II SA/Wa 255/22

II SA/Wa 255/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Michał Sułkowski
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 259/23 - Wyrok NSA z 2024-03-15
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, , Protokolant ref. staż. Maria Pawlik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi L. P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [....] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z 13 lipca 2021 r. Naczelnik Wydziału [...]. z [...] Komendy [...] Policji wystąpił do Komendanta [...] Policji o zwolnienie L. P. ([...] Sekcji [...] Wydziału [...]. z [...] Komendy [...] Policji) ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882). Wnioskodawca podał, że Prezes Rady Ministrów w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał decyzję (nr [...]), którą utrzymał w mocy decyzję Pełnomocnika Komendanta [...] Policji ds. [...] z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) o cofnięciu L. P. poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne".
Pismem z 13 lipca 2021 r. Komendant [...] Policji zawiadomił L. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wezwał policjanta do wskazania reprezentującej go zakładowej organizacji związkowej oraz pouczył o prawie do czynnego udziału w postępowaniu.
W piśmie z 2 sierpnia 2021 r. adw. J. B. zgłosił swój udział w postępowaniu w charakterze pełnomocnika L. P. i wskazał Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji jako organizację związkową reprezentującą funkcjonariusza w postępowaniu.
W piśmie z 5 sierpnia 2021 r. pełnomocnik strony wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia L. P. ze służby w Policji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz dopuszczenie jako dowodów w sprawie, m. in.: 1) decyzji nr [...] Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Pełnomocnika Komendanta [...] Policji ds. [...] z [...] listopada 2020 r. o cofnięciu L. P. poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne" oraz jego skargi z 23 lipca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2021 r.; 2) informacji z Wydziału Kadr Komendy [...] Policji o aktualnej liczbie wakatów w garnizonie [...]; 3) informacji z Wydziału Kadr Komendy [...] Policji o liczbie stanowisk w garnizonie [...], na których służba zgodnie z kartami opisu stanowiska nie wymaga posiadania poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne"; 4) dokumentów znajdujących się w aktach osobowych; 5) decyzji Pełnomocnika Komendanta [...] Policji do spraw [...] z [...] listopada 2018 roku o umorzeniu kontrolnego postępowania sprawdzającego wobec skarżącego.
Organ I instancji w piśmie z 17 sierpnia 2021 r. wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia L. P. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby. Organizacja związkowa nie zajęła stanowiska w przedmiocie zasadności zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Komendant [...] Policji w dniu [...] sierpnia 2021 r. wydał postanowienie (nr [...]) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a następnie rozkazem personalnym z [...] września 2021 r. (nr [...]) na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił L. P. ze służby w Policji z dniem [...] września 2021 r. Organ I instancji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ I instancji w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby i wyjaśnił, że w praktyce na podstawie tego przepisu, dokonuje się zwolnień ze służby takich policjantów, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych, ponieważ może być także uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia mu kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 710/07).
Komendant [...] Policji wskazał na cele i zadania Policji (art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji) oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Organ I instancji podniósł, że według art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.
Organ I instancji następnie odwołał się przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U z 2019 r., poz. 742) , w tym m. in. art. 2 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 21 ust. 4, art. 24 ust. 1, art. 29 ust. 4, art. 33 ust. 1 tej ustawy i stwierdził, że posiadanie przez funkcjonariusza poświadczenia bezpieczeństwa (oznaczającego, że jest zdolny do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem) jest niezbędne do wykonywania zadań i czynności służbowych na każdym stanowisku. Funkcjonariusz, który nie legitymuje się dostępem do informacji niejawnych o klauzuli co najmniej "poufne" nie może pełnić służby w Policji.
Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, Komendant [...] Policji podał, że wydanie przez Prezesa Rady Ministrów ostatecznej decyzji o cofnięciu L. P. poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli ,,tajne" i "poufne" oznacza, że funkcjonariusz nie daje rękojmi w zakresie ochrony informacji niejawnych, a w konsekwencji nie może dalej pełnić służby w Policji. Z tego powodu ważny interes służby przemawia za zwolnieniem wymienionego z tej służby, której de facto pełnić nie może. Zdaniem organu I instancji, brak stosownych działań wobec policjanta nieposiadającego poświadczenia bezpieczeństwa, może mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyja budowaniu autorytetu formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie Policji opiera się w szczególności na zaufaniu społecznym. Policja w odbiorze społecznym musi być postrzegana jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Odnosząc się do wniosków dowodowych pełnomocnika L. P., Komendant [...] Policji uznał je za nieuzasadnione i wyjaśnił, że stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
Organ I instancji podniósł, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, dopuszczenie do pracy lub pełnienia służby na stanowiskach albo zlecenie prac związanych z dostępem do informacji niejawnych o klauzuli "poufne" lub wyższej może nastąpić po uzyskaniu poświadczenia bezpieczeństwa. Skoro na wszystkich stanowiskach w Policji jest wymagane posiadanie poświadczenia bezpieczeństwa, a skarżący nie legitymuje się żadnym poświadczeniem bezpieczeństwa, to tym samym nie może pełnić służby w Policji na żadnym stanowisku służbowym i zasadne jest jego zwolnienie ze służby. W tej sytuacji, dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia informacje zawarte w dokumentach znajdujących się w jego aktach osobowych (rozkazach personalnych, opiniach służbowych, kartach opisu stanowisk pracy, zaświadczeniach o ukończonych kursach i szkoleniach, przyznanych nagrodach i wyróżnieniach). Cofnięcie L. P. poświadczenia bezpieczeństwa uprawniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne" i "poufne" nie ma bowiem związku z dotychczasowym przebiegiem jego służby, ale wynika z faktu ujawnienia nowych informacji wskazujących, że funkcjonariusz nie daje rękojmi zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ administracji podał ponadto, że w piśmie z 8 lipca 2021 r. zwrócił się do Pełnomocnika Komendanta [...] Policji do spraw [...] o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii, ewentualnie wyciągu z decyzji z [...] listopada 2020 i [...] czerwca 2021 r., celem wykorzystania służbowego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia L. P. ze służby w Policji oraz że Zastępca Pełnomocnika Komendanta [...] Policji do spraw [...] Komendy [...] Policji przy piśmie z [...] lipca 2021 r. przesłał potwierdzony za zgodność z oryginałem wyciąg decyzji nr [...] Prezesa Rady Ministrów z [...] czerwca 2021 r.
L. P. w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z [...] września 2021 r. zarzucił organowi naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię. Zdaniem odwołującego się, wbrew stanowisku organu, cofnięcie funkcjonariuszowi poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne" nie stanowi ipso se uzasadnienia decyzji uznaniowej o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i wymaga szczegółowego rozważenia, czy funkcjonariusz mógłby pełnić służbę na jakimkolwiek innym stanowisku w Policji.
Zdaniem strony, organ administracji I instancji odmawiając zawieszenia postępowania zakończonego zaskarżonym rozkazem (do czasu rozpoznania przez WSA w Warszawie w postępowaniu pod sygn. akt II SA/Wa 2911/21 zagadnienia wstępnego co do legalności decyzji z [...] czerwca 2021 r.) naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. L. P. zarzucił ponadto, że organ I instancji zaniechał wydania formalnego postanowienia w przedmiocie wniosków dowodowych oraz nieprawidłowo uznał, że ich przeprowadzenie nie ma znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania, organ I instancji naruszył również art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez odmówienie stronie możliwości wysłuchania w trybie określonym w art. 86 k.p.a., o co wnioskowała w piśmie z 5 sierpnia 2021 r. oraz art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy organ wiedział o okolicznościach, które miały być powodem wydania decyzji o cofnięciu stronie poświadczenia bezpieczeństwa co najmniej od otrzymania postanowienia prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie dowodów rzeczowych w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą [...].
L. P. wniósł o przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów oraz o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] listopada 2021 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z [...] września 2021 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] września 2021 r.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu powołał przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zgodził się z organem I instancji, że istnienie w obrocie prawnym decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] czerwca 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Pełnomocnika Komendanta [...] Policji ds. [...] z [...] listopada 2020 r. o cofnięciu L. P. poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "tajne", "poufne" oznacza, że funkcjonariusz nie daje rękojmi zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, a w konsekwencji nie spełnia wymogu określonego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji.
Organ podkreślił, że w dniu wydania rozkazu personalnego przez organ I instancji, decyzja Prezesa Rady Ministrów z [...] czerwca 2021 r. była ostateczna i podlegała wykonaniu. Z tego powodu nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Komendant Główny Policji podniósł, że ocena, czy funkcjonariusz daje rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych, nie może być podyktowana subiektywnym przekonaniem przełożonego właściwego w sprawach osobowych lub podmiotu uprawnionego do prowadzenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ale musi mieć swoje źródło w poświadczeniu bezpieczeństwa, wydanym po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie jest uprawniony do dokonywania własnych i odrębnych ustaleń na okoliczność, czy osoba sprawdzana daje rękojmię do zachowania tajemnicy.
W dalszej części uzasadnienia rozkazu personalnego organ II instancji podkreślił, że na wszystkich stanowiskach policyjnych wymagane jest posiadanie poświadczenia bezpieczeństwa uprawniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "poufne" (lub wyższej, w zależności do potrzeb służby). Z tego wynika, że skarżący, który utracił poświadczenie bezpieczeństwa, nie może pełnić służby w Policji. Pozostawienie takiego funkcjonariusza w służbie godzi w dobro służby. Organ odwołał się do wyroku NSA z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1116/13.
W ocenie organu odwoławczego nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest również postawa jaką reprezentował L. P. w kontrolnym postępowaniu sprawdzającym. Z decyzji Prezesa Rady Ministrów wynika, że L. P. był świadomy, że [...]. Jego działanie było nie tylko świadome, ale również celowe. Funkcjonariusz wykazywał nad wyraz swobodne, bezkrytyczne i bagatelizujące podejście do kwestii niewłaściwego postępowania z informacjami niejawnymi. Te okoliczności skutkują, w ocenie organu, nie tylko utratą rękojmi zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, ale również wywołują uzasadnione wątpliwości co do posiadania przez funkcjonariusza nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji).
W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ II instancji podniósł, że w takich sprawach jak rozpatrywana należy mieć na względzie cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Komendant Główny Policji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99 podał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby. Tego rodzaju zabieg legislacyjny stosowany przez ustawodawcę przy regulacji szeregu stosunków prawnych, jest zabiegiem celowym i zamierzonym i jest stosowany po to, by z uwagi na złożoność wielu stosunków społecznych czy gospodarczych można było poddać je odpowiedniemu reżimowi prawnemu.
W konkluzji Komendant Główny Policji stwierdził, że odwołanie skarżącego jest nieuzasadnione, a rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z [...] września 2021 r. odpowiada prawu. Organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zdaniem organu odwoławczego, funkcjonariusz któremu cofnięto dostęp do informacji niejawnych, nie może powoływać się na własny partykularny interes, a przede wszystkim nie może go aprecjonować w stosunku do wartości jaką jest ważny interes służby. Organowi I instancji nie można zarzucić wydania decyzji dowolnej. Zgromadzona w sprawie dokumentacja jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania, pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. Czynności, których wykonania żądał pełnomocnik strony, mające m. in. na celu wykazanie, jaką postawę przejawiał funkcjonariusz w przeszłości, nie byłyby relewantne z punktu widzenia przedmiotu postępowania, a ich przeprowadzenie nie znajdowało uzasadnienia w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).
Zdaniem organu odwoławczego zaniechanie wydania przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia wniosków dowodowych pełnomocnika strony, w żaden sposób nie spowodowało ograniczenia praw strony w tym postępowaniu. Organowi I instancji nie można również skutecznie zarzucić naruszenia przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się w drodze wysłuchania w trybie określonym w art. 86 k.p.a. Powołany przepis statuuje uprawnienie dla organu administracyjnego, ale w sytuacji gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostałyby niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może wówczas przesłuchać stronę, co nie jest równoznaczne z obowiązkiem podjęcia takiego działania w każdym przypadku, w szczególności gdy wnioskuje o to strona lub jej pełnomocnik. W niniejszej sprawie, nie pozostały niewyjaśnione żadne fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a dowody na których oparto rozstrzygnięcie w sposób niebudzący wątpliwości uzasadniają jego treść merytoryczną.
Komendant Główny Policji dodał, że naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy wykazane zostanie, że uchybienie to uniemożliwiło stronie postępowania administracyjnego dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Według organu II instancji, Komendant [...] Policji prawidłowo nadał zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W interesie służby, tożsame z interesem społecznym jest to, aby w jej szeregach nie znajdowali się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić.
L. P. w skardze na opisany rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2021 r. zarzucił przede wszystkim, że został wydany z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie wobec policjanta decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne" powoduje automatycznie, że nie daje rękojmi zachowania tajemnicy wymaganej w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, mimo że art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego.
Zdaniem skarżącego, w rozpatrywanej sprawie naruszono również art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu dokonania przez sąd kontroli legalności decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...]czerwca 2021 r. o cofnięciu funkcjonariuszowi poświadczenia bezpieczeństwa.
L. P. zarzucił ponadto organowi naruszenie art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wnioski dowodowe zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącego z 5 sierpnia 2021 r. nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie dowodów z odpisu decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] czerwca 2021 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Pełnomocnika Komendanta [...] Policji ds. [...] z [...] listopada 2020 r. o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne" i z jego skargi na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] czerwca 2021 r., miało znaczenie dla powzięcia wiedzy o ich wadliwości, a to z uwagi na naruszenie art. 36 ust. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Przeprowadzenie dowodu z informacji z Wydziału Kadr Komendy [...] Policji co do aktualnej ilości wakatów w garnizonie [...], informacji z Wydziału Kadr Komendy [...] Policji co do ilości stanowisk w garnizonie [...], na których służba zgodnie z kartami opisu stanowiska nie wymaga posiadania poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne", z akt osobowych skarżącego oraz pozostałych dokumentów było niezbędne do prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i wydania decyzji.
Zdaniem skarżącego, zaskarżony rozkaz personalny wydany został z naruszeniem art. 10 w zw. 2 art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez odmówienie mu możliwości wypowiedzenia się w sprawie w drodze wysłuchania w trybie określonym w art. 86 k.p.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z [...] września 2021 r. oraz o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że wydanie decyzji ostatecznej o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa nie determinuje konieczności zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przepis art. 25 ustawy o Policji wymaga od policjanta, aby dawał rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych (a więc odwołuje się do cech osobowych, sfery etyczno-moralnej funkcjonariusza), a nie do posiadania poświadczenia bezpieczeństwa w rozumieniu formalnym.
L. P. dodał, że brak poświadczenia bezpieczeństwa nie stanowi ipso factum przeszkody do pełnienia służby w Policji na jakimkolwiek stanowisku i stwierdził, że "dopuszczenie do informacji niejawnych nie było objęte zakresem obowiązków (...) na stanowisku, gdzie ostatnio wykonywał obowiązki zawodowe". Skarżący podniósł również, że organ administracji nie kwestionował, że pełniąc służbę w Policji posiadał wszystkie wymagane do tej służby przymioty oraz cieszył się nieposzlakowaną opinią. W tej sytuacji, odwołanie się tylko do decyzji o cofnięciu skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa i na tej podstawie zwolnienie go ze służby w Policji, jest nieuzasadnione i stanowi o naruszeniu przez organ art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ administracji podkreślił, że funkcjonariusze Policji, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe muszą dawać rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz posiadać przymiot nieposzlakowanej opinii oraz że na stanowisku funkcjonariusza Policji w strukturze każdej jednostki organizacyjnej Policji wymagane jest posiadanie poświadczenia bezpieczeństwa co najmniej w zakresie dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "poufne" lub wyższej. Oznacza to, że w interesie służby pozostawało niezwłoczne rozwiązanie z L. P. stosunku służbowego, bowiem w związku z utratą poświadczenia bezpieczeństwa nie mógł realizować żadnych czynności służbowych, a zatem dalej pełnić służby w Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga L. P. jest nieuzasadniona.
W zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji podzielił zapatrywanie organu I instancji, że skarżący, któremu Prezes Rady Ministrów ostateczną decyzją z [...] czerwca 2021 r. cofnął poświadczenie bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne", nie daje rękojmi w zakresie ochrony informacji niejawnych i w konsekwencji jego zwolnienie ze służby z powołaniem się na jej ważny interes (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji) jest całkowicie uzasadnione.
Sąd podziela to stanowisko organu.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni, z przyczyn pozamerytorycznych, pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Okoliczności te winny odnosić się do art. 1 powołanej ustawy o Policji. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się przy tym do przypadków naruszenia obowiązków służbowych i może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). W orzecznictwie przyjmuje się również, że przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. np. wyroki NSA z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1117/13, z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 710/17 i powołane tam orzecznictwo).
W ocenie Sądu, zwolnienie skarżącego ze służby z powołaniem się na jej ważny interes jest całkowicie uzasadnione. Uzasadnieniem tym jest brak po stronie skarżącego poświadczenia bezpieczeństwa, bez posiadania którego mianowanie na jakiekolwiek stanowisko służbowe jest niemożliwe. Brak poświadczenia bezpieczeństwa jest równoznaczny z niedawaniem przez skarżącego rękojmi w zakresie ochrony informacji niejawnych. To zaś stanowi negatywną przesłankę do mianowania policjanta.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Według art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, dopuszczenie do pracy lub pełnienia służby na stanowiskach albo zlecenie prac związanych z dostępem do informacji niejawnych o klauzuli "poufne" lub wyższej może nastąpić, z zastrzeżeniem art. 34, po uzyskaniu poświadczenia bezpieczeństwa oraz odbyciu szkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych. Zatem posiadanie poświadczenia bezpieczeństwa oznacza, że funkcjonariusz daje rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.
Z niespornych między stronami postępowania okoliczności faktycznych sprawy wynika, że L. P. w dniu wydania rozkazów personalnych przez organ I i II instancji, nie legitymował się poświadczeniem bezpieczeństwa – Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Pełnomocnika Komendanta [...] Policji ds. [...] z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) o cofnięciu skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne". Ta decyzja, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, jest ostateczna i wykonalna.
W tej sytuacji organ nie miał żadnych podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie jego zwolnienia ze służby. Według art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu następuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji o zwolnieniu, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez inny podmiot.
Tytułem uzupełnienia dodać jedynie należy, że skarga L. P. na decyzję Prezesa rady Ministrów z [...] czerwca 2021 r., została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2911/21 (wyrok nie jest prawomocny).
Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że skarżący nie może pełnić służby w Policji. Wszystkie stanowiska w Komendzie [...] Policji wymagają posiadania uprawnień do dostępu do informacji niejawnych (niezależnie od tego treści zakresu obowiązków). Posiadanie certyfikatu bezpieczeństwa osobowego jest niezbędne do wykonywania przez funkcjonariusza zadań i czynności służbowych.
Niemożność pełnienia służby z przyczyn niezależnych od policjanta, a niewymienionych w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji stanowi o spełnieniu przesłanki uzasadniającej zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji. Ważny interes służby zostałby naruszony w sytuacji dopuszczenia do jej pełnienia osób, które nie dają rękojmi właściwego postępowania z informacjami niejawnymi, a więc takich, którym cofnięto lub odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa. W braku takiego poświadczenia należy upatrywać zagrożenia dla ważnego interesu służby.
Nie można tracić z pola widzenia również tego, że w ocenie organu, z uwagi na postawę jaką reprezentował L. P. w kontrolnym postępowaniu sprawdzającym, istnieją uzasadnione wątpliwości co do posiadania przez funkcjonariusza nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji).
Z tych względów zastosowanie w sprawie przez organy administracji art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji należy ocenić jako prawidłowe, a zatem zarzut dotyczący błędnej wykładni tego przepisu jest nieuzasadniony.
Sąd uznaje również za nieuzasadnione pozostałe zarzut skargi, dotyczące nieprawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy (art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie w drodze wysłuchania w trybie określonym w art. 86 k.p.a.
Jak już powiedziano, w rozpoznawanej sprawie istotne jest jedynie to, że skarżącemu cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa i decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna. Ta okoliczność nie jest sporna między stronami postępowania. Z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Jeżeli więc przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wyjaśniło wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia, nie jest konieczne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron (por. np. wyroki NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1362/18 i z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1967/20).
W konkluzji Sąd stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny odpowiada prawu. Komendantowi Głównemu Policji nie można zasadnie zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, wyznaczonego art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w wyroku.