II SA/Wa 2546/20

II SA/Wa 2546/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kube /przewodniczący/
Łukasz Krzycki
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Informacja prasowa
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77 par. 1, 80 i 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,   art.  200 w zw z  art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Pracy w [...] na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. S. P. (zwany dalej także jako" "Strona"; "Skarżący") zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów pokontrolnych i dokumentacji wytworzonych podczas kontroli w firmie [...] z siedzibą w [...], wszczętych po [...] czerwca 2019 r.
Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] przekazał wnioskodawcy protokół kontroli nr rej.: [...], jednocześnie informując Stronę, że kontrolowany podmiot złożył wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w przedmiotowym protokole kontroli.
W związku z powyższym, w przesłanym protokole dokonano ograniczenia treści w zakresie ochrony prywatności osób fizycznych i tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, zwanej dalej: "u.d.i.p.".
W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. wnioskodawca podniósł, że przesłany mu protokół kontroli został niepoprawnie zanonimizowany, stał się nieczytelny i stracił przymiot informacji. Zasłonięte bowiem zostały nie tylko dane wrażliwe, ale całe pola tekstowe lub nawet całe strony, w tym również decyzje inspektorów pracy.
Ponadto wnioskodawca stwierdził, że pracodawca nie złożył wniosku o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w poprzednim protokole kontroli, a więc nie podjął należytych działań już wcześniej i część informacji jest dostępna publicznie. Jednocześnie Strona wniosła o przesłanie poprawnie zanonimizowanej wersji protokołu kontroli, z zasłoniętymi informacjami wrażliwymi, tak aby dokument był czytelny i zrozumiały.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Strona ponownie wniosła o przesłanie poprawnie zanonimizowanej wersji protokołu kontroli.
Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że podmiot kontrolowany złożył wniosek o objęcie protokołu kontroli nr rej.: [...] tajemnicą przedsiębiorstwa, który to wniosek stanowi załącznik nr 3 do ww. protokołu kontroli. Organ wyjaśnił też, że po zapoznaniu się z wnioskiem kontrolowanego, inspektor pracy uwzględnił żądanie pracodawcy, dlatego protokół kontroli został zanonimizowany zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.
Dlatego też Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. poinformował Stronę, że aktualne pozostaje stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r.
W związku z treścią uzyskanej odpowiedzi, Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. i do udostępnienia poprawnie zanonimizowanego protokołu kontroli.
Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. albowiem stopień anonimizacji protokołu kontroli wskazuje, że mamy do czynienia z odmową dostępu do informacji publicznej, ponieważ dokument stał się zupełnie nieczytelny i utracił walor informacyjny. Zakryciu uległy całe zdania, a nawet strony, jak również decyzje wydane przez inspektora pracy w toku kontroli. Tak daleka anonimizacja może prowadzić do pozorności treściowej.
Anonimizacja polegająca na zakrywaniu pełnych zdań, pól tekstowych, stron i decyzji inspektora pracy całkowicie uniemożliwia bowiem odczyt informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że organ dokonał rzetelnej analizy informacji zawartych na poszczególnych stronach protokołu kontroli i zbadał, czy obiektywnie informacje te mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i czy przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji działania w celu zachowania ich poufności.
Organ uznał, że poszczególne strony dokumentacji zawierają tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie podlegającą upublicznieniu.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący zarzucił, że organ nie przedstawił żadnych informacji odnośnie dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy wniosku pracodawcy o objęcie protokołu kontroli tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ bowiem błędnie przyjął, że sam wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji uznanych przez pracodawcę za poufne, był wystarczający dla przyjęcia, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.
W ocenie Skarżącego konieczne było wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, czego organ nie dokonał. Natomiast kontrolowana Spółka praktycznie cały zakres swojej działalności objęła tajemnicą przedsiębiorstwa. Skarżący podkreślił, że utajnienie w szerokim, czy w pełnym zakresie żądanych danych powoduje radykalne ograniczenie dostępu do informacji publicznej, co z kolei wymaga podjęcia decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 30/20 zobowiązał Okręgowego Inspektora Pracy w [...] do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] listopada 2019r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy, wpłynął do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] dnia [...] sierpnia 2020 r.
Okręgowy Inspektor Pracy, w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu sprawy oraz przeanalizowaniu wniosku Strony z dnia [...] listopada 2019 r., decyzją z dnia [...] września 2020 r. odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia protokołu kontroli i dokumentacji wytworzonej podczas kontroli w firmie [...]. z siedzibą w [...], powołując się na art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że analiza informacji zawartych w protokole kontroli wskazuje, że informacje te mogą mieć dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i dlatego przedsiębiorca zasadnie podjął w stosunku do tych informacji działania w celu zachowania ich poufności. W szczególności, w ocenie organu, protokół kontroli zawierał tajemnicę przedsiębiorcy, w związku z czym zachodziła konieczność wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ww. sprawie.
Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ I instancji wskazał, że przekazanie wnioskodawcy przedmiotowego protokołu wraz z załącznikami, wymagających szerokiej, a niekiedy całkowitej anonimizacji tej dokumentacji, skutkowałoby tym, że wnioskodawca nie uzyskałby informacji publicznej, o którą wnioskował.
Od powyższej decyzji Skarżący wniósł w dniu [...] września 2020 r. odwołanie do Głównego Inspektora Pracy, wnosząc o jej uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa do informacji, przewidziane w art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust 1 w zw. z art. 10 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Główny Inspektor Pracy (zwany dalej także jako: "GIP") decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...].
Organ Odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że analiza dokumentacji pokontrolnej wskazuje, iż stopień utajnienia (anonimizacji) zawartymi w nich danych niewątpliwie niweczyłby pożądany przez wnioskodawcę rezultat w postaci uzyskania informacji publicznej.
Jednocześnie GIP nie podzielił poglądu Strony, że organ - podejmując decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej - próbuje w ten sposób zataić naruszenia, których dopuścił się pracodawca oraz, że miał na celu ochronę kontrolowanego pracodawcy, gdyż Organ I instancji wyraźnie w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że większość treści protokołu stanowią dane wrażliwe, których ujawnienie doprowadziłoby do naruszenia prywatności osób fizycznych (pracowników spółki), bądź naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy.
Podkreślił, że przepisy art. 5 ust 1 i ust 2 u.d.i.p. określają, jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji, ochronę informacji niejawnych zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, w tym tajemnicy zawodowej służbowej, których naruszenie spenalizowane zostało art. 266 § 2 Kodeksu karnego, a także prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa.
Nadmienił , że zgodnie z art. 31 ust 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy protokół kontroli powinien zawierać - na wniosek podmiotu kontrolowanego - wzmiankę o informacjach objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, zaś wniosek podmiotu kontrolowanego powinien być rozpatrywany w granicach określonych w art. 11 ust 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc ochronie ze względu na dobro przedsiębiorstwa.
W przedmiotowej sprawie podmiot kontrolowany pismem z dnia [...] października 2019 r. złożył wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole, w części dotyczącej dokumentacji wytwarzanej w zakładzie pracy, dokumentacji pracowniczej, informacji dotyczącej wyposażenia technicznego i technologicznego zakładu, który to Wniosek stanowi załącznik nr 3 do protokołu kontroli, a zatem przedsiębiorca spełnił wymóg formalny dotyczący zastosowania tajemnicy przedsiębiorstwa.
Zdaniem GIP niewątpliwie informacje z zakresu dokumentami pracowniczej m. innymi wysokość wynagrodzenia, struktura zatrudnienia oraz ilość pracowników na danym stanowisku mogą wpłynąć na sytuację przedsiębiorstwa na rynku.
Również informacje dotyczące wyposażenia technicznego i technologicznego, w tym posiadanego parku maszynowego, z konkretnie wskazanymi modelami maszyn, a także wdrożone procedury, mogą stanowić o przewadze jednego przedsiębiorcy nad drugim.
Dlatego też, w ocenie Organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że dane zawarte w przedmiotowym protokole kontroli, objęte wnioskiem o tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. dokumentacja wytwarzana w zakładzie pracy, dokumentacja pracownicza, dane dotyczące wyposażenia technicznego i technologicznego zakładu, posiadają wartość gospodarczą i udostępnienie ich konkurencyjnym firmom mogłoby zaszkodzić interesom Spółki.
Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy wskazującej, że pracodawca nie składał wniosków o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa odnośnie do dokumentacji wcześniejszych kontroli, Organ uznał, że każdy protokół stanowi odrębny dokument zawierający informację publiczną w rozumieniu art 6 ust 1 pkt 4 lit a tiret drugie u.d.i.p. i dlatego Pracodawca mógł zatem w związku z kolejną kontrolą - złożyć wniosek o objęcie danego protokołu tajemnicą przedsiębiorstwa, pomimo iż podczas wcześniejszych kontroli podmiot nie skorzystał z tej możliwości.
Niezależnie od przywołanej argumentacji, GIP wskazał też za organem I instancji, że w stanie faktycznym sprawy wniosek Skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie jako informacji publicznej dokumentacji pokontrolnej bez anominizacji, może świadczyć o próbie załatwienia indywidualnego interesu wnioskodawcy, a nie o kontrolę prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji. Wskazane wnioski dotyczyły bowiem m.in. udostępnienia dokumentacji zgłoszenia wypadku do Państwowej Inspekcji Pracy, jakiemu [...] marca 2019 r. uległ T. P., tj. ojciec Strony, w zakresie udostępnienia kart kontrolnych stosowanych dla celów sprawozdawczo - statystycznych w Państwowej Inspekcji Pracy oraz kopii takich dokumentów, jak: skanu upoważnienie do przeprowadzenia kontroli na podstawie którego wszczęto kontrolę, informacji dotyczących wszystkich zgłoszeń wypadku, które miały miejsce w firmie [...] w dniu [...] marca 2019r, a także kart drogowych związanych z korzystaniem z samochodów służbowych przez inspektorów pracy.
Mając na uwadze przedstawioną wyże argumentację, GIP nie znalazł przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku w zakresie dotyczącym ujawnienia protokołu i dokumentacji wytworzonej podczas kontroli w zakresie, o jaki wnosił Skarżący i dlatego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Od powyższej decyzji Głównego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] października 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdujące podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na założeniu przez organ, iż wydane środki prawne w postaci decyzji ustnych, poleceń, nakazu i wystąpienia Inspektora Pracy, a także całe zdania, pola tekstowe a nawet całe strony protokołu kontroli zawierają tylko i wyłącznie informacje niejawne i prawnie chronione, i że nie tylko te, ale również informacje jawnie i nie chronione prawem musiały zostać poddane ograniczeniu, a więc udostępnienie żądanych informacji publicznych zawartych w zaczernionych polach środków prawnych, naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy;
3) art. 23 u.d.i.p w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku, poprzez ograniczenie informacji publicznych poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej wydanej po uprzednim zakryciu nie tylko informacji chronionych prawnie, ale informacji publicznych jawnych, nie chronionych prawnie i znajdujących się m.in w środkach prawnych wydanych w postaci decyzji ustnych, poleceń, nakazu i wystąpienia.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] października 2020 roku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
2) wskazanie czy doszło do naruszenia art. 23 u.d.i.p. w związku ze znacznym ograniczeniem informacji publicznej zawartej środkach prawnych wydanych przez Inspektora Pracy t.j. w decyzjach ustnych, poleceniach, nakazie i wystąpieniu;
3) zasądzenie od organu rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że nie zarzuca organowi ograniczenia informacji publicznej o dane wrażliwe czy prawnie chronione (np: receptury, procesy, formuły wyniki prac badawczo-rozwojowych albo informacje handlowe, np. o badaniach, strategiach czy klientach i danych finansowych lub dotyczące wprowadzenia nowego produktu, baz danych klientów czy danych o kontrahentach), ale o utajnienie informacji publicznej poprzez zakrycie decyzji ustnych postanowień, nakazów i wystąpień urzędnika publicznego, jakim niewątpliwe jest inspektor pracy, a dodatkowo zaczernienie nie tylko danych wrażliwych, ale całych zdań, akapitów a nawet całych stron.
Podkreślił, że spór z organem I i II instancji bezpośrednio związany jest z nieprawidłowym zakresem anonimizacii dokonanym przez organ I instancji, gdyż decyzje odmowy udzielenia informacji publicznej wydane zostały w oparciu o błędną anonimizację, w której dokonano zakrycia szeregu informacji publicznych, nie będących informacjami prawnie chronionymi, co w ostatecznym rozrachunku doprowadziło do utajnienia jawnej informacji publicznej.
Podniósł też, że GIP jako organ odwoławczy bardzo pobieżnie lub w ogóle nie odniósł się do wielu jego argumentów a jedynie w znacznej mierze powielił informacje zawarte w decyzji organu I instancji.
Podkreślił też, iż jego celem było uzyskanie informacji publicznej zanonimizowanej w taki sposób, by ograniczeniu t.j. zakryciu, uległy wyłącznie informacje prawnie chronione, co wyraził w piśmie z dnia [...] listopada 2019 roku, "(...) gdzie wezwałem Okręgowego Inspektora Pracy w [...] do ponownego przeanalizowania protokołu i przesłania wersji poprawnie zanonimizowanej", tj. "zakrywając jedynie informacje wrażliwe, a nie całe pola tekstowe czy strony, tak aby dokument ten był czytelny i zrozumiały, natomiast nie zawierał jedynie już wcześniej wspomnianych informacji wrażliwych chronionych prawem".
Dlatego też, w ocenie Skarżącego, stanowisko Głównego Inspektora Pracy określające, iż "Skarżący wnosił o udostępnienie informacji bez jakichkolwiek ograniczeń, jest chybione", gdyż "Organ II instancji bezpodstawnie i błędnie założył, iż skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej bez jakiejkolwiek anonimizacji".
Końcowo Skarżący oświadczył, że nie ma żadnego indywidualnego interesu, jak starają się to argumentować organy, w uzyskaniu prawidłowo zanonimizowanego protokołu kontroli będącego przedmiotem skargi, pomimo tego, iż był spokrewniony z ofiara śmiertelnego wypadku w kontrolowanym podmiocie. Podkreślił, że po zauważeniu, iż w protokole kontroli w procedurach kontrolnych popełniono szereg błędów na etapie kontroli, czuł się zobowiązany działać w ramach kontroli obywatelskiej i w celu ochrony życia i zdrowia pracowników, którzy ze względu na bardzo pobieżnie przeprowadzoną kontrolę w spółce, w której doszło do wypadku, w dalszym ciągu narażeni byli na utratę zdrowia lub życia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd porządkowo wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Postawą do takiego trybu rozpoznania sprawy stanowi regulacja z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm., dalej: "uCOVID-19").
Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy tzw. obszarem czerwonym w zakresie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2.
Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Uwzględnić przy tym należy brak możliwości przeprowadzania dowodów w sprawie sądowoadministracyjnej (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a). Jednocześnie podkreślić należy, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego.
Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany albowiem stosowne zarządzenie o rozpoznaniu sprawy w trybie art. 15zzs4 uCOVID-19 zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału II, który skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku sprawy (k. 25 akt sądowych).
Jednocześnie strony postępowania miały możliwość złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia dodatkowego żądania, wniosków lub wyjaśnień.
Przechodząc ad rem, istota sporu w rozstrzyganej sprawie sprowadza się do oceny zasadności odmowy udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej w zakresie protokołu kontroli i dokumentacji wytworzonej podczas kontroli Inspekcji Pracy w firmie [...], wszczętych po [...] czerwca 2019r.
W punkcie wyjścia Sąd zauważa, że sprawa ta była już przedmiotem sądowej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu"), który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 30/20 na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej, w szczególności, zobowiązał wymieniony wyżej Organ do załatwienia wniosku Strony z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w postaci protokołu pokontrolnego i dokumentacji wytworzonej podczas kontroli w firmie Pracy w firmie [...], wszczętych po [...] czerwca 2019r.
W świetle powyższego Sąd wskazuje, że rozstrzygając nin. sprawę działał na podstawie art. 153 p.p.s.a. w warunkach związania poglądem prawnym wyrażonym w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 30/20
W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11).
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma więc wynik sądowej kontroli i treść poglądu prawnego wyrażonego w wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 30/20.
Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu, zaś wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15).
Ponadto podkreślić należy, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).
Reasumując powyższe, jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt I GSK 534/12 "(...) Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."
Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu przywołanego wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 30/20 oraz, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienia od wyrażonego wcześniej, w toku sądowej kontroli, poglądu prawnego.
Jednocześnie istotą sądowej kontroli w rozstrzyganej sprawie jest, w pierwszej kolejności, swoistego rodzaju "weryfikacja" czy zaskarżony organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 30/20 oraz czy Skarżącemu zasadnie odmówiono udzielenia żądanej informacji publicznej.
W tym miejscu Sąd porządkowo przypomina, że wyżej wymienionym wyrokiem WSA we Wrocławiu przesądził, że wnioskowany przez Skarżącego protokół kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. podlega udostępnieniu jako informacja publiczna o danych publicznych oraz, że w rozpoznanej sprawie zastosowana przez organ bardzo szeroka anonimizacja protokołu kontroli oraz załączników do protokołu, obejmująca całe ustępy tekstu, a nawet całe strony protokołu, niewątpliwie niweczy pożądany przez wnioskodawcę cel w postaci uzyskania informacji publicznej. WSA we Wrocławiu podkreślił, że zamazanie większej części udostępnionego Skarżącemu protokołu uniemożliwia uzyskanie praktycznie jakichkolwiek informacji na podstawie tego protokołu i dlatego zobowiązał zaskarżony Organ do załatwienia wniosku Strony z dnia [...] listopada 2019 r. – jak w podanej na wstępie sentencji przedmiotowego wyroku – gdyż Organ nie udzielił informacji w pełni odpowiadającej wnioskowi.
Jednocześnie WSA we Wrocławiu zwrócił, że argumentacja Organu, wskazująca na istnienie ograniczeń w udostępnieniu informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, nie może stanowić uzasadnienia dla udzielenia informacji o niepełnej treści, czy odstąpienia od jej udzielenia. Anonimizacja nie powinna bowiem prowadzić do udostępnienia tylko części informacji, a jedynie zasłonięcia danych wrażliwych. Utajnienie w szerokim czy w pełnym zakresie danych w żądanych dokumentach powoduje radykalne ograniczenie dostępu do informacji publicznej, co z kolei wymaga podjęcia decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w której to należy przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej uzasadnić. Natomiast pisma Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. nie są decyzjami odmawiającymi udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie stanowią one właściwej formy załatwienia sprawy. Sąd ten wskazał także, że Organ ograniczył prawo Skarżącego do uzyskania informacji publicznej również z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji.
W rozpatrywanej sprawie organ ograniczył się jedynie do odebrania od przedsiębiorcy oświadczenia z dnia [...] października 2019 r. o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole kontroli przedsiębiorstwa oraz do stwierdzenia, że żądane przez wnioskodawcę i zanonimizowane przez organ informacje publiczne objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, a przy tym nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej i nie dokonał własnej analizy, co do faktycznego występowania przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz oceny argumentów przedstawionych przez Spółkę w piśmie z dnia [...] października 2019 r., podkreślając, że uzasadnienie decyzji winno zawierać pełne i wyczerpujące umotywowanie zajętego stanowiska oraz wyjaśnienie, jakie to przesłanki przemawiają za uznaniem zanonimizowanych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.
Dlatego też Organ ponownie rozpoznając sprawę winien, w szczególności, dokonać oceny wystąpienia przesłanek ograniczających udzielenie informacji publicznej i ewentualnego wydania stosownej decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu, przy tak zakreślonych granicach sprawy, wytycznych WSA we Wrocławiu w sprawie oraz istocie sporu, który – w niniejszej sprawie - sprowadza się do zbadania czy zasadnym była decyzja odmowna organów o nieudostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej "całego" protokołu kontrolnego z uwagi na to, że zawiera tajemnice prawnie chronione w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszają prawo i to w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11.)
Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem, po pierwsze, odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.
Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 poz. 419, dalej "u.z.n.k.’) i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.
Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki tj., 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.
Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. PubI. 2010/9/20-23).
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. (por wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, publ. LEX nr 1368966).
W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. zastrzeżenie poufności informacji i dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd przypomina, że Okręgowy Inspektor Pracy po ponownym rozpoznaniu sprawy i przeanalizowaniu wniosku Skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r. uznał, że kontrolowany przedsiębiorca podjął niezbędne kroki w celu zapewnienia zachowania danych zawartych w protokole kontroli o nr [...] w poufności, gdyż odnoszą się one do tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. dokumentacji wytwarzanej w zakładzie pracy, dokumentacji pracowniczej oraz informacji dotyczących wyposażenia technicznego i technologicznego zakładu i posiadają wartość gospodarczą, a ich udostępnienie konkurencyjnym firmom mogłoby zaszkodzić interesom Spółki.
Zdaniem wym. organu świadczyć o tym może fakt, że podczas kontroli inspektorzy pracy nie stwierdzili aby dokumentacja pracownicza była przechowywana niezgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu ministra rodziny, pracy i polityki społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej (Dz. U. 2018 poz. 2369) w związku z art. 298 Kodeksu pracy, co należy uznać za próbę dochowania tych informacji w poufności i wyeliminowanie możliwość dotarcia do tych informacji przez osoby trzecie. W tej kwestii Organ podkreślił, że skoro § 8 ww. rozporządzenia wprost określa, że pracodawca zapewnia odpowiednie warunki zabezpieczające dokumentację pracowniczą prowadzoną i przechowywaną w postaci papierowej przed zniszczeniem, uszkodzeniem lub utratą i dostępem osób nieupoważnionych, w szczególności przez zapewnienie w pomieszczeniu, w którym przechowywana jest dokumentacja pracownicza, odpowiedniej wilgotności, temperatury i zabezpieczenie tego pomieszczenia przed dostępem osób nieupoważnionych, to zastosowanie się do powyższego przepisu ogranicza dostęp osobom nieupoważnionym i ogranicza możliwość dotarcia osób trzecich do informacji zawartych w dokumentacji pracowniczej.
Jednocześnie Organ podniósł, że każdy protokół kontroli stanowi odrębną informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust 1pkt 4 lit a tiret drugi u.d.i.p. i dlatego pracodawca mógł, w związku z kolejną kontrolą, złożyć wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa, pomimo iż podczas wcześniejszych kontroli, podmiot nie skorzystał z możliwości objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa wcześniejszych protokołów.
Organ zwrócił również uwagę na okoliczność, że podmiot kontrolowany dbając o swoje informacje, nie zdecydował się na stworzenie swojej strony internetowej, co w społeczno-gospodarczej rzeczywistości może świadczyć o chęci zabezpieczenia informacji posiadających walor techniczny i technologiczny przed konkurencją.
W konsekwencji, zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy, zaszły przesłanki świadczące o spełnieniu wszystkich wymagań aby zakwalifikować dane wymienione w załączniku nr 3 do protokołu kontroli nr [...] jako tajemnice przedsiębiorstwa i w związku z tym należało odmówić Skarżącemu udostępniania żądanych informacji ze względu na objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa protokołu kontroli na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Powyższe stanowisko podzielił Główny Inspektor Pracy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że "(...) większość protokołu stanowią dane wrażliwe, których ujawnienie doprowadziłoby do naruszenia prywatności osób fizycznych (pracowników Spółki), bądź naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem GIP, "(...) Niewątpliwie informacje z zakresu dokumentacji pracowniczej m.in. wysokość wynagrodzenia, struktura zatrudnienia, ilość pracowników na danym stanowisku mogą wpłynąć na sytuację przedsiębiorstwa na rynku. Również informacje dotyczące wyposażenia technicznego i technologicznego, w tym o posiadanym parku maszyn z konkretnie wskazanymi modelami maszyn, a także o wdrożonych procedurach, mogą stanowić o przewadze jednego przedsiębiorcy nad innymi. W protokole kontroli podmiotu zawarte były dane dotyczące zarówno konkretnych modeli maszyn i urządzeń technicznych, jak i również informacje dotyczące regulaminu pracy i regulaminu wynagradzania", co uzasadniało odmowę udostępnienia protokołu z kontroli u przedsiębiorcy, gdyż "organ dysponujący danymi, które stanowią informację publiczną i jednocześnie objęte są przynajmniej jedną z tajemnic wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jest zobowiązany do nieujawniania tych danych".
W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne i to z kilku powodów.
Przede wszystkim należy zauważyć, że gdyby podzielić jako prawidłową wykładnie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dokonaną w nin. sprawie przez organy, to – praktycznie biorąc - każdy zobowiązany, w myśl u.d.i.p., kontrolowany podmiot mógłby powołać się na odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż każdy podmiot zatrudniający pracowników zobowiązany jest na mocy przepisów powszechnie obowiązujących, tj. wskazanego przez organy rozporządzenia ministra rodziny, pracy i polityki społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej, do takiego systemu organizacji i dochowania zawartych w aktach pracowniczych informacji o danym pracowniku w poufności, aby chronić je przez nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Podobnie, nie można zaakceptować stanowiska organów, że wystarczającym jest zgłoszenie przez podmiot kontrolowany prawa skorzystania z tajemnicy przedsiębiorstwa z uwagi na możliwość ujawnienia informacji dotyczących struktury zatrudnienia, obowiązującego regulaminu pracy i regulaminu wynagradzania, wyposażenia technicznego i technologicznego, w tym posiadanego parku maszyn (nawet z konkretnie wskazanymi modelami maszyn), gdyż ujawnienie takich danych może stanowić o przewadze jednego przedsiębiorcy nad innymi.
Jak już bowiem wskazano wcześniej, informację poufną można uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca nie tylko wyrazi wolę aby pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów czy szerzej takich adresatów, że ich ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na "szkodę" , ale musi w tym celu przedsiębrać określone działania sprawcze i organizacyjne, wskazujące na taką wolę, jak np. zastrzeżenie poufności informacji, dopuszczenie do określonych informacji pewnego wąskiego kręgu adresatów, etc.
Tymczasem analiza akt sprawy wskazuje, że kontrolowany podmiot w ramach kolejnej kontroli, jedynie w sposób "ogólnikowy" wniósł o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole przedsiębiorstwa z [...].102019r., w części dotyczącej dokumentacji wytwarzanej w zakładzie pracy, dokumentacji pracowniczej oraz dotyczącej wyposażenia technicznego i technologicznego zakładu (por. k. 27 akt adm. sprawy), w najmniejszym stopniu nawet nie uprawdopodabniając, że ujawnienie którejkolwiek z tych informacji może naruszyć jego interesy, w tym na rynku konkurencji, a tym bardziej nie wynika, jakie podjął działania sprawcze, aby informacje te "chronić", w ramach przyjętych rozwiązań w przedsiębiorstwie.
Jednocześnie, jak wyjaśniono wcześniej, w przypadku, gdy przedsiębiorca zastrzega, że informacje, których udostępnienia domaga się strona skarżąca, stanowią tajemnice przedsiębiorcy, to obowiązkiem organu jest to zastrzeżenie poddać ocenie i dopiero w dalszej kolejności, ewentualnie, odmówić ich udostępnienia.
Zdaniem Sądu, organy nie wywiązały się z tego obowiązku i nie poddały rzetelnej "weryfikacji" czy wniosek przedsiębiorcy zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podziela tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych w której akcentuje się, że interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorcy informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Dla pozbawienia dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby bowiem formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. w szczególności wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 321/13 czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/14).
W ocenie Sądu, z przyczyn wskazanych wcześniej, nie można uznać, że organ skutecznie dokonał zastrzeżenia protokołu pokontrolnego z uwagi na wniosek w tym zakresie przedsiębiorcy. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której – jak to podkreślił Skarżący w piśmie z dnia [...].082019r., wskazując na nieprawidłowości u kontrolowanego podmiotu i w związku z tym zaapelował o potrzebę szczegółowego zbadania koparko-ładowarki [...], która używana była do załadunku materiałów budowlanych podczas wypadku przy pracy w dniu [...].03.2019r., "a nie została zbadana przez inspektora pracy w toku kontroli firmy [...] - aby odmawiać udostępnienia "całego" protokołu pokontrolnego inspekcji pracy, z uwagi na tajemnicą prawnie chronioną kontrolowanego przedsiębiorstwa i to bez zasięgnięcia nawet stanowiska w tej sprawie kontrolowanego przedsiębiorstwa.
Dlatego już choćby w świetle przedstawionych rozważań i ustaleń uznać należało, że zarzut skargi, iż "organ dokonał błędnej wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie, że sam wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji uznanych przez pracodawcę za poufne był wystarczający dla uznania, że faktycznie stanowią one tajemnice przedsiębiorstwa" jest zasadny.
W konsekwencji, ponieważ organy nie wykazały, że w rozpoznawanej sprawie występuje element materialny pozwalający na stwierdzenie, że protokół pokontrolny "w całości" lub w znacznej części zawiera dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszają przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, iż aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13, publ. LEX nr 1456979). Organy takich okoliczności nie wykazały, opierając się jedynie na ogólnikowym zastrzeżeniu poczynionym przez podmiot kontrolowany, natomiast nie podjęły merytorycznej weryfikacji co do zasadności takiego wniosku przez przedsiębiorstwo, zaś przywołana przez organy argumentacja, z przyczyn wskazanych wcześniej, jest w ocenie Sądu wadliwa.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2).
Z powyższego wynika, że organ wydając ww. rozstrzygnięcie ma obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), a także należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie.
Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, w ocenie Sądu, tych wymogów nie spełnia..
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że organom umyka z pola widzenia istota sporu i kluczowe zagadnienie, a mianowicie, że Skarżący wniósł o udostępnienie przedmiotowego protokołu pokontrolnego, jego wyników i uzasadnienia, w ramach ustawy o dostępie informacji publicznej, nie po to aby "wejść" w tajemnice prawnie chronione kontrolowanego przedsiębiorstwa, ale aby na jego podstawie uzyskać informacje jakie zostały podjęte w stosunku do kontrolowanego podmiotu, w tym jakie środki prawne zostały wydane przez inspektora pracy, w tym w szczególności odnoszące się do prawnych nakazów, poleceń, decyzji ustnych, wystąpień, a które – jak uznał WSA we Wrocławiu – zostały "zanonimizowane" poprzez ich "zamazanie" (zakrycie) w załącznikach do protokołu do tego stopnia, że "uniemożliwiły uzyskanie praktycznie jakichkolwiek informacji na podstawie tego protokołu". Sąd zauważa, że składając taki wniosek, Skarżący zastrzegł, że wnosi o stosowne informacje przy respektowaniu zasady ochrony informacji "poufnych" i w przedmiotowej skardze wolę taką podtrzymuje.
W tym kontekście wskazać należy, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i nie może być intepretowany "zawężająco".
Z kolei treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Nie sposób więc przychylić się do stanowiska organów, że żądana przez stronę skarżącą dokumentacja w postaci protokołu pokontrolnego nie może być w żadnym zakresie udostępniona na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ powinien bowiem rozważyć, czy anonimizacja określonych danych, poprzez ich usunięcie, nie będzie wystarczającym środkiem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa, co – jak wskazano wcześniej – uczyniono w niniejszej sprawie, ramach wytycznych WSA we Wrocławiu, jedynie "formalnie", a nie pod względem merytorycznym.
W ocenie Sądu, anonimizacja nie jest w tym przypadku niemożliwa i nie pozbawi protokołu pokontrolnego jego istotnej funkcji, a jednocześnie zasadniczych cech jako źródła informacji publicznej, o które wnosi Skarżący.
W świetle powyższego Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrujący sprawę organ, winien uwzględnić ocenę prawną, którą Sąd przedstawił w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, jak również uwzględnić wskazania, w zakresie obowiązku organu przedstawienia pełnej i skonkretyzowanej oceny wystąpienia przesłanek umożliwiających lub sprzeciwiających się udostępnieniu żądanych dokumentów. Organ winien przede wszystkim zbadać, czy w przypadku żądanych przez Skarżącego dokumentów stanowiących załączniki do protokołu pokontrolnego, w tym w szczególności załącznika nr 7, występuje element formalny i materialny konieczny do ich uznania za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy oraz przeanalizować raz jeszcze czy anonimizacja nie jest w tym przypadku niemożliwa, a jeśli jest możliwa, to dokonać jej w takim stopniu aby protokół był na tyle czytelny, żeby pozwalał Skarżącemu uzyskać żądane informacje.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł z tytułu uiszczonego od skargi wpisu sądowego.