II SA/Wa 2442/21

II SA/Wa 2442/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1167/22 - Wyrok NSA z 2023-03-24
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. art. 1, 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2016 poz 2042
art. 19 ust. 2
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant referent Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej MSWiA/Organ) decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Pana I.P. (zwanego dalej Wnioskodawcą/Skarżącym) z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, zaskarżoną decyzją odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. wystąpił do Organu
o udostępnienie informacji publicznej cyt. "poprzez wskazanie:
1. Liczby osób, którym przyznano prawo do rekompensaty pod rządami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako ustawa z 2005 r.), a które nie repatriowały się/nie zostały przesiedlone na obecne terytorium Polski,
2. Łącznej kwoty rekompensat dla osób wskazanych w pkt 1", uzupełnionego pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. poprzez cyt. "żądanie udzielenia informacji publicznej o:
3. wskazanie funkcjonariuszy publicznych MSWiA i Ministerstwa Skarbu Państwa - będącego w tym zakresie poprzednikiem MSWiA (imię i nazwisko oraz stopień służbowy), którzy sporządzali/sporządzają projekty decyzji, oraz funkcjonariuszy, którzy decyzje podpisywali/podpisują i radców prawnych, którzy je opiniowali/opiniują, na podstawie których to decyzji: - osobom nie będącym repatriantami przyznawano prawo do rekompensaty w reżimie ustawy z 2005 r., - osobom nie będącym repatriantami odmówiono z tej przyczyny (także jeśli jest to jedna z przyczyn) prawa do rekompensaty w reżimie ustawy z 2005 r.".
Organ pismem z dnia [...] marca 2021 r. poinformował Wnioskodawcę cyt. "Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi w formie elektronicznej rejestr centralny, będący zbiorem danych przesłanych przez wojewodów z rejestrów wojewódzkich. Rejestr centralny wraz z rejestrami wojewódzkimi tworzy System Informatyczny Rejestrów (SIR), służący do bieżącego wprowadzania danych z decyzji i zaświadczeń przyznających prawo do rekompensaty oraz do ich przesłania do MSWiA, z których system generuje listę osób uprawnionych, przekazywaną do Banku Gospodarstwa Krajowego w celu wypłaty świadczeń pieniężnych. Funkcjonalność SIR podporządkowana jest jego roli w procedurze realizacji prawa do rekompensaty w formie finansowej. Przedmiotowy system nie posiada możliwości wyszukiwania danych według kryteriów merytorycznej treści decyzji, w celu np. uzyskania informacji o ilości i kwocie wypłat dokonanych na podstawie decyzji przyznającej prawo do rekompensaty w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie powrócił na obecne terytorium RP."
Organ uznał, że informacja żądana przez Wnioskodawcę jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, zwanej dalej u.d.i.p), wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W związku z powyższym wskazano Wnioskodawcy, że wytworzenie informacji zgodnie z jego żądaniem wymagałoby stworzenia jakościowo nowej informacji, poprzez zainicjowanie po stronie organu przeprowadzenia czasochłonnych czynności zarówno analitycznych, jak i organizacyjnych oraz pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. wezwano Wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który miałby uzasadniać udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Wnioskodawca został również wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku złożonego
w dnia [...] marca 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, poprzez ponowne przesłanie do MSWiA wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej do występowania jako wnioskodawca, w formie pisemnej na adres MSWiA (ul. Stefana Batorego 5, 02-591 Warszawa), bądź wniesienie wniosku
w formie dokumentu elektronicznego, który winien być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniany w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia
i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (odpowiednio
do wskazania w art. 63 § 3a pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. wskazał, że "uzasadniam szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu ww. informacji. (...)
a) Od wejścia w życie ustawy z 2005 r. nie budziło nigdy wątpliwości, że świadczenia w niej przewidziane są nie tylko dla repatriantów - a więc przesiedleńców z Kresów Wschodnich na obecne terytorium RP (wynika to zresztą z treści ustawy, a także potwierdził ten stan wyrok TK z dnia 23,10,2012r., SK 11.12 - którym uznano, że przesłanka zamieszkania na Kresach Wschodnich w dniu 1 września 1939 r. jest niezgodna z Konstytucją), oraz nowelizacja ustawy z 2005 r. uwzględniająca ww. wyrok TK, usuwająca z ustawy przesłankę miejsca zamieszkania na Kresach Wschodnich a dzień 1 września 1939 r.
b) Okoliczności wskazane w pkt a) uzasadniały wypłacanie rekompensaty także osobom, które nie przesiedliły się na obecne terytorium RP, a opuściły Kresy Wschodnie w "innych kierunkach" (np. zostały deportowane przez władze sowieckie/niemieckie, lub wyemigrowały), wszelkie zaś wątpliwości znosi fakt usunięcia z ustawy przesłanki zamieszkiwania na Kresach Wschodnich na dzień
1 września1939 r. (jak można twierdzić, że uprawnienie jest tylko dla repatriantów, skoro nie ma już nawet wymogu zamieszkiwania na Kresach Wschodnich w dniu wybuchu wojny?),
c) Przez 15 lat obowiązywania ustawy z 2005 r. wypłacono rekompensaty osobom niebędącym repatriantami w setkach (jeśli nie w tysiącach) przypadków, na kwoty wynoszące wiele milionów złotych,
d) Obecnie zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i sądy administracyjne (szczególnie NSA) stwierdzają - pomimo faktu, że przepisy prawa nie zmieniły się co do przesłanki opuszczenia Kresów Wschodnich - że rekompensaty nie należą się nikomu, kto nie jest repatriantem na obecne terytorium RP
- okoliczność ta jest znana Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji z urzędu" oraz, że cyt. "Szczególnie istotny interes publiczny polega więc - by ująć rzecz syntetycznie - na udzieleniu opinii publicznej informacji o:
- zasadach i podstawach działania organów administracji publicznej i sądów administracyjnych (okoliczności wskazane powyżej dowodzą bowiem, że z pewnością podstawą tą, czy zasadą, nie jest prawo),
- zasadach na jakich w Polsce rozstrzyga się o prawach majątkowych obywateli (zasadą tą z pewnością bowiem nie jest prawo),
- realizacji zasady równości wobec prawa w Polsce (która w praktyce nie obowiązuje),
- ustaleniu skali wypłat rekompensat dla kategorii osób, którym dziś - bez zmiany stanu prawnego - rekompensat się odnawia, a w konsekwencji ustaleniu zasad (lub ich braku) na jakich w Polsce dokonuje się wypłat środków publicznych (lub ich odmawia),
- sposobu realizacji przez organy administracji i sądy wyroków TK.".
MSWiA ocenił, że szeroki zakres wnioskowanych informacji wymagający zgromadzenia, odnalezienia wielu dokumentów, przeanalizowania wielu samodzielnych źródeł informacji, w szczególności elektronicznych urządzeń ewidencyjnych, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Informację wytworzoną w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia
z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Przy czym ocena nakładu pracy niezbędnego by zgromadzić i opracować żądaną przez stronę informację wymaga odniesienia się do konkretnych danych dotyczących ilości dokumentów podlegających analizie i opracowaniu, a także charakteru koniecznych czynności.
Zauważył, że żądane przez Wnioskodawcę informacje w przedmiocie cyt. "1. liczby osób, którym przyznano prawo do rekompensaty pod rządami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako ustawa z 2005 r., a które nie repatriowały się/nie zostały przesiedlone na obecne terytorium Polski, 2. Łącznej kwoty rekompensat dla osób wskazanych w pkt 1", oraz cyt. "3. wskazanie funkcjonariuszy publicznych MSWiA i Ministerstwa Skarbu Państwa - będącego w tym zakresie poprzednikiem MSWiA (imię i nazwisko oraz stopień służbowy), którzy sporządzali/sporządzają projekty decyzji, oraz funkcjonariuszy, którzy decyzje podpisywali/podpisują i radców prawnych, którzy je opiniowali/opiniują, na podstawie których to decyzji: - osobom nie będącym repatriantami przyznawano prawo do rekompensaty w reżimie ustawy z 2005 r., - osobom nie będącym repatriantami odmówiono z tej przyczyny (także jeśli jest to jedna z przyczyn) prawa do rekompensaty w reżimie ustawy z 2005 r.", stanowią niewątpliwie informację przetworzoną.
MSWiA stwierdził, że nie dostrzega szczególnego interesu publicznego
w uzyskaniu przez Wnioskodawcę żądanej informacji przetworzonej, bowiem ograniczenie się Wnioskodawcy do wskazania subiektywnego przekonania
o działaniu organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych niezgodnie z prawem, nie spełnia kryteriów wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu konkretnej informacji. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy Wnioskodawca, żądając informacji publicznej przetworzonej, zobowiązany jest do wykazania, że określony, konkretny rodzaj informacji jest niezbędny do realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego, czego nie uczynił.
W tym stanie rzeczy Organ orzekł jak w decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie o informacji publicznej poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej pomimo istnienia obowiązku jej udostępnienia i niewykazania żadnej z przesłanek wyłączających udostępnienie informacji publicznej,
- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny podczas gdy interes ten jest oczywisty,
- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: kpa) w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak rzeczywistego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, a to brak wyjaśnienia dlaczego organ uważa, że udzielenie wnioskowanej informacji nie odpowiada szczególnie istotnemu interesowi publicznemu, oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nielogiczny - a to odmowę udostępnienia żądanej informacji z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego - w warunkach, w których uzasadnienie wniosku o udzielenie tej informacji odpowiada podanej przez sam organ formule szczególnie istotnego interesu publicznego,
Skarżący wskazał, że twierdzenia o niewykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego Organ w żaden sposób nie uzasadnił. Jego zdaniem stwierdzenie, że podane przez skarżącego uzasadnienie wniosku "w ocenie organu" nie przemawia za istnieniem w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego, jest błędne. Jego zdaniem uzyskanie wiadomości o skali zjawiska pozwoli zarówno poinformować opinię publiczną o tym, w warunkach jakiego bezprawia funkcjonują struktury państwowe i publiczne, a także będzie materiałem zobowiązującym prokuraturę do podjęcia czynności w szeregu spraw i postawienia zarzutów osobom, które otwarcie prawo naruszają - mając obowiązek działania w jego granicach. Wskazał, że zebranie takich danych będzie zobowiązywało do podjęcia czynności samego ministra - po uzyskaniu wiedzy o skali w jakiej funkcjonariusze publiczni przekraczają uprawnienia (czy to na szkodę interesu publicznego czy prywatnego), który to obowiązek wynika z art. 304 § 2 kodeksu postępowania karnego pod rygorem określonym w art. 231 § 1 kodeksu karnego.
Jego zdaniem szczególnie ważnym dla interesu publicznego jest realna możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości
i zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 30 dni od dnia zwrócenia organowi akt sprawy i o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] maja 2021 r.
nr [...] odmawiająca udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym
i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.").
W przedmiotowej sprawie Organ uznał, że informacja żądana przez Wnioskodawcę jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zdaniem organu wytworzenie informacji zgodnie z żądaniem Skarżącego wymagałoby stworzenia jakościowo nowej informacji, poprzez zainicjowanie po stronie organu przeprowadzenia czasochłonnych czynności zarówno analitycznych, jak i organizacyjnych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wezwano Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który miałby uzasadniać udostępnienie informacji publicznej przetworzonej
w żądanym przez niego zakresie.
Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wskazał, że:
a) Od wejścia w życie ustawy z 2005 r. nie budziło nigdy wątpliwości, że świadczenia w niej przewidziane są nie tylko dla repatriantów - a więc przesiedleńców z Kresów Wschodnich na obecne terytorium RP (wynika to zresztą z treści ustawy, a także potwierdził ten stan wyrok TK z dnia 23,10,2012r., SK 11.12 - którym uznano, że przesłanka zamieszkania na Kresach Wschodnich w dniu 1 września 1939 r. jest niezgodna z Konstytucją), oraz nowelizacja ustawy z 2005 r. uwzględniająca ww. wyrok TK, usuwająca z ustawy przesłankę miejsca zamieszkania na Kresach Wschodnich a dzień 1 września 1939 r.
b) Okoliczności wskazane w pkt a) uzasadniały wypłacanie rekompensaty także osobom, które nie przesiedliły się na obecne terytorium RP, a opuściły Kresy Wschodnie w "innych kierunkach" (np. zostały deportowane przez władze sowieckie/niemieckie, lub wyemigrowały), wszelkie zaś wątpliwości znosi fakt usunięcia z ustawy przesłanki zamieszkiwania na Kresach Wschodnich na dzień 1 września 1939 r. (jak można twierdzić, że uprawnienie jest tylko dla repatriantów, skoro nie ma już nawet wymogu zamieszkiwania na Kresach Wschodnich w dniu wybuchu wojny?),
c) Przez 15 lat obowiązywania ustawy z 2005 r. wypłacono rekompensaty osobom niebędącym repatriantami w setkach (jeśli nie w tysiącach) przypadków, na kwoty wynoszące wiele milionów złotych,
d) Obecnie zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i sądy administracyjne (szczególnie NSA) stwierdzają - pomimo faktu, że przepisy prawa nie zmieniły się co do przesłanki opuszczenia Kresów Wschodnich - że rekompensaty nie należą się nikomu, kto nie jest repatriantem na obecne terytorium RP
- okoliczność ta jest znana Ministrowi Spraw Wewnętrznych
i Administracji z urzędu" oraz, że cyt. "Szczególnie istotny interes publiczny polega więc - by ująć rzecz syntetycznie - na udzieleniu opinii publicznej informacji o:
- zasadach i podstawach działania organów administracji publicznej i sądów administracyjnych (okoliczności wskazane powyżej dowodzą bowiem, że z pewnością podstawą tą, czy zasadą, nie jest prawo),
- zasadach na jakich w Polsce rozstrzyga się o prawach majątkowych obywateli (zasadą tą z pewnością bowiem nie jest prawo),
- realizacji zasady równości wobec prawa w Polsce (która w praktyce nie obowiązuje),
- ustaleniu skali wypłat rekompensat dla kategorii osób, którym dziś - bez zmiany stanu prawnego - rekompensat się odnawia, a w konsekwencji ustaleniu zasad (lub ich braku) na jakich w Polsce dokonuje się wypłat środków publicznych (lub ich odmawia),
- sposobu realizacji przez organy administracji i sądy wyroków TK.".
Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji R.P., tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa
o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Zaznaczenia zatem wymaga, że ww. ustawa rozróżnia dwa rodzaje informacji: prostą i przetworzoną.
Informacja prosta może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacja jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia
z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się
z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.
Na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (wyrok WSA
w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 529/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.
Żądane we wniosku informacje należy zaliczyć do informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ uznał, że informacja żądana przez Wnioskodawcę jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Skarżący uznał, że wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Organ nie podzielił tego stanowiska.
Strony nie kwestionują okoliczności, że żądana we wniosku informacja jest informacją przetworzoną.
W judykaturze wskazuje się na trudność związane z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych.
W tym zakresie wystąpiły w orzecznictwie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną,
a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1292/12 publik. - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez zaangażowanie pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.
Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że
w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych
w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki
i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 416/12 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela poglądy zawarte
w m.in. wyrokach NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia
5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11. Są to przykłady orzecznictwa, w którym ogólnie rzecz ujmując przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych
w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p..
Jak wykazywał Organ nie dysponuje on "gotową" informacją spełniającą wszystkie kryteria wniosku, nie istnieje w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych
i Administracji zbiór informacji, który umożliwiałby udostępnienie Skarżącemu informacji publicznej, jako informacji prostej nieprzetworzonej. Udostępnienie informacji wskazanej przez Skarżącego wymagałoby stworzenia zupełnie nowego dokumentu.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Organ wykazał, że opisany w decyzji nakład pracy związany z ich pozyskaniem i opracowaniem prowadzi do wniosku,
iż jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionego stanowiska zaprezentowanego powyżej. Przekonuje o tym okoliczność opisana przez Organ
w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skierowanym do Skarżącego. W piśmie tym Organ wskazał, że "Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi w formie elektronicznej rejestr centralny, będący zbiorem danych przesłanych przez wojewodów z rejestrów wojewódzkich. Rejestr centralny wraz z rejestrami wojewódzkimi tworzy System Informatyczny Rejestrów (SIR), służący do bieżącego wprowadzania danych z decyzji i zaświadczeń przyznających prawo do rekompensaty oraz do ich przesłania do MSWiA, z których system generuje listę osób uprawnionych, przekazywaną do Banku Gospodarstwa Krajowego w celu wypłaty świadczeń pieniężnych. Funkcjonalność SIR podporządkowana jest jego roli w procedurze realizacji prawa do rekompensaty w formie finansowej. Przedmiotowy system nie posiada możliwości wyszukiwania danych według kryteriów merytorycznej treści decyzji, w celu np. uzyskania informacji o ilości i kwocie wypłat dokonanych na podstawie decyzji przyznającej prawo do rekompensaty w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie powrócił na obecne terytorium RP."
Skoro wniosek Skarżącego opisuje przedmiot żądania szeroko, a żądana informacja, ma być przygotowana "specjalnie" dla Skarżącego w oparciu o wskazane przez niego kryteria to należy podzielić stanowisko Organu wskazującego, że jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu.
W tym wypadku warunkiem uzyskania informacji przetworzonej jest wystąpienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udostępnieniu.
W tym stanie rzeczy Skarżący winien wykazać, że korzyści z upublicznienia tej informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się bowiem, że wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie stosownych informacji przetworzonych mają charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej,
a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych. Warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zatem nie tylko wskazywana przez Wnioskodawcę szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Analiza przesłanki istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego powinna więc polegać na zbadaniu, czy uzyskanie informacji publicznej przetworzonej stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Wobec tego pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia,
a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud
z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa, gminy oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego
a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko
w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.
W ocenie Sądu, Organ prawidłowo uznał, że realizacja celu, jakiemu służyć mają przepisy ustawy i wynikające z niej uprawnienia do żądania informacji
o działalności organów władzy publicznej, nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie tych organów. Z tego też względu, między innymi, przewidziane zostało swego rodzaju ograniczenie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wskazanie, że możliwe jest uzyskanie informacji przetworzonej
w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Potwierdzają ten pogląd wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
5 września 2013 r. w sprawie pod sygn. akt I OSK 865/13, z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie pod sygn. akt I OSK 1365/11 i z dnia 3 października 2014 r. pod sygn. akt I OSK 602/14, w których Sąd zwraca uwagę, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. W związku z tym brak istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia takiej informacji, zasadnie skutkowała wydaniem przez Organ, w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji odmawiającej udostępnienia przetworzonej informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy Sąd uznaje, że pomimo nie wskazania przez Organ ilości dokumentów niezbędnych do sporządzenia żądanej analizy oraz faktu niekwestionowania przez skarżącego okoliczności dotyczącej, zamiaru uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zasadne kwestionowanie charakteru tej informacji, jako informacji publicznej przetworzonej.
Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż Organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny.
Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, MSWiA uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107
§ 3 k.p.a..
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny
na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.