II SA/Wa 2494/21

II SA/Wa 2494/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1248/22 - Wyrok NSA z 2025-01-15
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151; art. 153; art.170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. postanowienie nr [...]., którym działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2017 r. sprecyzowanego pismem z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie odwołania M. S. ze stanowiska Dyrektora [...], stwierdzając, iż nie jest to sprawa administracyjna.
W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ stwierdził, iż pismem z dnia [...] października 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołał M. S. ze stanowiska Dyrektora [...]. Skarżąca o odwołaniu dowiedziała się z informacji zamieszczonej na stronie Ministerstwa. Doręczenie stronie odwołania w formie pisemnej nastąpiło w dniu 24 października 2017 r.
Pismem z dnia [...] października 2017 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżąca wniosła do Ministra o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na powyższe Minister pismem z dnia [...] listopada 2017 r. poinformował wnoszącą, że odwołanie jej ze stanowiska nie jest aktem adminstracyjnoprawnym, natomiast służy jej możliwość wystąpienia z pozwem do sądu pracy.
Jednocześnie strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe pismo odwołujące ją ze stanowiska Dyrektora [...], traktując to pismo jako decyzję administracyjną (akt) Ministra i żądając jego uchylenia. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2046/17 WSA w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę, uznając, że objęty nią akt jest aktem z zakresu prawa pracy i wywołuje skutki wyłącznie z zakresu prawa pracy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2558/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą.
W dniu 9 października 2019 r. strona, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniosła do Ministra ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej odwołania jej ze stanowiska Dyrektora [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Minister, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie złożonego ponaglenia. Na skutek wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ utrzymał w mocy postanowienie własne. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Minister stwierdził, że zgodnie z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem organ administracji związany jest w niniejszej sprawie poglądem prawnym wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także orzeczeniem NSA z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2558/18.
Minister podkreślił, że ukształtowane na tle tego przepisu orzecznictwo sądowe wskazuje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, jak i postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne. Wskazane związanie orzeczeniem sądowym oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że istnieją ku temu wyraźne podstawy (np. zmiana prawa, która nie była brana pod uwagę przez sąd). Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie i uwzględnić stanowisko w nich wyrażone. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega przy tym na potrzebie zagwarantowania zachowania spójności i logiki działania organów państwa i sądów, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2265/20).
Prawomocnym postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 2046/17 odrzucił skargę na akt Ministra odwołujący ze stanowiska Dyrektora [...], przesądzając, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego, jako akt z zakresu prawa pracy, wywołujący skutki wyłącznie z zakresu prawa pracy. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2558/18 oddalającym skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą. W świetle powyższego postanowienia sprawa, w której złożony został wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie jest sprawą administracyjną. W postanowieniu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1295/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uruchamia procedurę uregulowaną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego Rozdział 10 Odwołania Dział II. Postępowanie odwoławcze obejmuje trzy stadia, w tym stadium wstępne, którego przedmiotem jest ustalenie dopuszczalności wniesienia odwołania, a w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuszczalności tego wniosku. Organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany jest podjąć czynności procesowe ustalenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W razie ustalenia, że wniosek nie jest dopuszczalny, wydać postanowienie.
Postanowienie o niedopuszczalności jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Na postanowienie to nie służy zażalenie, ale jako kończące postępowanie w sprawie jest zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie bezczynności podjęcia rozpoznania wniosku, w tym bezczynności w ustaleniu jego dopuszczalności służy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu administracyjnego.
Minister stwierdził, że wobec niewątpliwej okoliczności, że niniejsza sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego, jako akt z zakresu prawa pracy, wywołujący skutki wyłącznie z zakresu prawa pracy, należało stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:
- art. 134 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przez uznanie wystąpienia okoliczności przedmiotowych uniemożliwiających rozpoznanie wniosku strony w postępowaniu administracyjnym, tj. pisma z dnia [...] października 2017 r., jako że nie stanowi czynności organu administracji publicznej podlegającej kontroli w trybie administracyjnym.
Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
M. S. podniosła, że organ błędnie ocenił charakter czynności organu, tj. dokumentu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r., odwołującego ją ze stanowiska Dyrektora [...] w W., jak i późniejszych czynności zmierzających do wzruszenia ww. odwołania jako nie będących sprawą administracyjną. Stwierdziła, że linia orzecznicza sądów administracyjnych jednoznacznie przesądza o charakterze aktów wydawanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako podlegających sferze administracji publicznej i kontroli sądów administracyjnych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego już z samego faktu bycia organem administracji publicznej podlega nadzorowi sądowoadministracyjnemu także pod względem wydawanych przez siebie aktów odwołujących dyrektorów państwowych jednostek kultury. Skarżąca powołała przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18 oraz postanowienie tego Sądu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1295/19. Podniosła, iż Naczelny Sąd Administracyjny przyjął kognicję sądowoadministracyjną w kwestiach powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury. NSA stwierdził, że nie można odmówić "odwołaniu ze stanowiska Dyrektora [...]" – charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ma on bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, którą poddano kontroli sądu administracyjnego.
Skarżąca stwierdziła też, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15 nadmienił, że podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym. W związku z tym, taka kontrola musi umożliwić zbadanie przesłanek leżących u podstaw wydania aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. (...) Akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, chociaż ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora ma związek z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.
Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma okoliczność, iż była ona wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. I OSK 2558/18 w postanowieniu z dnia 28 września 2018 r.; mocą którego oddalono skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2046/17 oraz przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1305/20. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).
Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest zatem weryfikacja, czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w powyżej przywołanych orzeczeniach NSA i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W postanowieniu z dnia 28 września 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2558/18 Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazał, że "właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 P.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 P.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu."
Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, iż dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, NSA uwzględnił przepisy ustawy o kinematografii oraz ustawy Kodeks pracy.
W dalszej części uzasadnienia NSA wyjaśnił, iż:
"Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 30 października 2005 r. o kinematografii (Dz. U. z 2018 r., poz. 597 ze zm.), Dyrektora powołuje minister po przeprowadzeniu konkursu. Komisję konkursową powołuje minister, w szczególności spośród kandydatów zgłoszonych przez środowiska filmowe, w tym twórców i producentów filmowych oraz związki zawodowe działające w kinematografii. Stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy, Dyrektor i jego zastępca są zatrudniani na podstawie powołania, z tym że do Dyrektora nie stosuje się art. 70 § 1 Kodeksu pracy."
Z powyższego uregulowania nie wynika w sposób jednoznaczny, zdaniem NSA, jaki charakter ma zatrudnienie Dyrektora Instytutu, przede wszystkim czy następuje ono na podstawie aktu podejmowanego w sprawach administracji publicznej, czy też powołania o jakim mowa w art. 68 Kodeksu pracy. Jednak z uwagi na treść art. 14 ust. 5 ustawy, które wyłącza stosowanie do Dyrektora jedynie przepisu art. 70 § 1 Kodeksu pracy, stwierdzić należy, że pozostałe przepisy Kodeksu pracy dotyczące powołania mają w sprawie zastosowanie, co jednoznacznie przesądza kwestię pracowniczego charakteru sprawy związanej z odwołaniem Dyrektora [...].
W przepisach prawa termin "powołanie" występuje w różnym znaczeniu. Powołanie może prowadzić wyłącznie do powierzenia stanowiska (funkcji) bez nawiązywania stosunku pracy lub też może być aktem powodującym powstanie takiego stosunku. Jeżeli powołanie stanowi sposób nawiązania stosunku pracy, to posiada ono cechy czynności prawnej jednostronnej, ale mającej dwoisty charakter: mocą powołania uprawniony organ powierza kandydatowi określone prawem stanowisko kierownicze, a jednocześnie akt powołania stanowi oświadczenie woli podmiotu powołującego o nawiązaniu stosunku pracy (vide postanowienie składu 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, można stwierdzić, że powołanie w rozumieniu Kodeksu pracy jest zawsze na jakieś stanowisko, natomiast pozbawienie pracownika, zatrudnionego na podstawie powołania, tego stanowiska, jest równoznaczne z odwołaniem go i akt odwołujący jest równoznaczny z wypowiedzeniem stosunku pracy (por .wyroki SN z 11 maja 2006 r., sygn. akt II PK 273/05, OSNP 2007/9-10/129 oraz z 27 marca 2007 r., sygn. akt II PK 225/06, Lex nr 599537).
Przepisy ustawy o kinematografii nie przewidują innej formy zatrudnienia niż powołanie na stanowisko Dyrektora, jak podkreślił NSA.
Biorąc powyższe przepisy pod uwagę, NSA stwierdził, że Dyrektor [...] pozostawał w stosunku pracy z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie powołania stosownie do art. 68 Kodeksu pracy. Jego odwołanie ze stanowiska Dyrektora wywołało skutki przewidziane w art. 70 § 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze charakter zatrudnienia skarżącej na stanowisku Dyrektora [...], tj. powołania na podstawie art. 68 § 1 Kodeksu pracy, należało uznać, że także odwołanie ze stanowiska podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego – sądu pracy. W rozpoznawanej sprawie brak jest zatem kognicji sądu administracyjnego.
Ponadto w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2020 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 1305/20 ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia na niezałatwienie w terminie wniosku w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora [...], Sąd ten wyjaśni iż "(...) sytuacja prawna skarżącej jest taka, że prawomocnym postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2046/17 tut. Sąd odrzucił jej skargę na akt Ministra odwołujący ze stanowiska Dyrektora [...] przesądzając, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego, jako akt z zakresu prawa pracy, wywołujący skutki wyłącznie z zakresu prawa pracy. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2558/18 oddalającym skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą.
Rację ma więc organ, że w świetle powyższych postanowień sprawa, w której złożony został wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie jest sprawą administracyjną. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że w tych okolicznościach zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, bowiem jak wyżej zaznaczono wniosek taki nie wszczyna żadnego postępowania.
Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca złożyła, najpierw pismem z dnia [...] października 2017 r., po tym jak informacja o jej odwołaniu pojawiła się na stronie Ministerstwa, a następnie pismem z dnia 3 listopada 2017 r., tj. po doręczeniu na piśmie aktu odwołania..
Wniosek skarżącej wskazuje podstawę wniesienia tj. art. 127 § 3 k.p.a. wraz zawartym żądaniem "wnoszę o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej tegoż aktu (decyzji), jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa".
W postanowieniu z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1295/19 (pub. Cbosa) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład Sądu w niniejszej sprawie podziela, że "złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uruchamia procedurę uregulowaną przepisami kodeksu postępowania administracyjnego Rozdział 10 "Odwołania" Dział II. Postępowanie odwoławcze obejmuje trzy stadia w tym stadium wstępne, którego przedmiotem jest ustalenie dopuszczalności wniesienia odwołania, a w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuszczalności tego wniosku. Organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany jest podjąć czynności procesowe ustalenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W razie ustalenia, że wniosek nie jest dopuszczalny, wydać postanowienie. Postanowienie o niedopuszczalności jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Na postanowienie to nie służy zażalenie, ale jako kończące postępowanie w sprawie jest zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie bezczynności podjęcia rozpoznania wniosku w tym bezczynności w ustaleniu jego dopuszczalności służy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu administracyjnego".
Powyższe postanowienie NSA zapadło w o tyle podobnej sprawie, że dotyczącej bezczynności organu w nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w zakresie aktu odwołania także ze stanowiska dyrektora instytucji kultury – Muzeum [...]), jednak w sytuacji nieskorzystania przez stronę z zaskarżenia niejako "od razu" (po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) aktu odwołania do sądu administracyjnego. Nie zmienia to jednak zdaniem tut. Sądu oceny, że w okolicznościach niniejszej sprawy złożenie przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno uruchomić procedurę uregulowaną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego Rozdział 10 "Odwołania" Dział II, w której badaniu w pierwszej kolejności podlegałaby dopuszczalność takiego wniosku, przy uwzględnieniu związania organu prawomocnym orzeczeniem Sądu (zapadłym w granicach sprawy) o odrzuceniu skargi (art. 170 P.p.s.a.) na akt odwołujący skarżącą ze stanowiska Dyrektora [...] z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.
Biorąc pod uwagę regulację zawartą w art. 153 i art. 170 P.p.s.a., organ był zatem zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] października 2017 r., doprecyzowanego wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odwołaniem skarżącej z dnia [...] października 2017 r. ze stanowiska Dyrektora [...] w trybie przepisów k.p.a. zawartych w Rozdziale 10 zatytułowanym "Odwołanie", Dziale II. W pierwszej kolejności zadaniem organu było zbadanie kwestii dopuszczalności takiego wniosku, przy uwzględnieniu związania Sądu prawomocnym orzeczeniem Sadu zapadłym w granicach sprawy o odrzuceniu skargi na ww. akt odwołujący skarżącą ze stanowiska Dyrektora [...] z powodu braku kognicji sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu organ w sposób prawidłowy wykonał powyżej przytoczone wskazanie Sądu. Organ, jak również orzekający w niniejszej sprawie Sąd, są związane poglądem prawnym zawartym w postanowieniu NSA z 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2558/18, o braku w rozpoznawanej sprawie kognicji sądu administracyjnego.
Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Powyżej powołany przepis określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Ocena spełnienia powyższych przesłanek formalnych jest obowiązkiem organu odwoławczego, przy czym, jak podkreśla się w piśmiennictwie, pierwszeństwo przed przesłanką zachowania terminu ma przesłanka dopuszczalności skargi. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 850/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów.
Mając zatem na względzie wiążący pogląd NSA o braku w rozpoznawanej sprawie kognicji sądu administracyjnego, uznać należało, iż organ trafnie przyjął, że w sprawie występuje przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wskazane w skardze orzeczenia NSA, w których wyrażono odmienne poglądy od poglądu zawartego w ww. postanowieniu NSA z 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2558/18 nie mogą stanowić podstawy do orzekania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 153 i art. 170 P.p.s.a.
Z przedstawionych powodów skargę należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić jako niezasadną.