II SA/Wa 2476/21

II SA/Wa 2476/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 975/22 - Wyrok NSA z 2025-05-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 900
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2017 r.) R. G. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").
W uzasadnieniu ww. wniosku skarżący zaznaczył, że służbę w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. (dalej: "WUSW w P.") pełnił krótkotrwale, natomiast obowiązki służbowe w Policji realizował rzetelnie, z poświęceniem życia. Podkreślił, iż jako policjant był wielokrotnie nagradzany przez przełożonych za osiągane wyniki oraz brał udział w szkoleniach. Nigdy też nie był karany.
W toku postępowania wszczętego na ww. wniosek, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. [...] maja 2010 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.
Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") stanowiącego informację z [...] czerwca 2017 r. o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] kwietnia 1989 r. do [...] czerwca 1990 r., tj. przez rok, 2 miesiące i 5 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 23 lata, 1 miesiąc i 15 dni (od [...] stycznia 1987 r. do [...] stycznia 1989 r. oraz od [...] kwietnia 1989 r. do [...] maja 2010 r.).
Z przekazanej przez IPN dokumentacji, obejmującej materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...], nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.
Organ pozyskał także opinię Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r., w myśl której skarżący w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki - wielokrotnie był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym, otrzymywał podwyższenia uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego, wielokrotnie wyróżniano go nagrodami pieniężnymi, zaś w 2010 r. został odznaczony Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant". W przekazanych materiałach nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i przytoczył treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, akcentując, iż przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Są to dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania wyłączenia względem konkretnej osoby, jednakże konieczna jest też weryfikacja, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Omawiane przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie Ministrowi indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Odnosząc się do pierwszej z tych przesłanek, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową, Minister stwierdził, że jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył synonimy tego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".
Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).
Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaakcentował, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także w tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Zdaniem Ministra, pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący wątpliwości pod kątem jakościowym, moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.
Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Organ podniósł, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, jak również ustalenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.
Odnosząc się do realiów rozpatrywanej sprawy, Minister uznał, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa - obejmująca rok, 2 miesiące i 5 dni, przy całkowitym okresie służby wynoszącym 23 lata, miesiąc i 5 dni - spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Jednocześnie organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Brak jest jednak dokumentów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Nadto świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) - Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.
Zdaniem Ministra, służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do przyjęcia, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg.
Reasumując Minister stwierdził, iż argumenty skarżącego dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków z poświęceniem zdrowia i życia oraz czasu dla rodziny, a także przyznawane mu nagrody pieniężne, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Powyższa decyzja Ministra z [...] października 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2787/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd ocenił, że nieprawidłowa jest przyjęta przez organ wykładnia zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia. Powoływany przez Ministra brak dowodów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż przesłanka ujęta w ww. przepisie nie została spełniona, zwłaszcza że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.
Ponadto Sąd wytknął organowi brak rozważań, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister w ogóle nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, jak również nie ustosunkował się do informacji zawartych w opiniach służbowych.
Opisane wyżej orzeczenie Sądu stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego z [...] lutego 2017 r.; w zasadzie powtórzył ustalenia faktyczne i rozważania prawne w zakresie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, a także zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" ze swojej uprzedniej decyzji z [...] października 2019 r. nr [...].
W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister dodatkowo przytoczył fragmenty wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 powołał się na wyroki: NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby, została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Minister również zaakcentował, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten - jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.
Po raz kolejny analizując akta sprawy, organ przyjął spełnienie przez skarżącego przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. "krótkotrwałości" i "rzetelności".
Jednocześnie Minister stwierdził, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) bezsprzecznie dowiodła, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy jego sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający zastosowanie uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W kontekście tej przesłanki Minister wskazał, iż skarżący podaniem z [...] lutego 1988 r. zwrócił się o ponowne przyjęcie go do służby w Milicji Obywatelskiej. Zgodnie z wpisem dokonanym przez starszego inspektora wydziału kadr, skarżący "odbywał służbę kandydacką w [...] od [...].04.1987 r. do [...].01.1989 roku. Za okres służby opiniowany pozytywnie, uwag kadrowych nie ma. Proponuję przyjąć do dalszej służby i mianować na stanowisko wywiadowcy Wydziału [...] WUSW w P." (vide karta nr [...] akt IPN). Zatem do realizowanych przez skarżącego obowiązków w strukturach organów bezpieczeństwa nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, lecz wykonywał on pracę stricte o charakterze operacyjnym.
Minister powołał się też na zapis w sprawozdaniu z przebiegu adaptacji społeczno-zawodowej skarżącego jako funkcjonariusza kończącego okres służby przygotowawczej z czerwca 1990 r.: "przeszkolenie w czasie służby w ZOMO (...) szybka adaptacja zawodowa, dokładność i rzetelność w wykonywaniu zadań, wykazuje duże zdyscyplinowanie, solidarność, przy wykonywaniu zadań służbowych wykazuje dużo sensownej inicjatywy, posiada wrodzone predyspozycje do tego rodzaju służby". Ponadto w opinii służbowej za okres od [...] stycznia 1987 r. do [...] maja 1990 r. podano: "Służba w [...] (...) Wyróżniony nagrodami: szefa WUSW (...) Opiniowany jest funkcjonariuszem sumiennym i zdyscyplinowanym. Jest dyspozycyjny i prawdomówny (...) Zadania wykonuje z zaangażowaniem i odpowiedzialnością. W realizacji zadań przejawia dużo własnej inicjatywy (...)". Skarżący został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej [...] kwietnia 1990 r. (vide karta nr [...] akt IPN); zobowiązał się także do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej (vide karta nr [...] akt IPN). W ocenie Ministra, skarżący miał pełną świadomość swoich obowiązków i zadań służbowych, które wykonywał na rzecz Służby Bezpieczeństwa i z tą organizacją wiązał przyszłość.
Konkludując, organ stwierdził, że służba oraz osiągnięcia skarżącego po 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie, jednakże biorąc pod uwagę całokształt jego służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., jak również zaangażowanie i opisaną wyżej postawę wobec ówczesnego systemu państwowego, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.
Skarżący (reprezentowany przez adwokata M. S.) zaskarżył opisaną wyżej decyzję Ministra z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 8 a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że spełnienie przesłanek wymienionych w art. 8 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy nie stanowi o tym, iż mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", podczas gdy z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, iż przez "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć łączne spełnienie kryteriów określonych w pkt 1 i 2, albowiem wskazuje na to poprzedzające je wyrażenie "ze względu na", co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że skarżący nie może skorzystać z uprawnień wynikających z powyższego przepisu, mimo iż spełnia te kryteria, co wynika wprost z zaskarżonej decyzji organu;
2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") albowiem organ nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2787/19, które to wiążą w sprawie Ministra, co stanowi rażące naruszenie prawa w zakresie, w jakim dotyczy dokonania przez organ oceny prawnej art. 8 a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także oceny osiągnięć skarżącego w służbie w oparciu o informację dotyczącą przebiegu służby z [...] września 2017 r. oraz pozostałych opinii służbowych czy stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., do których to Minister się nie ustosunkował, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż względem skarżącego nie istnieją podstawy do wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;
b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia oraz dowolną ocenę sprawy; przekroczenie granic uznania administracyjnego, a tym samym zaniechanie uzasadnienia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do pełnionej przez skarżącego służby, wyróżnień, awansów, nagród, zasług i osiągnięć służbowych, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż należy odmówić wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15 c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty. Powołując się na wyroki NSA, skarżący podniósł, że łączne spełnienie przez niego przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ww. ustawy.
Według skarżącego, organ w zasadzie nie ustalił, czy jego służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej. Minister oceniał tę służbę wyłącznie przez pryzmat ogólnie przedstawionych zadań i funkcji będącymi w kompetencjach formacji, w tym służby kandydackiej w ZOMO, w których służbę pełnił skarżący, jednakże nie jest to wystarczające do oceny, czy jego służba miała jakikolwiek pejoratywny wymiar ukierunkowany na realizowanie zadań stricte właściwych państwu totalitarnemu, co ma istotny wpływ na ustalenie, czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Przytaczanie niechlubnej historii formacji ZOMO w kontekście służby kandydackiej skarżącego także nie miało żadnej racji bytu, biorąc pod uwagę czas tej służby (1987-1989). Organ nawet nie pokusił się o ustalenia, jakie obowiązki oraz czynności w tym czasie wykonywał skarżący, a było to m.in. zabezpieczanie trasy przejazdu [...] podczas pielgrzymki do Polski, czy praca fizyczna przy budowie drogi w S. Kontynuacja (naznaczonej sukcesami) pracy skarżącego w służbach mundurowych państwa demokratycznego potwierdza, iż nie było żadnych wątpliwości co do jego postawy moralnej oraz, że jego dotychczasowa służba nie wykraczała poza ramy nie do przyjęcia w demokratycznej Polsce.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zgodne żądanie obu stron postępowania (vide karty nr 30-32 akt sądowych sprawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy.
Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).
W tym miejscu należy zaznaczyć, iż uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyklucza zastosowanie przez Sąd w przedmiotowej sprawie art. 149a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") jak chciałby tego skarżący.
Ponadto wobec wydania w ramach przedmiotowej sprawy prawomocnego wyroku tut. Sądu z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2787/19, Minister był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W ww. orzeczeniu tut. Sąd nakazał organowi poddanie ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powołał się również na wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19.
W powyższym orzeczeniu NSA stwierdził też, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.
W świetle prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister był zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego poczynienia ustaleń faktycznych. Analiza akt archiwalnych przedłożonych przez IPN uniemożliwiła przyjęcie przez organ spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" – przy jednoczesnym zaistnieniu warunków: krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Stwierdzając jednoznacznie wystąpienie "rzetelności", Minister uwzględnił wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu ocenę prawną dotyczącą tego warunku, w szczególności brak konieczności narażania zdrowia i życia oraz brak konieczności legitymowania się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby. W kontekście badania wystąpienia na gruncie niniejszej sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ wziął pod uwagę osiągnięcia skarżącego w ramach służby po 12 września 1989 r. Wyrażając dla nich uznanie, Minister miał jednocześnie na względzie wynikające z akt archiwalnych IPN charakter działań i postawę skarżącego w służbie na rzecz totalitarnego państwa.
Sąd w składzie tu orzekającym nie stwierdza naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Właśnie do zbadania tej przesłanki był zobligowany Minister, z czego, według Sądu, wywiązał się. Tut. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Lektura akt archiwalnych, nadesłanych przez IPN, wskazuje, iż w okresie służby na rzecz państwa totalitarnego skarżący wykonywał efektywną pracą operacyjną, co wynika wprost z opinii służbowej za okres od [...] stycznia 1987 r. do [...] maja 1990 r. Po odbyciu służby "kandydackiej" w okresie od [...] kwietnia 1987 r. do [...] stycznia 1989 r. w BCP ZOMO w L., czyli w Batalionie Centralnego Podporządkowania Zmotoryzowanych Odwodów Milicji Obywatelskiej w L., skarżący został mianowany na stanowisko wywiadowcy Wydziału [...] WUSW w P. W ww. opinii służbowej zapisano, iż skarżący był wyróżniony nagrodami Szefa WUSW oraz został w stopniu zadowalającym przygotowany praktycznie do wykonywania zadań służbowych (vide karty nr [...] akt IPN). Powierzone zadania skarżący wykonywał z zaangażowaniem i odpowiedzialnością, przejawiając dużo własnej inicjatywy. Nie miał żadnych trudności w realizacji obowiązków służbowych. Ta pozytywna opinia skutkowała mianowaniem go na stałego funkcjonariusza resortu MSW (vide karty nr [...] akt IPN).
Według sprawozdania z czerwca 1990 r. z przebiegu adaptacji społeczno-zawodowej funkcjonariusza kończącego okres służby przygotowawczej, skarżący w ramach adaptacji zapoznał się z materiałami służbowymi i szkoleniowymi Wydziału [...], opanował zasady pracy obserwacyjnej, a także został przeszkolony w zakresie fotografii i łączności. W początkowym okresie wykazywał duże zainteresowanie sposobami wykonywania zadań obserwacyjnych; odnotowano udane próby włączenia się w ich realizację, a swoją postawą skarżący zyskał akceptację współpracowników. W ww. sprawozdaniu, sporządzonym przez "opiekuna" skarżącego, dostrzeżono jego "wrodzone predyspozycje do tego rodzaju służby", poza szybką adaptacją, rzetelnością, dużym zdyscyplinowaniem oraz wykazywaniem "dużo sensownej inicjatywy" (vide karty nr [...] akt IPN).
W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Ustalenia Ministra nie były dowolne, znajdowały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz odpowiadały zasadom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. prawdy obiektywnej, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny całokształtu materiału dowodowego. Zatem rozstrzygnięcie organu mieści się w granicach uznania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.