II SA/Wa 2530/20

II SA/Wa 2530/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 6664/21 - Wyrok NSA z 2025-01-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz J. W. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1921, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o CBA w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., odmówił J. W. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że J. W. wnioskiem z [...] października 2020 r. zwrócił się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o ponowne naliczenie z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego od daty wymagalności wraz z odsetkami w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz Służby Więziennej oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610).
J. W. był funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2019 r. Został zwolniony ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA i w związku z tym wypłacono mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przelewem na konto bankowe [...] lipca 2019 r. Podstawą naliczenia i wypłaty ekwiwalentu były przepisy ustawy o CBA oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2007 r. Nr 17 poz. 100), wydanego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o CBA.
Organ podkreślił, że obowiązujące w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym przepisy rozporządzenia w zakresie naliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób jednoznaczny określały sposób naliczania ekwiwalentu i nie wywoływały żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Miał zatem obowiązek stosować normę prawną wynikającą wprost z obowiązujących go przepisów w tym zakresie.
Wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 7/15 nie orzekał o zgodności z Konstytucją RP przepisów regulujących kwestię naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny był wyłącznie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że moc wiążącą posiada wyłącznie sentencja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a nie tezy formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. Konstytucyjność przepisów, na podstawie których organ dokonał obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w ogóle nie była przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny.
Organ zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 712/19 w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, gdzie stwierdzono, że orzeczenie w sprawie konstytucyjności normy prawnej wynikającej ze wskazanego w tym orzeczeniu przepisu nie rozciąga się na normy prawne o takiej samej treści, a wyrażone w innych przepisach, niebędących przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Zaznaczył, że 1 października 2020 r. w art. 96 ustawy o CBA, na podstawie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, dodano ust. 1a w brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia, należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw przepis art. 96 ust. 1a ustawy zmienianej w art. 5 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
W przedmiotowej sprawie postępowanie w zakresie wypłaty ekwiwalentu zostało zakończone w drodze czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty określonej sumy pieniężnej. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wypłacono funkcjonariuszowi [...] lipca 2019 r. (data przelewu). W związku z powyższym ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, zgodnie z wolą wnioskodawcy, nie miałoby oparcia w prawie. Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należało obliczyć mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. zakwestionował decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] października 2020 r. nr [...] i wniósł o jej uchylenie, a także zobowiązanie organu do dokonania przeliczenia i wypłaty na jego rzecz w formie czynności materialno-technicznej ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby z zastosowaniem współczynnika 1/21 miesięcznego uposażenia należnego mu na ostatnio zajmowanym stanowisku, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmówienie mu wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, pomimo że prawo do corocznego płatnego urlopu jest wartością konstytucyjną, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, a nie w rozporządzeniu,
b) art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA w związku z § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, poprzez błędne uznanie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 przepisy te w dalszym ciągu stanowią podstawę do obliczania ekwiwalentów za urlop wypoczynkowy funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a mu nie przysługuje uprawnienie do żądania dokonania stosownego przeliczenia należnego świadczenia,
c) art. 96 ust. 1a ustawy o CBA w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmówienie mu wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, pomimo że przepis ten zostały dodany do ww. ustawy w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowanego 6 listopada 2018 r.), kiedy to był on czynnym funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
d) art. 91 ust. 1 ustawy o CBA, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmówienie mu wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, pomimo że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia, świadczeń i innych należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne,
e) art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że jego sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy jest sprawą wszczętą i zakończoną do dnia wejścia w życie ustawy.
Skarżący wskazał, że w dacie jego zwolnienia ze służby w obrocie prawnym pozostawał już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r, sygn. K 7/15 (opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r.) dotyczący niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji, jednak w uzasadnieniu prawnym odnoszący się do istoty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy jako korelatu konstytucyjnego prawa do corocznego płatnego urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP).
Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał, prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest w sytuacji zwolnienia ze służby. Celem ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Policji faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może dojść do sytuacji, w której nie zdołał on wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty za niewykorzystany urlop jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Trybunał Konstytucyjny uznał, że ekwiwalent będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powoduje, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymują około 73% dziennego uposażenia, czego, w ocenie Trybunału, nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną.
W ocenie skarżącego, powyższa interpretacja dotyczy także ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujących funkcjonariuszom CBA w związku ze zwolnieniem ze służby, obliczanych w oparciu o mnożnik 1/30 uposażenia. Regulacją mającą na celu m.in. wykonanie przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. W pierwotnym projekcie (druk sejmowy 432) regulacja ta nie obejmowała zmiany ustawy o CBA, jednak w procesie legislacyjnym do ustawy tej wprowadzono art. 5 pkt 2, którym do ustawy o CBA dodano w art. 96 po ust. 1, ust. 1a. Przepis ten wszedł w życie 1 października 2020 r., jednak z mocy art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, miał dotyczyć jedynie spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r., tj. od dnia publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Skarżący zaznaczył, że jego sprawa dotycząca wypłaty [...] lipca 2019 r. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA została wszczęta i formalnie zakończona przed 1 października 2020 r., jednak zakończona niezgodnie z intencją Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku sygn. akt 7/15. Nie sposób uznać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosił się tylko do świadczeń przysługującym policjantom, skoro w następstwie jego wejścia w życie dodano do ustawy o CBA przepis art. 96 ust. 1a. Trybunał, w dacie kiedy był czynnym funkcjonariuszem , wypowiedział się krytycznie o stosowaniu do przeliczenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy mnożnika 1/30 miesięcznego uposażenia, należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, dlatego zastosowanie tego mnożnika w związku ze zwolnieniem ze służby [...] lipca 2019 r. nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego i jest dla niego mniej korzystne.
Ponadto przelicznik 1/30 miesięcznego uposażenia, wynika nie z ustawy, a z § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie urlopów funkcjonariuszy CBA. Art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wyraża prawo do corocznego płatnego urlopu, a także nakłada na ustawodawcę obowiązek określenia maksymalnych norm czasu pracy. Korelatem tych praw jest prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jako, że zastosowanie przez organ mnożnika, przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego na poziomie 1/30, godzi w interesy majątkowe i słuszne jego oczekiwania, które są korelatem prawa do płatnego urlopu, a nie znalazło uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych, należy uznać, że Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego ograniczył mu prawo do ekwiwalentu pieniężnego, a tym samym prawo do corocznego płatnego urlopu.
Zdaniem skarżącego, zastosowanie współczynnika 1/30 ogranicza jego prawo do wypoczynku. Celem art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi niewykorzystanego urlopu. Z tego związku wynika, że rekompensata pieniężna powinna być adekwatna do maksymalnych norm czasu służby, a urzeczywistnić to może jedynie poprzez pełne pokrycie szkody, jaką poniósł funkcjonariusz w związku z niewykorzystaniem urlopu. Skarżący za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymał około 73% dziennego uposażenia, czego w żaden sposób nie można uznać za pełną rekompensatę poniesionej straty. Oznacza to, że pośrednio zmniejszony został czas jego wypoczynku jako funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu.
W dniu zwolnienia ze służby, tj. [...] lipca 2019 r. zadaniem organu było wyliczenie i wypłata mu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ winien był przyjąć, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ.
Wskazał także, że roszczenie o naliczenie i wypłatę ekwiwalentu nie jest też jeszcze przedawnione. Został zwolniony ze służby [...] lipca 2019 r., natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o CBA, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia, świadczeń i innych należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Ponadto podał, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem przedmiot zaskarżenia dotyczy decyzji odmownej, a nie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 216, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący sformułował swe żądanie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) stwierdzającym, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz uwzględniającym ten wyrok dodanym do art. 96 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym ust. 1a.
Szef CBA odmowę uwzględnienia wniosku strony uzasadnił tym, że skarżącemu wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA oraz § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2007 r. Nr 17 poz. 100). Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone przyznaniem i wypłatą świadczenia w przysługującej wysokości. Nie ma zatem podstaw do ponownego przeliczenia przedmiotowego świadczenia na podstawie obowiązującego od 1 października 2020 r. art. 96 ust. 1a ustawy o CBA, albowiem w świetle art. 9 ust. 3 z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), powołanego przepisu stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższego stanowiska nie podziela.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne na gruncie pragmatyki policyjnej powzięły wątpliwość co do zgodności przepisów intertemporalnych zawartych w powołanej ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. z gwarancjami konstytucyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 886/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".
Z brzmienia art. 9 ust. 3 ww. ustawy wynikają jeszcze bardziej rygorystyczne ograniczenia, albowiem o ile w pragmatyce policyjnej (a także w Straży Granicznej – art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej) datą progową ustalenia korzystniejszej dla funkcjonariusza metody naliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest dzień 6 listopada 2018 r. (data publikacji wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15) o tyle w pragmatyce CBA tą datą jest wejście w życie ustawy nowelizującej uwzględniającej powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Pomijając kwestię tego, czy przedmiotowe przepisy intertemporalne właściwie realizują powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego (będzie to przedmiotem rozpoznania Trybunału w sprawie o sygn. akt P 7/21), już proste zestawienie ust. 1 – 3 art. 9 ustawy nowelizującej wskazuje na nierówne traktowanie przez ustawodawcę funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych.
Zastanowić się zatem należy jakie następstwa wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. (...) przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa".
W doktrynie wskazuje się, iż przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego jest norma prawna zawarta w jednostce tekstu prawnego. Funkcję sądownictwa konstytucyjnego określa się jako kontrolę norm, a więc kontrolę ustanowionych przez władze państwowe reguł postępowania "zakodowanych" w przepisach prawnych. Przepisy prawne pełnią zaś funkcję służebną wobec norm prawnych. Służą identyfikacji norm prawnych – patrz W. Płowiecki, przepis prawny i norma prawna jako przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego, LEX.
Wyeliminowanie przez Trybunał Konstytucyjny z porządku prawnego wadliwej (sprzecznej z gwarancjami konstytucyjnymi) normy prawnej zakodowanej w konkretnym przepisie prawnym, w wymiarze praktycznym wywołuje ten skutek, że należy zakwestionować także tożsamą normę prawną zawartą w innym przepisie prawnym lecz nie objętym kontrolą Trybunału względem wzorca konstytucyjnego. Przedmiotowe zagadnienie było analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2440/16 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, iż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej, która zakresowo obejmuje m.in. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności tej normy w określonej części i derogował w części wskazany przepis ustawy o Policji, w którym jest ona zamieszczona, to jednak spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Niewątpliwie dotyczy to również wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie. Posłużenie się powyższymi zasadami interpretacyjnymi przy wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jest niezbędne po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń.
W tym miejscy warto przywołać wyrok z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2659/21 (publik. j.w.), w którym NSA wyjaśnił, iż: "Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116)".
Analizując kwestię wpływu wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wypada przywołać poglądy wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OZ 577/20, mocą którego uchylone zostało postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2020 r. zawieszające postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę z wniosku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności z Konstytucją RP m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560), w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (sprawa sygn. akt U 3/19).
W powyższym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawa dotycząca zgodności z Konstytucją RP ww. przepisów rozporządzenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dającego podstawę do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją RP stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na kanwie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskazującego, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10; z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15, dostępne w systemie informacji prawnej https://sip.lex.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, iż stosunek służbowy skarżącego ustał [...] lipca 2019 r., a więc już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Zatem w dacie wymagalności świadczenia ustalono skarżącemu jego wysokość na podstawie normy prawnej tożsamej (określającej współczynnik ekwiwalentu - 1/30) z normą prawną uznaną przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z wzorcem konstytucyjnym.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę powyższy aspekt musi brać pod uwagę.
Wprawdzie organ administracji publicznej słusznie podniósł, iż rozpoznając wniosek skarżącego bezwzględnie był obowiązany podporządkować się zasadzie legalności działania, a przez to nie był władny badać legalności przepisów powszechnie obowiązujących stanowiących podstawę orzekania, to jednak decyzja wydana na podstawie obwiązującego przepisu lecz zawierającego niekonstytucyjną normę prawną, nie może zostać uznana za zgodną z prawem. Zakreślenie przez ustawodawcę, mocą art. 9 ust. 3 powołanej ustawy zmieniającej, cenzury czasowej stosowania nowych regulacji określających korzystniejsze zasady naliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie zwalnia z konieczności zbadania, czy w dacie nabycia przez skarżącego prawa do przedmiotowego świadczenia, to świadczenie zostało ustalone w sposób respektujący określony porządek prawny. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, jeszcze przed rozwiązaniem ze skarżącym stosunku służbowego, niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej zawartej w innym akcie prawnym, tj. § 20 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia, z uwagi na tożsamą treść tego przepisu z art. 115a ustawy o Policji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, posiłkując się argumentacją prawną zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdza, że § 20 ust. 1 powołanego, w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a także z art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Wskazać należy, że uprawnienie funkcjonariuszy CBA do corocznego i płatnego urlopu, a tym samym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop "w naturze" jest – w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP – bezsporne. Artykuł 66 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawia w tym zakresie ustawodawcy swobody regulacyjnej, jak to czyni w odniesieniu do maksymalnych norm czasu pracy i dni wolnych od pracy.
Ekwiwalent zaś – jak już wskazano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – oznacza równowartość określonego prawa, a więc nie może mieć charakteru uznaniowego. Zważywszy zatem, że urlopy wypoczynkowe udzielane są, zgodnie z art. 84 ust. 1 i 6 ustawy o CBA, w dni służby (dni robocze), a nie w dni wolne od służby ustawowo, funkcjonariusz CBA otrzymuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień służby w miesiącu (a nie 1 dzień miesiąca) w stosunku do liczby dni niewykorzystanych urlopów (dni służby). Przyjęcie w § 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się mnożąc 1/30 uposażenia miesięcznego przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu, nie znajduje więc żadnego uzasadnienia. Ta kwestia, w świetle dokonanych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) zmian w zakresie wprowadzenia jednakowego współczynnika ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w poszczególnych ustawach pragmatycznych, aktualnie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA w dniu [...] lipcu 2019 r. naliczono i wypłacono ekwiwalent pieniężny w zaniżonej wysokości, albowiem podstawę naliczenia świadczenia ustalono na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej zawartej w przepisie podstawowym, w sytuacji gdy tożsama norma prawna zawarta w innym akcie ustawowym została przez Trybunał Konstytucyjny (orzeczeniem opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r.) uznana za sprzeczną z przepisami Konstytucji RP. Oznacza to obowiązek naliczenia świadczenia według zasad podanych w ustawie CBA (art. 96 ust. 1), w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15.
Mając powyższe na uwadze, właściwy organ CBA powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] października 2020 r. i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając poglądy prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przyjmując, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, jako że ekwiwalent – będący substytutem urlopu – powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W tym względzie jako wskazówka interpretacyjna może posłużyć art. 96 ust. 1a ustawy o CBA, albowiem przepis ten wskazuje metodę ustalania wysokości świadczenia w sposób uwzględniający wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składają się koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).