II SA/OL 739/19

II SA/Ol 739/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2019-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Janina Kosowska /przewodniczący/
S. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 2520/21 - Wyrok NSA z 2023-09-19
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art.1 par.2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.3 par.2 pkt 6,art.147 par.1,art.200,art.205 par.2;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 511
art.87 ust.1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 2017 poz 1587
par.1 ust.2 pkt 4 lit.b i d oraz ust.4, par.8 ust.2 pkt 1;
Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola,  publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
Sentencja
Dnia 28 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Z. J. P. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr "[...]", "[...]" w B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Zarządu Powiatu na rzecz skarżącego kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 1 lipca 2019r. nr 22/59/2019, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019r. poz. 511, dalej jako: u.s.p.) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2017r. poz. 1587, dalej jako: rozporządzenie w sprawie regulaminu), Zarząd Powiatu Bartoszyckiego zatwierdził konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkól Ponadgimnazjalnych nr 2 im. Elizy Orzeszkowej w Bartoszycach, ogłoszony i przeprowadzony przez Komisję Konkursową w dniu 12 czerwca 2019r. na podstawie uchwały Zarządu Powiatu Bartoszyckiego z dnia 7 maja 2019r.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Z.J.P. (dalej jako: skarżący), zarzucając rażące naruszenie:
- art. 63 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1148 ze zm., dalej jako: P.o.) w zw. § 1 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2, rozporządzenia w sprawie regulaminu poprzez nieprawidłowe uznanie, że oferta skarżącego nie zawierała wszystkich wymaganych dokumentów wskazanych w ogłoszeniu, tj. życiorysu z opisem przebiegu pracy zawodowej oraz kopii dokumentu będącego zaświadczeniem o zatrudnieniu poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem, wskutek czego na mocy uchwały Komisji Konkursowej bezzasadnie odmówiono skarżącemu dopuszczenia go do postępowania konkursowego, podczas gdy dokumenty złożone przez skarżącego zawierały informacje wymagane zarówno przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, jak i ogłoszenie o konkursie,
- art. 63 ust. 10 P.o. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie regulaminu poprzez zaniechanie unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały normatywne przesłanki do unieważnienia konkursu z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie skarżącego do postępowania konkursowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że pismem z dnia 18 czerwca 2019r. przewodniczący Komisji Konkursowej poinformował skarżącego, że po otwarciu złożonej przez skarżącego oferty w dokumentach nie stwierdzono życiorysu z opisem przebiegu pracy zawodowej, a także kopii potwierdzonej przez kandydata za zgodność z oryginałem dokumentu będącego zaświadczeniem o zatrudnieniu. Skutkowało to przyjęciem przez Komisję Konkursową uchwały o odmowie dopuszczenia skarżącego jako kandydata do postępowania konkursowego. Pismem z dnia 21 czerwca 2019r. skarżący zgłosił zastrzeżenia dotyczące prawidłowości przeprowadzenia konkursu. Wyjaśnił, iż niesłusznym było odrzucenie jego kandydatury z uwagi na brak życiorysu z opisem przebiegu pracy zawodowej, ponieważ skarżący przedłożył dokument nazwany CV, który zawierał wszystkie elementy wskazane przez organ prowadzący w ogłoszeniu. Podał także, że złożył oryginał zaświadczenia o zatrudnieniu wydany przez Starostę. Pismem z dnia 8 lipca 2019r. Starosta poinformował skarżącego o przyjętej uchwale zatwierdzającej konkurs oraz wskazał, że uwagi i zastrzeżenia dotyczące prawidłowości przeprowadzonego konkursu zostały przeanalizowane, ale nie stwierdzono uchybień dotyczących przeprowadzonego konkursu. W związku z tym skarżący złożył do Wojewody wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego. Pismem z dnia 21 sierpnia 2019r. Wojewoda wskazał, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, gdyż przedstawione przez niego zaświadczenie o zatrudnieniu zostało wystawione przez podmiot do tego nieuprawniony, co skutkuje tym, że nie można uznać go za dokument, który winien być dołączony do oferty. Wskazał jednak, że niezasadnym jest przyjęcie, że w dokumentacji brak jest życiorysu, zawierającego opis przebiegu pracy zawodowej, ponieważ złożone przez skarżącego CV stanowi dokument, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie regulaminu oraz dokument, o którym mowa w ogłoszeniu o konkursie. Skarżący podniósł, że życiorys zawiera najważniejsze informacje związane z przebiegiem naszego życia oraz podobnie jak w CV uwzględnia daty zakończenia szkół oraz zatrudnienia. Tym samym nie można uznać, że w złożonej ofercie brakowało życiorysu. Dokument zatytułowany CV zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a uchybienie w postaci innego niż wymagane w regulaminie nazwanie dokumentu, tj. curriculum vitae, co w tłumaczeniu na język polski oznacza przebieg życia-życiorys zawodowy, nie wyczerpuje którejkolwiek z przesłanek warunkujących podjęcie uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do konkursu. Skarżący podał także, że przedłożył oryginał zaświadczenia o zatrudnieniu wydany przez Starostę B. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nadmierny formalizm Komisji Konkursowej oraz dokonywanie wyłącznie literalnej wykładni przepisów i wymogów określonych w ogłoszeniu o konkursie, jest niedopuszczalny. Złożenie przez skarżącego oryginału dokumentu potwierdzającego zatrudnienie, pozwoliło Komisji na weryfikację spełnienia wymogów wymaganych od kandydatów na stanowisko Dyrektora Zespołu. Wyjaśnił, że organem prowadzącym Zespół Szkół jest Starostwo Powiatowe. Z uwagi na fakt, że w momencie składania oferty skarżący pełnił funkcję Dyrektora Szkoły, nie mógł on dokonywać wobec siebie samego czynności z zakresu prawa pracy. Z tego względu czynności z zakresu prawa pracy, w tym także czynności związanych z wystawieniem zaświadczenia o zatrudnieniu dokonywał organ prowadzący, tj. Starostwo. W związku z tym Starosta był organem władnym do wystawienia zaświadczenia o zatrudnieniu skarżącemu. Podał, że przedłożony dokument zawierał wszystkie potrzebne informacje dotyczące stażu pracy skarżącego, wymagane zarówno w ogłoszeniu o konkursie jak i rozporządzeniu w sprawie regulaminu. Skarżący nie może zatem ponosić odpowiedzialności za nieprawidłowość wynikającą z błędnego w ocenie Wojewody opieczętowania zaświadczenia, które spełniało wymogi formalne konkursu na Dyrektora. Podniósł, że w świetle powyższego, zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i narusza interes prawny skarżącego, gdyż w sposób całkowicie bezprawny nie został dopuszczony do konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół, co na podstawie § 8 ust 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie regulaminu winno skutkować unieważnieniem konkursu i zarządzeniem jego ponownego przeprowadzenia.
W odpowiedzi na skargę Starosta Bartoszycki wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych. Powołał się na stanowisko wyrażone w piśmie Wojewody potwierdzające, że skarżący nie spełnił niezbędnych i koniecznych wymagań w ramach prowadzonego konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. Podał, że podmiotami uprawnionymi do wydawania zaświadczeń z dokumentacji osobowo-płacowej uprawnione są również osoby kierujące archiwum lub inne podmioty uprawnione do prowadzenia działalności z zakresu przechowywania akt pracowniczych. W ocenie organu pracodawcą skarżącego jest Zespół Szkół, a nie Starostwo Powiatowe. Zatem zaświadczenie o zatrudnieniu zostało wystawione przez podmiot do tego nieuprawniony i nie można go uznać za dokument, który winien być dołączony do złożonej oferty. W tej sytuacji konkurs na kandydata na dyrektora Zespołu Szkół został przeprowadzony prawidłowo i zgodnie z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, iż w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Natomiast art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, albowiem zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa.
Podnieść należy, że przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Powiatu zatwierdzającą wynik konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół. Przy czym z akt sprawy wynika, że do konkursu przystąpiło dwóch kandydatów. Jednakże Komisja Konkursowa stwierdziła, że oferta przedłużona przez skarżącego nie spełnia wymagań określonych w ogłoszeniu, określonych w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b i d rozporządzenia w sprawie regulaminu.
Należy zatem przede wszystkim wyjaśnić, że legitymacja skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika treści art. 87 ust. 1 u.s.p. zgodnie, z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący posiada zatem interes prawny uprawniający do zaskarżenie przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, gdyż był jedną z osób ubiegających się o stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w ramach konkursu, którego dotyczy przedmiotowa uchwała. Podstawą do jej wydania było stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa związanego z odmową dopuszczenia skarżącego do postępowania konkursowego. Jednakże w przypadku odmiennej oceny prawnej przez organ i stwierdzenia nieważności konkursu skarżący mógłby ponownie ubiegać się o to stanowisko i podlegać ocenie merytorycznej przez członków Komisji Konkursowej. W tym znaczeniu zaskarżony akt naruszył prawo skarżącego do ubiegania się o przedmiotowe stanowisko. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji wszyscy obywatele korzystający z pełni praw publicznych mają dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach. W tych okolicznościach Sąd musiał zbadać, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego było zgodne z prawem.
Podnieść zatem należy, że odmawiając dopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie Komisja Konkursowa wskazała, że nie przedstawił on życiorysu z opisem przebiegu pracy zawodowej oraz kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem dokumentu będącego zaświadczeniem o zatrudnieniu, co wynika z pisma Przewodniczącego Komisji z dnia 18 czerwca 2019r skierowanego do skarżącego. Wskazać należy, że zgodnie §4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu Komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Wykaz dokumentów, jakie winien przedstawić kandydat na dyrektora szkoły publicznej zawierają przepisy rozporządzenia w sprawie regulaminu, wydane na postawie art. 63 ust. 20 P.o. § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b) rozporządzenia w sprawie regulaminu wymaga przedłożenia przez kandydata życiorysu z opisem przebiegu pracy zawodowej, zawierającego w szczególności informację o: stażu pracy pedagogicznej - w przypadku nauczyciela albo stażu pracy dydaktycznej - w przypadku nauczyciela akademickiego, albo stażu pracy, w tym stażu pracy na stanowisku kierowniczym - w przypadku osoby niebędącej nauczycielem. Natomiast § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia w sprawie regulaminu nakazuje przedłożenie poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy, o którym mowa w lit. b: świadectw pracy, zaświadczeń o zatrudnieniu lub innych dokumentów potwierdzających okres zatrudnienia.
Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący dołączył do swojej oferty podpisane własnoręcznie CV, które zawiera opis przebiegu pracy zawodowej skarżącego i zawiera informacje o jego stażu pracy pedagogicznej. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia twierdzenie Komisji Konkursowej odnośnie do braku życiorysu. Brak określenia w tytule dokumentu, że jest to życiorys nie może go dyskwalifikować skoro zawiera wszystkie niezbędne informacje, wymagane przez przepis rozporządzenia w sprawie regulaminu. W obecnych czasach określenia CV w znaczeniu życiorysu używa się powszechnie i znaczenie tego terminu nie budzi wątpliwości w odbiorze społecznym. Tym bardziej nie wydaje się wiarygodne, że Komisja Konkursowa miała problem z kwalifikacją przedłożonego dokumentu. Komisja nie wskazała zresztą, z jakich powodów nie uznała, że dokument ten nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie regulaminu. Takich powodów nie podał także organ w odpowiedzi na skargę.
Odnosząc się natomiast do kwestii braku przedłożenia zaświadczenia o zatrudnieniu wyjaśnić należy, że z § 1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie regulaminu wynika, że na żądanie organu prowadzącego publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę kandydat jest obowiązany przedstawić oryginały dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 4 lit. d-g, l i m. Zatem celem przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie regulaminu jest uzyskanie dokumentów umożliwiających weryfikację wymogów, które muszą być spełnione przez kandydatów na stanowisko dyrektora publicznej szkoły. Słusznie przy tym wywodzi skarżący, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odchodzi się od nadmiernego formalizmu co do przedkładanych dokumentów, na co wskazują orzeczenia przytoczone w powołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2019r. (sygn. akt III SA/Łd 826/18, dostępny w Internecie). Przyjmuje się zatem, że dopuszczalne jest poświadczenie przez kandydata przedkładanych kopii dokumentów oryginalnych, które nie budziłoby wątpliwości co do uwiarygodnienia zgodności treści przedstawionej kopii z oryginałem dokumentu i wskazywałoby osobę odpowiedzialną za dokonane poświadczenie; że brak własnoręcznego podpisu pod dokumentem złożonym przez osobę przystępującą do konkursu jest podstawą do wezwania osoby do jego uzupełnienia; że do nieistotnych uchybień należy zaliczyć brak podpisu kandydata na kopii dokumentów, w sytuacji kiedy z okoliczności umieszczenia tego dokumentu wraz z innymi dokumentami oferty w zamkniętej kopercie wynika, że pochodzi on niewątpliwie od danego kandydata. W niniejszej sprawie Komisja Konkursowa wskazała jedynie na brak przedłożenia kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem dokumentu będącego zaświadczeniem o zatrudnieniu. Nie podano jednak, z jakich względów Komisja Konkursowa nie uwzględniła dołączonego do oferty skarżącego zaświadczenia. Takim powodem nie mogło być bowiem przedłożenie oryginału dokumentu zamiast jego kopii. Natomiast z odpowiedzi na skargę wynika, ze Komisja zakwestionowała to zaświadczenie, gdyż w jej ocenie nie zostało ono wydane i podpisane przez pracodawcę. Wyjaśnić zatem należy, że przepis rozporządzenia w sprawie regulaminu stanowi o konieczności przedłużenia zaświadczenia o zatrudnieniu, nie precyzując przez kogo zaświadczenie to winno być wydane. Jak wskazano wyżej ma ono jedynie potwierdzać fakt zatrudnienia. Zatem zakwestionowanie takiego dokumentu może niewątpliwie nastąpić w przypadku stwierdzenia, że jest on fałszywy. Jednakże w ocenie Sądu Komisja Konkursowa nie jest uprawniona do rozstrzygania, czy dokument został podpisany przez właściwy podmiot. Na marginesie należy wskazać, że wątpliwe jest odwoływanie się do art. 97 Kodeksu pracy, który reguluje kwestię wystawiania świadectwa pracy, które ma zupełnie inny charakter. Ponadto w niniejszej sprawie zastrzeżenia Komisji Konkursowej, a tym samym organu są o tyle niezrozumiałe, że zaświadczenie o zatrudnieniu skarżącego podpisał Starosta, który jest jednoczenie Przewodniczącym Zarządu Powiatu. Stoi on zatem na czele organu zatwierdzającego konkurs. W tej sytuacji nie mogła budzić wątpliwości okoliczność, że przedstawione zaświadczenie potwierdza rzeczywisty fakt zatrudnienia skarżącego w szkole. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie dołączył wszystkich wymaganych dokumentów.
W związku z powyższym odmowa dopuszczenia skarżącego jako kandydata do postępowania konkursowego nie znajduje uzasadnienia. W wypadku zaś nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego organ prowadzący publiczną szkołę unieważnia konkurs (§ 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu). Zatem uchwała o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół została podjęta z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 10 P.o. oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie regulaminu.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sad stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).