II SA/Wa 2532/19

II SA/Wa 2532/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Andrzej Kołodziej /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 2707/21 - Wyrok NSA z 2021-01-12
II OSK 2707/21 - Wyrok NSA z 2024-10-02
II SA/Kr 424/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-05-27
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego A. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania A. S. od decyzji Komendanta [...]Policji z [...] lipca 2019 r. odmawiającej przywrócenia do służby w Policji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z [...] maja 2019 r. nr [...] zwolnił A. S. ze służby w Policji z [...] maja 2019 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.). Wskazanej decyzji nadano, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec niewniesienia od niej odwołania decyzja stała się ostateczna [...] czerwca 2019 r.
Raportem z [...] czerwca 2019 r. A. S. zgłosił Komendantowi [...] Policji natychmiastową gotowość do podjęcia służby, wskazując, że [...] czerwca 2019 r. został ogłoszony wyrok Sądu Okręgowego w W. , [...] Wydział Karny, którym uchylono wyrok Sądu I instancji z [...] listopada 2018 r., a następnie umorzono wobec niego postępowanie karne, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 K.p.k. (znikoma szkodliwość społeczna).
W dniu 27 czerwca 2019 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik strony złożył wniosek o przywrócenie do służby A. S. , na podstawie art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o Policji.
Pismem z [...] lipca 2019 r. l.dz. [...] Komendant [...] Policji, powołując się na przepisy ustawy o Policji obowiązujące w dniu udzielenia odpowiedzi, poinformował pełnomocnika strony, że biorąc pod uwagę fakt umorzenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko A. S. na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 K.p.k., brak jest podstaw prawnych do przywrócenia go do służby w Policji. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, przywraca się do służby na stanowisko równorzędne, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.k.
W dniu 2 sierpnia 2019 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik strony złożył "odwołanie od decyzji Komendanta [...] Policji z [...] lipca 2019 r. odmawiającej przywrócenia A. S. do służby w Policji". Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 42 ust. 7 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie, a konkretnie zastosowanie w stanie prawnym obowiązującym od 27 czerwca 2019 r., podczas gdy jedynym właściwym dla rozstrzygnięcia momentem był stan prawny na 14 czerwca 2019 r. (prawomocne umorzenie postępowania karnego toczącego się przeciwko stronie). Wniósł o uchylenie zaskarżonej "decyzji" w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie, że A. S. został przywrócony do służby [...] czerwca 2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej "decyzji" i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, z jednoczesnym wskazaniem na naruszenie w zaskarżonej "decyzji" przepisu prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 7 ustawy o Policji oraz ustalenie, że A. S. został z mocy prawa przywrócony do służby 14 czerwca 2019 r.
Komendant Główny Policji wyjaśnił, że w sytuacji, gdy środek zaskarżenia zostaje wniesiony wobec aktu, od którego odwołanie nie przysługuje, to organ odwoławczy powinien w oparciu o art. 134 K.p.a. stwierdzić jego niedopuszczalność. Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Rozpoznanie merytoryczne niedopuszczalnego środka zaskarżenia powoduje bowiem, że orzeczenie rozstrzygające sprawę co do jej istoty, obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wskazał, że mimo iż decyzja administracyjna powinna spełniać wymogi wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., nie oznacza to, że decyzja niespełniająca wszystkich wymogów formalnych nie wchodzi do obrotu prawnego. Decyzji, która została doręczona stronie przysługuje domniemanie prawidłowości, mimo posiadanych wad, pod warunkiem, że spełnia minimum wymogów konstytutywnych, umożliwiających zakwalifikowanie jej do kategorii aktów administracyjnych. W pozostałych przypadkach nie można bowiem mówić o akcie administracyjnym. Akty, które nie spełniają powyższych kryteriów, odnoszących się do minimum elementów, nie są aktami administracyjnymi dotkniętymi wadami. Jest to odrębna grupa aktów, stanowiąca tzw. "nieakty" albo "akty pozorne". Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym jeśli spełnia minimalne kryteria odnoszące się do takich elementów jak: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie dotyczące istoty sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (piastuna). Stanowisko to potwierdza także judykatura.
W ocenie organu bezsporne jest, że treść pisma Komendanta [...]Policji z [...] lipca 2019 r. Ldz. [...] nie posiada niezbędnych elementów, pozwalających na uznanie go za decyzję administracyjną. Pismo to bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Ponadto stwierdził, że zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) wymaga, aby dla strony postępowania było jasne, że ma do czynienia z decyzją administracyjną, czyli kategorycznym aktem organu, który kończy sprawę w danej instancji, a nie wyłącznie z pismem informującym o tym co wynika z mających w danej sprawie zastosowanie przepisów prawa. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę.
Skoro zatem środek zaskarżenia nie odnosi się do kwalifikowanego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna wydana w administracyjnym toku instancji, to organ powinien w oparciu o art. 134 K.p.a. stwierdzić jego niedopuszczalność.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] września 2019 r. nr [...], ewentualnie jeśli zachodzą przesłanki określone w art. 145a § 1 P.p.s.a. o wyznaczenie organowi najkrótszego terminu, nie dłuższego niż 14 dni, rozstrzygnięcia merytorycznego poprzez zobowiązanie do uchylenia decyzji Komendanta [...] Policji i nakazanie dokonania czynności materialno-technicznej przywrócenia go do służby w Policji na podstawie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 109 §1 i § 2 K.p.a., poprzez uznanie, że pismo to nie było decyzją administracyjną, a tym samym niedopuszczalne było wniesienie odwołania od pisma, podczas gdy pismo to spełniało wszystkie przesłanki decyzji administracyjnej, w szczególności rozstrzygało o prawach i obowiązkach skarżącego, a tym samym przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania, zaś organ był zobowiązany je rozpoznać, co doprowadziło do zakończenia postępowania administracyjnego bez merytorycznego rozpoznania i tym samym w związku z treścią decyzji organu pierwszej instancji negatywnie i błędnie rozstrzygało o jego prawach i obowiązkach, tj. odmówiono mu uznania, że [...] czerwca 2019 r. został z mocy prawa przywrócony do służby w Policji w oparciu o art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji.
Skarżący wskazał, że nie zgadza się z treścią decyzji z [...] lipca 2019 r., bowiem przy jej wydawaniu Komendant [...] Policji posłużył się stanem prawnym na dzień jej wydawania, tj. [...] lipca 2019 r., podczas gdy prawidłowo powinien zastosować art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w chwili której dokonało się przywrócenie go do służby, tj. [...] czerwca 2019 r. (prawomocne umorzenie wobec niego postępowania karnego), które określało odmienne przesłanki przywrócenia.
Zaznaczył, że o ile sam fakt przywrócenia do służby odbywa się w sposób automatyczny, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej i stanowi czynność materialno-techniczną, to odmowa wykonania takiej czynności przez organ, mimo wniosku o jej dokonanie pochodzącego od strony, wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wynika to z faktu, że taka decyzja przesądza o prawach i obowiązkach strony. Podkreślił, że podobnie interpretowane jest to zagadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2015/12 dotyczący przyznania funkcjonariuszowi nagrody rocznej). Zwrócił także uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03, w którym stwierdzono, że "jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia.".
Skarżący podał, że pismo Komendanta [...] Policji z [...] lipca 2019 r. spełnia wymogi formalne decyzji administracyjnej, bowiem zawiera: rozstrzygnięcie w przedmiocie praw i obowiązków (odmowa uznania przywrócenia do służby z [...] czerwca 2019 r.), oznaczenie organu wydającego akt (Komendant [...] Policji), wskazanie adresata (skarżący), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (ustala, ,że nie przywrócono go do służby), podpis osoby reprezentującej organ (nadinspektor P. D.).
Ponadto stwierdził, że do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pozostaje poza służbą, nie otrzymuje wynagrodzenia i nie jest pewny swojej sytuacji życiowej (skarżący uważa, że z mocy prawa został przywrócony do służby, nie decyduje się podjęcie innego zatrudnienia by nie popaść w sprzeczność z wyrażonym stanowiskiem procesowym).
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania.
Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 K.p.a., organ zajął stanowisko, że sporne pismo Komendanta [...] Policji z [...] lipca 2019 r. odmawiające przywrócenia A. S. do służby w Policji nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym nie przysługuje od niego środek odwoławczy.
Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy może zatem stwierdzić, że odwołanie jest niedopuszczalne lub rozpoznać je merytorycznie.
Powyższe postanowienie jest postanowieniem formalnym, gdyż organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania.
Tym samym kluczowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, czy pismo Komendanta [...] Policji z [...] lipca 2019 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a.
Przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia A. S. do służby w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Karny z [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...], umarzającym bezwarunkowo toczące się wobec niego postępowanie karne, stanowiące podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych, na skutek którego to zawieszenia trwającego dłużej niż 12 miesięcy, został zwolniony ze służby w Policji.
Wskazać należy, że przywrócenie do służby następuje z mocy prawa i nie jest konieczne w tym zakresie wydanie żadnej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna to prawna forma działania polegająca na załatwieniu w sposób władczy indywidualnej sprawy administracyjnej, na kanwie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które w załatwieniu takich spraw przewidują podejmowanie decyzji administracyjnych. Z treści przepisu art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.) nie można wyprowadzić upoważnienia dla organu orzekającego do podjęcia decyzji administracyjnej w załatwieniu sprawy przywrócenia do służby. Również w innych przepisach ustawy o Policji ustawodawca nie przewidział podstawy prawnej do podjęcia decyzji w rozstrzyganej materii. Artykuł 42 ust. 1 ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne. W tym zakresie obowiązujące przepisy powołanej ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione jest przywrócenie do służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 568/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Zgodzić się należy ze skarżącym, że o ile samo przywrócenie do służby odbywa się w trybie powyższych przepisów w sposób automatyczny z mocy prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to jednak odmowa przywrócenia do służby przez organ, jak w przedmiotowej sprawie, wymaga wydania decyzji. Wynika to z faktu, że takie rozstrzygnięcie stanowi o prawach i obowiązkach strony. Ponadto w niektórych sprawach dopuszcza się pozytywne załatwienie sprawy poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa dokonania takiej czynności powinna następować w drodze decyzji, ponieważ jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona.
W procedurze administracyjnej utrwalona jest zasada rozstrzygania o istocie sprawy w formie decyzji, od której stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. przysługuje odwołanie. Znajduje ona potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z 16 marca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1434/16; a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1424/17 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jednocześnie każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą określają obowiązujące przepisy prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana tak przez stronę postępowania, jak i prowadzące dane postępowanie organy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu pismo z [...] lipca 2019 r. jest negatywnym rozstrzygnięciem raportu skarżącego o przywrócenie do służby, wyrazem jednostronnego oświadczenia woli uprawnionego do załatwienia sprawy organu administrującego, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Zatem mamy do czynienia z aktem administracyjnym, adresowanym do zewnętrznego podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków, co wymaga decyzji administracyjnej. Pismo to, co istotne, wskazuje podstawę prawną, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, a także uzasadnienie i jest podpisane przez piastuna organu. Zdaniem składu orzekającego niewątpliwie rozstrzyga ono indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 K.p.a.
Wskazać też należy, że w doktrynie prawa przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni (art. 104 K.p.a.), ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowego znamiona wskazującego na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Przyjmuje się także, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną (art. 107 § 1 K.p.a.), ale także gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zwraca się również uwagę, że za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja – jako akt administracyjny w formie procesowej – wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 17-21; B.Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 – 23). Domniemanie załatwienia sprawy decyzją należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju.
O istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie. W wyroku z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 734/16 (LEX nr 2448854) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro przyjmuje się, że akty niezawierające wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 K.p.a. stanowią decyzję, to tym bardziej decyzją jest pismo organu, które spełnia wszelkie przesłanki z tego przepisu, a po prostu zostało błędnie nazwane. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2762/14 (LEX nr 2102235) stwierdzono, że wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie treści zawartej w danym dokumencie. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji bądź postanowienia) zwiększa ochronę przyznawaną stronie, ale nie może stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej przez niego czynności. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia organ powinien wydać decyzję administracyjną. Takie załatwienie sprawy jest gwarantem ochrony praw jednostki i realizacją zasady dwuinstancyjności i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej w ramach wskazywanych powyżej jej kryteriów.
Podkreślenia wymaga, że na gruncie art. 1 pkt 1 kpa wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15). Również w wyroku z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03 (publ. OTK-A 2005/6/63) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia".
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że organ pierwszej instancji w imperatywny sposób orzekł o odmowie przyznania A. S. prawa do przywrócenia do służby, co zostało przez niego poddane kontroli instancyjnej, jednakże już wadliwie co do prawa zaskarżenia ocenione przez organ odwoławczy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zaakceptować przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że pomimo doręczenia skarżącemu pisma o cechach decyzji, władczo określającego jego uprawnienia, decyzja w istocie nie została wydana, a strona nie może wnieść od niej skutecznie odwołania. Taki pogląd w istocie skutkuje tym, że negatywne skutki nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 i art. 7 K.p.a. zasady praworządności oraz słusznego interesu obywateli. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że niekorzystne dla skarżącego jest uznanie organu odwoławczego, iż wniesione przez niego odwołanie jest niedopuszczalne, pomimo tego, że to organ pierwszej instancji w ukształtowanej samodzielnie konstrukcyjnie formie załatwił jego wniosek o przywrócenie do służby.
Z przyczyn wskazanych wyżej należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodził przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, stąd zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydane zostało z naruszeniem art. 134 K.p.a. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ zamknął drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka, bowiem ocena zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Skutkuje to przerzuceniem negatywnych skutków nieprawidłowego działania organu, w postaci braku merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie do służby, na stronę postępowania, z czym nie sposób się zgodzić.
Co ważne, art. 134 K.p.a. nie określa, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Warunki te wynikają z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przez brak przedmiotu zaskarżenia należy zaś między innymi rozumieć sytuację wniesienia odwołania pomimo, iż uprzednio wobec odwołującego nie wydano decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom z art. 104 i art. 107 K.p.a. Zgodnie z art. 127 K.p.a. wniesienie odwołania przysługuje od wydanej wobec strony decyzji administracyjnej, a więc od wydanego przez organ administracji publicznej merytorycznego rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach danego podmiotu, dokonanego na podstawie i w wyniku zastosowania przez organ administracji publicznej określonych przepisów materialnego prawa administracyjnego.
Sąd uznał tym samym, że organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji traktując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako zwykłe pismo, uczynił to z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 134 K.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.