II SA/Wa 2470/19

II SA/Wa 2470/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2910/21 - Wyrok NSA z 2023-11-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 5 ust. 2, art. 16, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia
2018 r. sygn. akt II SA/Wa 351/18 uchylił decyzję Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] stycznia 2018 r. - wydaną po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. - o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji o całościowych kosztach produkcji pierwszego sezonu serialu "[...]", informacji o kosztach konsultacji historycznych, związanych z produkcją serialu oraz skanów umów na konsultacje historyczne.
W ocenie Sądu TVP S.A. nie wyjaśniła jakie działania zostały faktycznie podjęte w celu zachowania w poufności żądanych informacji, a tym samym, że został spełniony wymóg formalny tajemnicy przedsiębiorcy określony w art. 11 ust. 4 ustawy o nieuczciwej konkurencji. Sąd stwierdził, że Spółka posłużyła się w istocie ogólnikami, nie podając konkretnych negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowych umów, czy choćby wskazania, na czym tajemnica przedsiębiorcy (wartość gospodarcza) polega. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. TVP S.A. powinna dokonać ponownej oceny wnioskowanych informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy wobec żądanych informacji Spółka obowiązana jest wskazać z czego konkretnie utajnienie to wynika. Sąd wskazał też, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braku wniosku o udzielenie informacji publicznej w postaci podpisu, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie.
Telewizja Polska S.A. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, 1669), zwanej dalej u.d.i.p., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., art 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1010) zwanej dalej u.z.n.k. odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie: informacji o całościowych kosztach produkcji pierwszego sezonu serialu "[...]", informacji o kosztach konsultacji historycznych, związanych
z produkcją wskazanego serialu, skanów umów na konsultacje historyczne.
Spółka przywołała treść art. 5 ust 2 tu.d.i.p. i art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Wskazała,
że pomimo, iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym
i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Ponadto udostępnienie pewnych informacji publicznie w sytuacji, gdy Telewizja Polska S.A. nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałoby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby interesom TYP S.A. Podała, ze przychodów Telewizji Polskiej S.A. nie stanowią wyłącznie środki publiczne (abonament), ale przychody te pochodzą także min. 2 obrotu prawami do audycji i z reklam i audycji sponsorowanych. Wynika to z
art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Spółka wskazała,
że żądane przez Stowarzyszenie informacje posiadają dla niej na tyle istotną wartość gospodarczą, iż ich udostępnienie nastąpić nie może. Informacje o kontrahentach TVP
i warunkach, w tym kosztach związanych z niniejszymi działaniami, mają dla TVP istotne znaczenie. Ponadto warunki umów związanych z produkcją przedmiotowego serialu zostały ustalone w drodze negocjacji. TVP S.A. podniosła, że uzyskanie przez podmiot konkurencyjny informacji żądanych przez Stowarzyszenie może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej konkurenta, jednocześnie osłabiając na nim pozycję TVP S.A. Inne stacje telewizyjne również, z uwagi na swoją działalność na rynku mediów, prowadzą aktywność w zakresie produkcji i emisji seriali telewizyjnych. Podmioty te konkurują z TVP S.A. i zainteresowane są poznaniem kosztów, jakie w tym zakresie poniosła TVP S.A. Telewizja Polska S.A. oraz podmiotów, które w tym zakresie działają na rzecz TVP. Spółka wskazała, że konkurent TVP S.A. chcąc zorganizować swoją działalność produkcyjną i nadawczą w przedmiotowym zakresie, znając warunki organizacji takiej działalności przez Spółkę, może łatwiej wynegocjować korzystniejsze dla siebie warunki jej realizacji, a w szczególności może łatwiej pozyskać podmioty, które prowadzą tą działalność poprzez zaoferowanie im wynagrodzeń wyższych niż otrzymane od TVP S.A. Spółka stwierdziła, że upublicznienie żądanych informacji może chociażby potencjalnie zagrozić interesom TVP S.A. Takie ryzyko występuje w przedmiotowym przypadku.
TVP S.A. wskazała, że podjęła działania w celu zachowania informacji o całościowych kosztach produkcji pierwszego sezonu serialu "[...]", informacji o kosztach konsultacji historycznych, związanych z produkcją wskazanego serialu oraz treści umów na w/w konsultacje historyczne w poufności nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A. Spółka podała, że takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści przedmiotowych informacji, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 do Działu II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TYP S.A. klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu Spółki. Zdaniem TVP S.A. wymienione informacje i umowy mają takie istotne znaczenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji.
Decyzja Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia poprzez zbyt ekstensywną odmowę udostępnienia informacji,
- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na' tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na .uznaniu, że udostępnienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji naruszy tajemnicę przedsiębiorcy,
- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niewykazaniu zasadności zastosowania przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej,
- art. 11 pkt 4 u.z.n.k. w zakresie w jakim przepis ten definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane przez Stowarzyszenie informacje są objęte przedmiotowym zakresem zastosowania tego przepisu,
- art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało m.in., że uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji jest zbyt lakoniczne, gdyż nie wyjaśnia, w przekonujący sposób, potrzeby ochrony wartości na mocy wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano na czym konkretnie polega wartość gospodarcza, tych informacji oraz jak miałaby zostać naruszona w skutek ujawnienia żądanych przez Stowarzyszenie informacji. Stowarzyszenie wskazało, że uzasadnienie wskazuje na to, że organ nie uwzględnił wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Nie ustalił przede wszystkim, czy jest uzasadniona częściowa odmowa udostępnienia informacji publicznej, natomiast uznał a priori, że konieczna jest odmowa udostępnienia wszystkich dokumentów i to udostępnienia ich w całości. W ocenie Stowarzyszenia organ nie wykazał w sposób przekonujący w treści wydanej decyzji spełnienia przesłanki materialnej (przedstawianie przez określone informacje wymiernej wartości gospodarczej), które uprawniałyby do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Telewizja Polska S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że konieczność udostępnienia informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępnie do informacji publicznej nie może stać ponad słusznym interesem przedsiębiorcy i tym samym nie może pozbawiać go możliwości ochrony istotnych w jego działalności gospodarczej informacji. Z pewnością nie było celem ustawodawcy zobowiązywanie podmiotów publicznych do ujawniania takich informacji, w następstwie udostępnienia których nastąpiłoby umniejszenie ich znaczenia, zachwianie równowagi na rynku, a także w wyniku czego zaistniałaby przewaga konkurencyjna innych podmiotów, ułatwienie im działalności, przede wszystkim w wyniku łatwego zdobycia informacji. Ustawa nie może chronić interesów jednych podmiotów, jednocześnie w istotny sposób naruszając interesy drugich.
TVP S.A. nadesłała na żądanie Sądu informacje, o które wnioskowało Stowarzyszenie, zaznaczając, że objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa i nie podlegają udostępnieniu stronie skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie podlegała uwzględnieniu.
W sprawie tej TVP S.A. wykazała, że podstawę ograniczenia dostępu do żądanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Spółka nie naruszyła powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego. W uzasadnieniu decyzji wykazano,
że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o której mowa
w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takimi właśnie wartościami kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorię tajemnicy przedsiębiorcy jako wartości uzasadniającej ograniczenie dostępu do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia
i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Stosownie zaś do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób,
o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (v. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.
Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.
Spółka w zaskarżonej decyzji wyjaśniła, w sposób wystarczający dla oceny trafności zajętego stanowiska, dlaczego żądane przez Stowarzyszenie informacje publiczne mają dla niej wartość gospodarczą i ich ujawnienie może chociażby potencjalnie zagrozić interesom TVP S.A. na rynku mediów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest lakoniczne i w sposób wystarczający wyjaśnia potrzebę ochrony informacji, których udostępnienia domagało się Stowarzyszenie. Z uzasadnienia decyzji wynika też jednoznacznie, że wszystkie żądane we wniosku informacje (w całości) posiadają dla Spółki wartość gospodarczą. Spółka wskazała w uzasadnieniu na zagrożenia związane z pozyskaniem żądanych informacji przez podmioty konkurencyjne na rynku mediów. Podniosła argumentację w zakresie możliwych niekorzystnych skutków dotyczących trudności w negocjowaniu warunków realizacji prowadzonej przez Spółkę działalności, kwestię możliwych trudności w pozyskiwaniu podmiotów do współpracy, jak też oferowanych wynagrodzeń, po ujawnieniu żądanych danych. Wskazała na możliwe wzmocnienie pozycji rynkowej konkurentów, jak też osłabienie pozycji Spółki w ramach prowadzonej działalności produkcji seriali telewizyjnych.
W ocenie Sądu brak jest – na gruncie tej sprawy – podstaw do podważenia stanowiska Spółki, co do tego, że wszystkie żądane informacje posiadają dla niej wartość gospodarczą.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia ustawowe wymogi niezbędne dla dokonania kontroli jej prawidłowości. Sąd za niezasadny uznał zarzut, że uzasadnienie jest niewystarczające i nieprzekonujące.
W sprawie tej TVP S.A. wskazała też, że podjęła działania w celu zachowania informacji, których domaga się Stowarzyszenie, w poufności, nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa", a tym samym ograniczyła grono osób mających dostęp do treści przedmiotowych informacji. Spółka wykazała wolę utajnienia tych informacji.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w wyroku.
-----------------------
7