II SA/Wa 2400/23

II SA/Wa 2400/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Ewa Radziszewska-Krupa
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 667
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant st. sekr. sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 200, ze zm.), zw. dalej "k.p.a.", w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2024 r., poz. 1121), zw. dalej "ustawą zaopatrzeniową" utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec K. L., zw. dalej "skarżącym", art. 15c, art. 22a i art 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu decyzji Minister przywołał treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, który reguluje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, nadmieniając, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Odnosząc powyższą regulację do sytuacji skarżącego Minister wskazał, iż w związku z faktem, że znaczna część służby skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, tym samym nie można mówić o krótkotrwałości służby, a zatem nie została spełniona pierwsza przesłanka wskazana [pic]w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto stwierdzono, że obie przesłanki ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, a zatem niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. K. L. pełnił służbę w okresie od 16 października 1985 r. do 22 grudnia 2012 r., tj. przez 27 lat, 2 miesiące i 5 dni, z czego służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od 16 października 1985 r. do 15 stycznia 1990 r., tj. przez 4 lata i 3 miesiące. Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 4 lata i 3 miesiące, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu – w opinii organu - mówić o "chwilowości" czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym — długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym — stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Czteroletniego okresu służby nie można bowiem uznać za krótkotrwały. Organ podniósł, iż jak wynika z kopii archiwalnych akt osobowych skarżącego, przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu za pismami: z dnia 18 czerwca 2018 r oraz z dnia 4 czerwca 2020 r. – skarżący w podaniu z dnia 25 czerwca 1985 r. skierowanym do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. zwrócił się o przyjęcie do służby w Służbie Bezpieczeństwa WUSW w B. uzasadniając go tym, że interesuje go praca resortu spraw wewnętrznych "Chciałby się poświecić służbie w ochronie ładu, porządku i bezpieczeństwa publicznego." W ocenie Ministra służba skarżącego została podjęta w pełni świadomie oraz ze względu na długość okresu jej pełnienia – trwale. Czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i przez ten okres skarżący dokładnie mógł zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zakończenie zaś okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem 15 stycznia 1990 r. nie wynikała z woli skarżącego, a z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., Minister wskazał, iż każdorazowo ocena ta dokonywana jest na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz stopnia zaangażowania w ich realizację. Do dokonania oceny spełniania tej przesłanki przez skarżącego, organ wziął pod uwagę szczególnie dwa stanowiska: 1) Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z 4 czerwca 2018 r., który stwierdził, iż skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji, na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych i wnioskach o mianowanie na kolejne – wyższe stopnie służbowe i stanowiska oraz 2) Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] kwietnia 2018 r. w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" i "Ocenie rzetelności służby" z którego również wynika, iż skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki służbowe. W wymienionym dokumencie zostały także zawarte informacje dotyczące awansów, podwyżek dodatków służbowych oraz wyróżnieniach. Ponadto skarżący został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi (2004 r.) oraz Brązową Odznaką Zasłużony Policjant (2005 r.) W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dot. wszczynania i prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W posiadanych zasobach archiwalnych nie stwierdzono dokumentów wskazujących na udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia tudzież nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SKW, SWW, CBA, SG, BOR, SOP, PSP, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i SW (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1611). Narażenie zdrowia i życia wprawdzie stanowi kryterium dodatkowe i nie przesądza o rzetelności wykonywanych obowiązków służbowych, niemniej podnosi wartość rzetelnej służby. Organ podkreślił, że uprawnienie zawarte w art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem życia i zdrowia, bowiem tylko wtedy można stwierdzić, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister podkreślił, że K. L. pełnił służbę przez 27 lat, 2 miesiące i 5 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - przez 4 lata i 3 miesiące. Okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 16 % całkowitego okresu służby i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. W tym czasie pełnił służbę na stanowisku inspektora Grupy [...] SB oraz inspektora Grupy SB, tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wskazano, że Wydział [...] SB zajmował się ochroną operacyjną rolnictwa, przemysłu rolno – spożywczego i innych sektorów gospodarki narodowej, a także rozpracowywaniem związanych z nimi środowisk opozycyjnych. W wyniku powstających reorganizacji w strukturach resortu, w dniu 1 grudnia 1984 r. utworzono Departament VI MSW. Jednostkami terenowymi pionu stały się wydziały VI WUSW. Oprócz zadań operacyjnych związanych z rolnictwem, gospodarką żywnościową i leśnictwem (wydzielonych z Departamentu IV MSW) w sferze zainteresowań nowo powstałego Departamentu VI MSW znalazły się również sprawy kontroli sektora gospodarki wodnej, ochrony środowiska i zasobów naturalnych oraz szkolnictwa rolniczego i leśniczego (przeniesione z Departamentu III MSW), a także kwestie kontroli przemysłu drzewnego i papierniczego oraz handlu zagranicznego artykułami rolno-spożywczymi (przeniesione z Departamentu V MSW, zorganizowanego w grudniu 1981 r. w miejsce Departamentu IIIA MSW). W listopadzie 1989 r. nastąpiła reorganizacja struktur SB w RUSW w [...], a mianowicie zlikwidowane zostały wszystkie grupy: III - 1 stanowisko, IV -1 stanowisko, V - 2 stanowiska oraz VI - 3 stanowiska. W ich miejsce powstała grupa SB składająca się z 3 starszych inspektorów oraz 1 inspektora. Organ po zapoznaniu się z powyższymi informacjami dotyczącymi działalności skarżącego wskazał, że był on funkcjonariuszem operacyjnym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania SB. Zdaniem organu, skarżący identyfikował się z realizowanymi przez ówczesny ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Jego służba polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Nadto Minister wskazał, że skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP) i Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR), co wiąże się z tym, że identyfikował się on z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami. Zdaniem organu takiemu rodzajowi działalności nie można przypisać standardów demokracji, a zatem z perspektywy czasu takie działania należy ocenić w sposób negatywny. Skarżący, angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Podsumowując, organ stwierdził, iż uprawnienie wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter zupełnie wyjątkowy i dotyczy osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby - oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jedynie wówczas można mówić o zaistnieniu nadzwyczajnych, wskazanych w ustawie okoliczności, które – w opinii organu - nie zaistniały w sprawie skarżącego.
Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł skarżący. Zaskarżonemu w całości rozstrzygnięciu zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 13b ustawy zaopatrzeniowej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa o której mowa w art. 13 b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., podczas gdy właściwa interpretacja wyżej wymienionych przepisów i obiektywna ocena pracy skarżącego powinna prowadzić do wniosków odmiennych, tj. takich, że nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa, co w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym obniżeniem świadczenia emerytalnego;
2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji gdy właściwe rozumienie art, 8a powinno prowadzić do jego zastosowania wobec jego osoby;
3) naruszenie art. 2, art. 67 ust 1 w zw. art. 31 ust 3 Konstytucji w zw. z art. 14 i art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na arbitralnym obniżeniu świadczenia emerytalnego skarżącemu, co narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego, a także polegające na nieuzasadnionym, dyskryminującym zróżnicowaniu uprawnień o charakterze majątkowym wynikających za służby po roku 1990 i obniżeniu świadczeń emerytalnych należnych z tytułu tej służby, w stosunku do osób, które nie pełniły służby w okresie PRL, w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całośc, jak i decyzji jej poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął podniesione zarzuty wskazując, że służba w organach bezpieczeństwa o których mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej była krótkotrwała, gdyż trwała od dnia 16 października 1985 r. do dnia 15 stycznia 1990r. tj. przez 4 lata i 3 miesiące, podczas gdy całkowita służba wynosiła 27 lat, 2 miesięcy i 5 dni. Służba ta stanowiła 15,63% całkowitej służby. Skarżący podniósł, że spełnia także drugą z przesłanek skutkujących wyłączeniem stosowania wobec niego represyjnych artykułów ustawy zaopatrzeniowej tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Okoliczność tę potwierdza Komendant Główny Policji a także Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Głównym zadaniem skarżącego było ujawnianie niegospodarności, nieprawidłowości i nadużyć w instytucjach rolniczych, nadużyć w administracji, samowoli urzędniczej. Starał się pomagać ludziom, rolnikom, którzy byli oszukiwani i wyzyskiwani przez osoby nadużywające swoich funkcji. Dokumentując rożnego rodzaju malwersacje między innymi działaczy PZPR uważał, że działał w interesie rolników. Utwierdzały go w tym przekonaniu wypowiedzi osób związanych z rolnictwem. Taki pogląd podzielali przedstawiciele opozycji demokratycznej, między innymi Z. G. - przewodniczący NSZZ "S" RI województwa [...] i rejonu [...]. Pracując w SB zawsze starał się kierować zasadami uczciwości i prawdy. Nadmienia, że pracując w SB w okresie od 9 grudnia 1985 r. do 24 stycznia 1986 r. odbył tylko zasadnicze przeszkolenie dla nowo przyjętych funkcjonariuszy w Komendzie Wojewódzkiej w B. Nie podwyższał swoich kwalifikacji. Był szeregowym funkcjonariuszem. Nigdy nie dopuścił się czynności polegających na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, Kościoła, łamaniu praw do wolności słowa, zgromadzeń. Nie uczestniczył w żadnych działaniach polegających na zwalczaniu opozycji, nie naruszył godności innych osób. Pracując w SB nie był represyjny w stosunku do żadnej osoby. Obowiązki służbowe wykonywał w sposób nienaruszający praw i godności innych osób. Wykonywał je zgodnie z prawem i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi.
W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zw. dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, w których zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra z [...] marca 2022 r., wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Jak już wielokrotnie zaznaczał Naczelny Sąd Administracyjny, definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa", o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przedstawia się jako kryterium wyjściowe dla analizy sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy, pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie (vide: wyroki NSA: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21 i z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20).
Regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy rozumieć jako instrument prawny, w który wyposażono ministra właściwego do spraw wewnętrznych po to, by wszechstronnie zbadał sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" - w istocie jest osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie rygorystycznych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie.
Wobec powyższego, art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera jedną przesłankę, tj. "szczególnie uzasadniony przypadek", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów pomocniczych, tj. "krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Kryteria te, poprzez zwrot "ze względu na", wyłącznie dookreślają treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", nie stanowiąc oddzielnych przesłanek stwierdzenia takich "przypadków". Brak spełnienia któregoś z kryteriów opisanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza więc automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga ustalenia, czy służba określonej osoby, mimo tego że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że Minister kilkakrotnie, stwierdzając w uzasadnieniu tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, że art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwie przesłanki formalne, które muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej z nich powoduje, że sprawa nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku, a także, że w przypadku skarżącego nie można w ogóle mówić o krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego, nawet przy rzetelności służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., dokonał błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w oparciu o przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest ustalenie, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że konieczne jest badanie konkretnych spraw określonych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (vide: wyroki NSA: z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21).
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że ani eksponowana przez organ długość służby skarżącego (okres służby na rzecz totalitarnego państwa obliczony przez organ jako prawie 16% całkowitej służby), ani wynikające z akt osobowych skarżącego, okoliczności dotyczące podwyższenia uposażania zasadniczego, przyznania dodatku służbowego, wyróżnienia, nie świadczą o jego bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań państwa totalitarnego. Również fakt pełnienia służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w B. mimo wskazania przez organ, iż wydział ten z zasady wykonywał zadania związane z istotą funkcjonowania SB, nie jest dowodem na to, że skarżący jako funkcjonariusz realizował inne zadania niż typowe czynności podejmowane w ramach służby publicznej. Podobnie, wskazanie w opiniach służbowych sporządzanych w okresie 1989-1990, że skarżący był funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, sumiennym, starannym, nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że działalność skarżącego nie była działalnością sprowadzającą się do zwykłych, standardowych czynności, jakie były podejmowane w ramach służby publicznej. Zwłaszcza, iż zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] marca 2022 r. organ nie odniósł się do szeregu innych informacji, również zawartych w znajdujących się w aktach administracyjnych opinii służbowych dotyczących osoby skarżącego. I tak - organ zasadniczo, poza samym przywołaniem tegoż, nie odniósł się w ogóle do treści akt osobowych zgromadzonych przez Instytut Pamięci Narodowej, opinii Starosty Powiatowego w [...] z dnia 4 kwietnia 2022 r., oświadczenia członka Solidarności jednocześnie byłego posła na Sejm I kadencji, z których wynika, skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, oraz nie dokonywał żadnych represji zarówno w stosunku do osób zaangażowanych w działania opozycyjne czy będących osobami duchownymi. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, brak również dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Odnosząc się do okresu szkolenia skarżącego w WUSW w B., organ pominął, iż z "arkusza słuchacza" wynika, że skarżący był funkcjonariuszem pracowitym, zdyscyplinowanym, prawidłowo wykonującym swoje obowiązki, jak również prawidłowo interpretującym zmiany w aktualnej rzeczywistości.
Nie można również tracić z pola widzenia, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest tzw. decyzją uznaniową. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, działając w granicach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną, jest bowiem upoważniony na ostatnim etapie stosowania tej normy do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, tj. do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej bądź do odmowy wyłączenia stosowania tych przepisów. Warunkiem prawidłowego zastosowania właściwie wyłożonej normy prawa materialnego zawartej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest uprzednie należyte ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji minister właściwy do spraw wewnętrznych musi zatem kierować się, określonymi w k.p.a., ogólnymi zasadami postępowania oraz przepisami określającymi jego obowiązki w postępowaniu dowodowym. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania powinnością organu jest zatem stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Sąd zwraca uwagę na błędne stanowisko organu odnoszące się do związania treścią informacji o okresie służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Właściwe rozumienie i wykładnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza to, że informacja z IPN, o której mowa w art. 13a ustawy, nie stanowi, niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesądzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa. W istocie, co wynika z treści art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, taka informacja ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej instytucjach i formacjach i nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Informacja sporządzana na podstawie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej stanowi zatem dokument urzędowy. Zgodnie zaś z art. 76 § 1 i 2 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania lub inne podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie wyłącza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów (art. 76 § 3 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, że k.p.a. nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. W razie zaś obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie (vide: wyroki NSA z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1631/19, sygn. akt I OSK 1711/19 i sygn. akt I OSK 2125/19).
Organy ponownie orzekając w sprawie zastosują się do wytycznych Sądu zawartych w niniejszym wyroku poprzez wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w sposób w nim wywiedziony, mając na uwadze, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (vide: wyroki NSA: z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Formalna przynależność do określonych organizacji nie może być traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Ponownie rozpatrując sprawę, dokonają wnikliwej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W tym celu organy, przede wszystkim, powinny przywołać wszystkie fakty dotyczące służby skarżącego, wziąć pod uwagę charakter pełnionej służby i warunki jej pełnienia oraz rozważyć argumenty podnoszone przez skarżącego. Następnie organ dokona oceny, czy skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu oraz wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W sprawie nie znajdzie zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a. Decyzja w przedmiotowej sprawie ma bowiem charakter uznaniowy. Tym niemniej, organ związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.
Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ skarżący nie wykazał ich poniesienia. Nadto, w sprawie niniejszej skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.).