II SA/Wa 2526/19

II SA/Wa 2526/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Andrzej Kołodziej /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
III OSK 2716/21 - Wyrok NSA z 2023-11-16
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 288
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2019 r. nr[...] , na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec M. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
M. M. wnioskiem z [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby, wskazując na stanowiska służbowe, które zajmował kolejno w Milicji Obywatelskiej, Policji, Urzędzie Ochrony Państwa oraz Straży Granicznej. W toku pełnionej służby realizował m.in. śledztwa prowadzone przeciwko zorganizowanej przestępczości samochodowej, grupie zajmującej się produkcją i dystrybucją środków odurzających oraz uczestniczył w zatrzymaniach niebezpiecznych przestępców mafii [...] i [...]. Podniósł, że za wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych wielokrotnie otrzymywał nagrody pieniężne oraz został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, Złotym Medalem "Za Zasługi dla Straży Granicznej", Srebrnym Medalem "Za Długoletnią Służbę", Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", a także Odznaką Straży Granicznej. Oświadczył, że swoje obowiązki wykonywał rzetelnie, zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Nikogo nie prześladował, nie był też karany sądownie, administracyjnie bądź dyscyplinarnie.
W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Straży Granicznej [...] września 2001 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Z pisma z [...] marca 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...]wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa,
o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] lutego 1982 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 8 lat i 6 miesięcy. Całkowity okres służby wynosi 31 lat, 4 miesiące i 1 dzień, do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej, wynoszący 2 miesiące i 18 dni. Ponadto do wysługi emerytalnej zaliczono okres 2 miesięcy i 15 dni zasadniczej służby wojskowej.
Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby M. M. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.
Komendant Główny Straży Granicznej w piśmie z [...] stycznia 2018 r. poinformował, że były funkcjonariusz po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą pozytywne oceny służby zawarte w opiniach służbowych oraz we wnioskach o wyróżnienie i mianowanie na wyższy stopień w Straży Granicznej. Był wielokrotnie wyróżniany (w tym m.in. Odznaką Straży Granicznej) oraz miał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Ustalono, że w jednym przypadku obniżono mu dodatek służbowy do uposażenia w związku z brakiem staranności i efektywności podejmowanych działań w realizacji zadań służbowych. Nie odnaleziono także informacji o wymierzeniu wnioskodawcy kar dyscyplinarnych. Pomimo braku dokumentów wprost odnoszących się do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia, stwierdzono, że charakter wykonywanych przez niego zadań może wskazywać na zaistnienie sytuacji, w których były funkcjonariusz narażał zdrowie i życie.
Z otrzymanego z Komendy Głównej Policji pisma z [...] marca 2018 r. znak [...] również wynika, że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie oraz stanowiska służbowe. Kilkukrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. W analizowanych materiałach wskazano, że wnioskodawca nie był karany dyscyplinarnie oraz nie były prowadzone wobec niego postępowania karne lub karno-skarbowe. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Z kolei Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] poinformował, że w okresie pełnienia służby przez M. M. w Urzędzie Ochrony Państwa, co ustalono na podstawie akt osobowych, nie stwierdzono, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Ponadto ze zgromadzonych materiałów dotyczących jego służby wynika, że od [...] października 1996 r. do [...] listopada 1997 r. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co uzasadniało podwyższenie wysokości jego świadczenia emerytalnego.
Organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Zaznaczył, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednak nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych minister podniósł, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.
Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
Organ stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez M. M. w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jakkolwiek uwzględniono, że obniżono mu dodatek służbowy do uposażenia, to powyższe nie daje podstaw do negowania tej rzetelności w całym okresie pełnienia służby.
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. krótkotrwałe pełnienie służby, o której mowa w art. 13b ustawy. Całkowity okres pełnionej przez M. M. służby wynosi 31 lat, 4 miesiące i 18 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 8 lat i 6 miesięcy, co stanowi około 27% ogółu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ośmioipółletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Powyższe potwierdza również analiza przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, że wniosek o przyjęcie do służby sporządzony [...] października 1981 r. były funkcjonariusz uzasadnił tym, że "praca w Milicji Obywatelskiej bardzo mnie interesuje i fascynuje. Bardzo chciałbym pracować w służbie bezpieczeństwa". Ponadto zakończenie wskazanego okresu służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a tej ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Odnosząc się do podniesionych przez wnioskodawcę w piśmie z 19 czerwca 2018 r. kwestii w zakresie niezgodności ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją RP oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności organ stwierdził, że nie jest właściwy do ustalania wysokości świadczenia emerytalnego, zaś prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne to tryb postępowania odrębny i mający odmienną podstawę prawną. Ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stąd też zarzut niezgodności ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją RP oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie może być rozpatrzony przez organ, gdyż tylko właściwe Trybunały są do tego uprawnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2019 r.[...], wnosząc o jej uchylenie, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w sprawie i zobowiązanie organu do wydania decyzji wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania, w szczególności: przez dokonanie oceny spełnienia przez niego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji słownikowej, a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie oraz przez pominięcie istotnych okoliczności dotyczących przebiegu jego służby, a także art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez uznanie, że pełniona służba nie miała przymiotu krótkotrwałości oraz, że nie została spełniona przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.
Skarżący podał, że spełnił oba warunki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jego służba przed 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", bowiem trwała 5 lat, 8 miesięcy i 17 dni, a nie jak błędnie wskazał organ 8 lat i 6 miesięcy. Zaznaczył, że od [...] października 1983 r. do [...] czerwca 1986 r. był podchorążym Wyższej Szkoły [...], która nie była jednostką organizacyjną Służby Bezpieczeństwa. Program nauczania w ramach studiów dziennych trwał 2 lata, 8 miesięcy i 17 dni, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia o ciągłości służby na rzecz totalitarnego państwa. Ponadto organ błędnie wyliczył procentowo okres służby na rzecz totalitarnego państwa z całego okresu pełnienia służby, tj. zamiast ok. 18,5% podał 27%, nie uwzględniając nauki w powyżej wymienionej szkole. Skarżący podkreślił, że po 12 września 1989 r. powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie. Świadczą o tym dokumenty z przebiegu służby zgromadzone w aktach osobowych, tj. wielokrotnie otrzymywał nagrody pieniężne oraz awanse na kolejne stopnie oficerskie ([...] sierpnia 2011 r. został mianowany na stopień [...] Straży Granicznej – rozkaz personalny Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] ), jak również odznaczenia – Brązowy Krzyż Zasługi w 2000 r., Złoty Medal "Za Zasługi dla Straży Granicznej" w 2006 r., Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę" w 2008 r., Brązowy Medal "Za Zasługi dla Obronności kraju" w 2011 r., a także Odznakę Straży Granicznej w 2005 r. Podkreślił, że zgodnie z regulacjami ustawowymi dotyczącymi służb mundurowych, roty przysięgi zobowiązują wszystkich funkcjonariuszy do służby nawet z narażeniem życia i zdrowia. Stąd zatem wynikają szczególne uprawnienia emerytalne policjantów i funkcjonariuszy tych służb. Nie było także wobec niego prowadzone żadne postępowanie karne.
W ocenie skarżącego nie znajduje logicznego uzasadnienia postępowanie organu, gdy z jednej strony bada "rzetelność służby" po 12 września 1989 r. jako jedną z pozytywnych, koniecznych przesłanek, aby skorzystać z uprawnienia określonego w art. 8a, a z drugiej strony, bez różnicowania w pełni uwzględnia okres służby od 12 września 1989 r. do 31 lipca 1990 r. oceniając "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Prowadzi to do sytuacji, że wobec osoby, która rozpoczęła służbę w organach bezpieczeństwa państwa 12 września 1989 r. przepis art. 15c znowelizowanej ustawy zaopatrzeniowej nie ma zastosowania i jej świadczenie emerytalne nie doznaje ograniczeń, natomiast osoba, która rozpoczęła służbę w organach bezpieczeństwa dzień wcześniej, tj. 11 września 1989 r. i pełniła służbę np. 25 lat w Policji ma obniżoną emeryturę i wyliczony prawie 11-miesieczny okres służby na rzecz państwa totalitarnego. W świetle zatem nieuprawnionej wykładni dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji "krótkotrwałość" co do zasady powinna być rozumiana jako czasookres obejmujący tygodnie, przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie ma adresata, gdyż żadna z osób, które podjęły służbę przed 12 września 1989 r. i pełniła ją do 31 lipca 1990 r. po czym kontynuowała służbę, nie spełnia przesłanki "krótkotrwałości".
Skarżący wskazał także, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż przebieg jego służby nie wskazuje, aby została spełniona przesłana "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jego zdaniem organ dowolnie przyjął, nie wskazując kryteriów, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" zachodzi, gdy strona charakteryzuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle innych funkcjonariuszy, stąd też uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.
Ponadto nie podzielił stanowiska organu odnośnie rozpatrywania wyłącznie przez Trybunał niezgodności ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją RP oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ma możliwości wystąpić na posiedzeniu Rady Ministrów z projektem zmian legislacyjnych w tym zakresie. Zwrócił też uwagę, że w obrocie prawnym funkcjonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z 24 lutego 2010 r., sygn. akt K 6/09 w sprawie m.in. zmian w ustawie zaopatrzeniowej.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Pismem z 26 listopada 2019 r. skarżący podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1 – 3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1 – 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 – 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie natomiast do treści art. 24a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a. Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2). W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 3). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 4).
W myśl zaś art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i zostać uprawdopodobnione.
Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z [...] marca 2017 r. nr [...] wynika, że M. M. w okresie od [...] lutego 1982 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 8 lat i 6 miesięcy pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej 16września 2001 r.
Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby M. M. wyniósł 31 lat, 4 miesiące i 1 dzień, z czego okres 8 lat i 6 miesięcy, to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, należy zgodzić się z organem, że skarżący nie spełnia jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ww. ustawy, tj. warunku krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b, przed dniem 31 lipca 1990 r.
Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1992 r.) krótkotrwały to przelotny, przemijający. Z klei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1988 r.) krótkotrwały to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z 31 lat, 4 miesięcy i 1 dnia ogólnego stażu służby znaczna jej część, bowiem aż 8 lat i 6 miesięcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. W ocenie Sądu, za "krótkotrwały" nie może być uznawany okres stanowiący 27% ogólnego stażu służby funkcjonariusza, bowiem dysproporcja pomiędzy podanymi wartościami nie jest wielkością marginalną, nieistotną, pomijalną, akceptowalną jako odstępstwo od normy.
Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje użyty spójnik "oraz" między punktami 1 i 2. Organ zasadnie zatem stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c powołanej ustawy w przypadku, gdy nie została spełniona przesłanka określona w pkt 1 dotycząca krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.
W tej sytuacji organ nie miał obowiązku wnikliwie badać, czy spełniona została przesłanka określona w pkt 2 dotycząca rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednakże jak wynika z akt sprawy, w szczególności pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] stycznia 2018 r., pisma Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2018 r. oraz pisma Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] kwietnia 2018 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość jego rzetelność służby. Ponadto nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec funkcjonariusza żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Brak jest też informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych.
Podkreślić należy, że jeżeli skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN na podstawie powołanych przepisów z uwagi na fakt błędnych jego zdaniem zapisów dotyczących przebiegu służby, to powinien zwrócić się w tej kwestii do IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 powołanej ustawy, na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku przekazuje organowi emerytalnemu, informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. Stosownie do treści art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest związany z treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.
Należy ponadto wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 13b ust. 2 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się również służbę na etacie słuchacza na kursach Służby Bezpieczeństwa organizowanych przez jednostki i szkoły wchodzące w skład Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz okres odbywania szkolenia zawodowego w szkołach i kursach Służby Bezpieczeństwa przez funkcjonariuszy pełniących służbę, o której mowa w pkt 1 i ust. 1.
W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należy w ocenie Sądu uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak przesłanek wskazujących na naruszenie przez organ uprawnień procesowych skarżącego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy czynnik zarzuty skargi nieuzasadnionymi.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z [...] września 2019 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.