienia w sprawie przyczyn o charakterze procesowym, które uczyniły wniosek skarżącego niedopuszczalnym, uzasadnione było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Sąd zauważa jednocześnie z urzędu, że rozstrzygnięcie organu z dnia [...] lutego 2019 r. zostało oznaczone błędnie jako decyzja, mimo prawidłowego powołania w jego podstawie prawnej art. 61a K.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości Sądu, że intencją organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co potwierdza treść postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. wydanego w następstwie rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.