II SA/Wa 2567/11

II SA/Wa 2567/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący/
Iwona Dąbrowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
I OSK 1616/12 - Wyrok NSA z 2013-02-27
Skarżony organ
Szef Służby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
art. 223 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy - oddala skargę -
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Celnej w [...] aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował P.K. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji P.K. zarzucił naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" i jego niezastosowanie przy wydaniu aktu mianowania oraz przepisów art. 6 i 7 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Wobec powyższego, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu mianowania i wydanie nowego aktu mianowania na stopień komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie pełnienia służby był mianowany na następujące stopnie służbowe: młodszego dyspozytora celnego, dyspozytora celnego, starszego dyspozytora celnego. Ponadto podał, że w trakcie pełnienia służby pełnił następujące stanowiska służbowe: młodszego kontrolera celnego w okresie od 1993 do 1995 r., kontrolera celnego od 1995 do 1997 r., starszego kontrolera celnego od 1997 do 2000 r. P.K. wskazał też, że w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. kierownika zmiany od [...] września 2000 r. do [...] maja 2004 r., kierownika referatu od [...] maja 2004 r. do [...] marca 2008 r.
P.K., powołując się na zajmowane przez siebie stanowiska i pełnione funkcje uznał, że w tej sytuacji mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne, bowiem pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy.
Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu.
W uzasadnieniu stwierdził, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe i regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy i w świetle powołanych przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Z kolei stosownie do art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jednakże w przypadku skarżącego ten ostatni przepis ustawy nie mógł mieć zastosowania, ponieważ w dniu 30 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował on stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Zatem obowiązkiem organu pierwszej instancji było mianowanie skarżącego, stosownie do treści art. 223 ust. 4 ustawy, na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Przy czym nie można kwestionować, że w przeszłości zajmował on stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz nie sposób się zgodzić ze skarżącym, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.K. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją, której zarzucił naruszenie:
1. art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy;
2. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa;
3. art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...] i o pisemne polecenie [...] ;
4. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;
5. art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.
W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił szczegółowo stan faktyczny. Podniósł, że akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] utrzymany w mocy decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. (błędnie wskazaną przez skarżącego jako z [...] lipca 2011 r.) oraz postępowanie administracyjne w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy, dotknięte są uchybieniami o charakterze materialnoprawnym oraz proceduralnym, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucając organowi naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, wskazał, że obowiązek uwzględnienia tego przepisu wynikał z faktu, że w okresie od [...] września 2007 r. do [...] lutego 2008 r. pełnił obowiązki kierownika oddziału celnego, zajmując stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych.
W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.
Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy".
Dodatkowo skarżący podniósł, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Wskazał, że organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego.
W ocenie skarżącego, decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., wydana została z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga P.K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
W sprawie niniejszej stan faktyczny jest niesporny. Kwestią sporną jest natomiast wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).
Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko", nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy.
W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu, czy przepisu. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą.
Artykuł 223 ustawy o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej.
Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.
Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów, w których został użyty w tym artykule.
Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Taki sposób rozumienia tego zwrotu nie prowadzi także do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1, do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227, do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy rozdziału 11 ustawy. Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudzącą wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy.
Dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłową.
Należy jednocześnie podkreślić, że dokonana przez skarżącego interpretacja tego przepisu oznaczałaby w praktyce, że każdy funkcjonariusz celny, który nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Zgodzić się należy, że skarżący istotnie zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co wynika z akt osobowych skarżącego. Jednakże na dzień 30 października 2009 r. skarżący zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Tym samym skarżący nie spełniał wymogów z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, należy zwrócić uwagę, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygnatura akt II PZP 5/10, które w pełni zostało zaakceptowane w orzecznictwie sadów administracyjnych, od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 – 6 ustawy o Służbie Celnej). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące realizacji między przełożonym i podwładnym należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej). Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim to było dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] odpowiadają prawu.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.