II SA/WA 2433/23

II SA/Wa 2433/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
Sygn. powiązane
III OZ 493/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi L. F. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego L. F. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] listopada 2023 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) L. F. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) skanu dokumentów urzędowych zgromadzonych od dnia [...] września 2023 r. w aktach postępowania administracyjnego w sprawie zamiany sposobu użytkowania utwardzonych miejsc wyznaczonych do składowania śniegu, przy budynku handlowo-usługowym, na terenie działek o nr ewid. [...] zlokalizowanych przy ul. P. [...] w O. , gmina B. (za wyjątkiem skanów protokołu z kontroli z dnia [...] października 2023 r., powiadomienia o przeprowadzeniu kontroli z dnia [...] września 2023 r., pisma Burmistrza Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2023 r., pism Stowarzyszenia Mała Wspólnota dotyczących tej sprawy).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. (znak [...]) poinformował L. F. o ustaleniu wysokości opłaty w wysokości 53,33 zł w związku z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Organ wyjaśnił wnioskodawcy, że dokumenty o jakie wnioskował, mają papierową formę, a ich udostępnienie w formie skanów wymaga uprzedniego sporządzenia kserokopii i dokonania anonimizacji z uwagi na treść art. 5 u.d.i.p.
Skarżący L. F. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. z dnia [...] grudnia 2023 r. o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 53,33 zł., zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2 oraz art. 11 k.p.a. i wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że co do zasady informacja publiczna jest udostępniana bezpłatnie (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Z przepisu art. 15 ust. 1 tej ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę za udostępnienie informacji publicznej wówczas gdy ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, przy czym obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy i wymaga wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób określony we wniosku poniesione zostały określone koszty (osobowe lub rzeczowe) wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym dominuje przy tym stanowisko, że opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie cennika bądź stawek ryczałtowych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 372/14). Nie można jako koszty dodatkowe traktować wynagrodzenia osoby zajmującej się praktycznym udostępnianiem informacji, lecz koszty te muszą być związane z koniecznością przetworzenia lub przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie PINB w P. nie wykazał, że po jego stronie powstały koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej.
PINB w P. w odpowiedzi na skargę organ nie zajął stanowiska co do jej zasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, to może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 ustawy, podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed, czy po udostępnieniu informacji publicznej. Jest to pogląd niekwestionowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 213/17; z dnia 6 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 228/15; z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2139/13; z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt 169/13; z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2359/12 i wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 974/15). Wpływa bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej i jej wysokości.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że wysokość tej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, jak i to, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Także przekształcenie informacji poprzez pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany, które uzasadniają żądanie ich zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 266/14). Ewentualne opłaty muszą mieć jednak charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Muszą to być bezwzględnie koszty rzeczywiste, a nie hipotetyczne, szacunkowe, dopiero przewidywane (por. wyroki NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 177/21; z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 437/21; z dnia 21 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1550/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1266/14).
Należy przy tym zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 69/05 (wszystkie powołane wyroki dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl) wywiódł, że pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie możliwe będzie jedynie po godzinach pracy.
Tymczasem analiza akt niniejszej sprawy nie wskazuje, aby koszty przygotowania żądanej przez L. F. wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. informacji publicznej, stanowiły koszty rzeczywiste jej przygotowania. Skarżącego wezwano do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 53,33 zł. Do wezwania skierowanego do wnioskodawcy nie załączono jednak kosztorysu przedstawiającego wyliczenie tych kosztów, co uniemożliwiło zainteresowanemu ustalenie rzeczywistej ilości przygotowywanej informacji i ewentualną modyfikację swego wniosku. Ustalając stronie w piśmie z [...] grudnia 2023 r. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] listopada 2023 r., organ ograniczył się jedynie do podania kwoty za przekształcenie papierowych dokumentów do postaci skanu i ich anonimizację oraz podał, że anonimizacja wiąże się ze sporządzeniem kserokopii oryginału dokumentu, ponieważ oryginalny dokument musi pozostać w stanie, w jakim został wytworzony.
Także w odpowiedzi na skargę organ zaniechał wyjaśnienia w jaki sposób ustalił koszty przekształcenia dokumentów do postaci zanonimizowanych skanów. Nie określił potencjalnych kosztów osobowych, tj. dodatkowego wynagrodzenia pracownika za ponadnormatywną pracę, szacowanego czasu przygotowania informacji wskazanej we wniosku, nie zawarł żadnej argumentacji, która wspierałaby jego stanowisko co do tego, że koszty poniesione w związku z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek z [...] listopada 2023 r. przekraczają normalne koszty jego funkcjonowania. W konsekwencji tak ustalona opłata, mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu, w istocie rzeczy nie poddaje się kontroli Sądu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że PINB w P. naruszył art. 15 ust.1 u.d.i.p. i dlatego działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyeliminował z obrotu prawnego powyższy akt. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy. Zwrot kosztów obejmował wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i opłatę skarbową dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.