II SA/WA 2412/06

II SA/Wa 2412/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /sprawozdawca/
Ewa Pisula-Dąbrowska /przewodniczący/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Joanna Kube, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia[...].października 2006 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego - nauczyciela dyplomowanego: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. sierpnia 2006 r. nr [...].; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].października 2006 roku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 roku, którą odmówił nadania P. M. stopnia nauczyciela dyplomowanego.
W uzasadnieniu decyzji organ ustalił następujący stan faktyczny. P. M. - nauczyciel mianowany gry na [...] w Zespole Szkół w W. złożył w terminie wniosek o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego wraz z dołączoną do tego wniosku dokumentacją. Nie stwierdzono braków formalnych. Jednakże w postępowaniu przed Komisją Kwalifikacyjną nauczyciel nie uzyskał wymaganej liczby punktów (otrzymał 3 punkty na minimum 7 punktów) i tym samym nie uzyskał akceptacji Komisji, niezbędnej do nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Komisja zarzuciła P. M. niespełnienie lub spełnienie w niewielkim stopniu wymagań określonych w treści § 8 ust. 2 pkt 1, 3 i 4a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593). Wobec braku akceptacji Komisji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego będąc związany jej oceną, na podstawie art. 9 b ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) odmówił P.M. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Powyższą decyzję P. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie twierdząc, że decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i będąca ich merytoryczną podstawą ocena Komisji Kwalifikacyjnej pozostają w sprzeczności z zasadami postępowania kwalifikacyjnego i z tych względów nie są zgodne z prawem. Wcześniej, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazywał na konkretne załączniki, dołączone do wniosku o nadanie stopnia awansu zawodowego, uzasadniające, jego zdaniem, spełnienie wymogów kwalifikacyjnych zakreślonych treścią przepisów § 8 ust. 2 pkt. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując na związanie organu oceną wyrażoną przez Komisję Kwalifikacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga jest zasadna.
Warunkiem nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela za okres stażu oraz uzyskanie akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej. Podkreślić przy tym należy, że organ podejmujący decyzję w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego związany jest stanowiskiem Komisji w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia nauczycielowi akceptacji.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej decyzji uprawniony jest do oceny poprawności zastosowania określonych wyżej norm prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a przede wszystkim do oceny przebiegu czynności postępowania kwalifikacyjnego pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593), wydanego na podstawie delegacji zawartej w przepisie art. 9g ust. 10 Karty Nauczyciela. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż wymienione rozporządzenie reguluje między innymi tryb działania komisji kwalifikacyjnych. Sąd zobowiązany jest zatem ocenić, czy organ orzekający w sprawie trafnie uznał, że protokół z przebiegu prac komisji kwalifikacyjnej spełnia przesłanki określone w § 12, § 13 i § 14 powyższego rozporządzenia w zakresie prawidłowości oceny przez komisję kwalifikacyjną dorobku zawodowego nauczyciela.
Na poparcie prawidłowości takiego zakresu kontroli sądowej wskazać należy orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., wydane w sprawie sygn. akt I OSK 761/05, które mimo, iż dotyczy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 70, poz. 825) to nadal zachowuje swoją aktualność. Oba rozporządzenia – poprzednie i aktualne - oparte są na tym samym przepisie Karty Nauczyciela. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wprost nakazuje badanie formalne zachowania przez komisję kwalifikacyjną zasad procedury kwalifikacyjnej określonej w rozporządzeniu w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w procedurze kwalifikacyjnej dopuszczono się szeregu istotnych nieprawidłowości, mających niewątpliwie wpływ na treść wydanej oceny kwalifikacyjnej przez Komisję Kwalifikacyjną i co za tym idzie, mających wprost wpływ na treść wydanej przez organ decyzji.
Poniżej omówiono wspomniane uchybienia:
W przedstawionej Sądowi dokumentacji brak aktu powołania Komisji Kwalifikacyjnej, jakkolwiek na akt taki z [...] lipca 2006 r. powołuje się Komisja w protokole Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Brak aktu powołania Komisji Kwalifikacyjnej stanowi naruszenie § 10 rozporządzenia.
Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia Komisja Kwalifikacyjna poza analizą przedstawionego przez nauczyciela dorobku zawodowego przeprowadza z nim rozmowę, podczas której nauczyciel odpowiada na pytania członków Komisji dotyczące wpływu jego działań i zrealizowanych przez niego zadań w okresie stażu na podniesienie jakości pracy szkoły. Pytanie oraz udzielone odpowiedzi zamieszcza się w protokole z przebiegu prac Komisji. W protokole tym (pkt. VI) podano jedynie w hasłach problematykę przeprowadzonej rozmowy bez przytoczenia treści zawartych pytań i udzielonych odpowiedzi. W ocenie Sądu nie jest to prawidłowa realizacja zasad dotyczących sporządzania protokołu, zawartych w § 14 ust. 1 pkt 4. Brak ten uniemożliwia nadto śledzenie pracy Komisji w tym aspekcie jej działania, a nadto uniemożliwia skonfrontowanie przedstawionego przez nauczyciela dorobku zawodowego i jego przydatności dla danej szkoły, w której odbywał staż z oceną jego działań w tym zakresie dokonaną przez Komisję.
Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia przedmiotowy protokół Komisji powinien zawierać także ocenę spełnienia wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia awansu zawodowego wyrażoną w punktach wraz z jej uzasadnieniem. Ocena ta, wraz z jej pisemnym uzasadnieniem, jest oczywiście wiążąca dla organu wydającego decyzję, ale nie może być dowolna i przypadkowa. Ocena wyrażona w punktach nie wymaga tu komentarza. Musi jednak korespondować z uzasadnieniem i to zarówno w zakresie osobnych uzasadnień poszczególnych członków co do oceny przyznanej przez każdego członka Komisji, jak i w zakresie ogólnej oceny Komisji. Prawidłowe pisemne uzasadnienie danego stanowiska Komisji jest o tyle istotne, gdyż stanowi materiał do wykorzystania przez organ do późniejszego przedstawienia motywów podjętej decyzji w sprawie awansu zawodowego nauczyciela. Rzetelne uzasadnienie oceny Komisji ma w szczególności duże znaczenie gdy nauczyciel uzyskał ocenę negatywną. Prawidłowe przytoczenie przyczyn oceny Komisji pozwoli w sposób wyczerpujący uzasadnić z kolei organowi swoją decyzję, a nadto wykazać nauczycielowi jakie aspekty jego pracy powinien poprawić i jakich błędów ma uniknąć w przyszłości w procesie samokształcenia zawodowego. Rozporządzenie nie wymaga tu szczególnych rygorów uzasadnienia pisemnego oceny Komisji. Nie jest to także uzasadnienie w rozumieniu przepisów Kpa. Użyte w rozporządzeniu słowo "uzasadnienie", należy rozumieć wprost, tak jak jest ono powszechnie stosowane i rozumiane w języku polskim, jako przytoczenie motywów danego poglądu, stanowiska czy oceny.
W niniejszej sprawie uzasadnienie Komisji jedynie pozornie spełnia te przesłanki. Cząstkowe uzasadnienia ocen poszczególnych członków Komisji w większości stanowią słowne desygnaty wystawionej oceny w punktach, bez rozwinięcia, podania argumentacji i przyczyn przyznanych ocen. Takie lakoniczne uzasadnienia stwierdzające, iż nauczyciel w niewielkim stopniu przedstawił dokonania spełniające kryteria określone w poszczególnych ustępach § 8 rozporządzenia (porównaj karty indywidualnej oceny punktowej poszczególnych członków Komisji) niczego nie wyjaśniają. Stwierdzenia takie są nieostre, niepoparte żadną argumentacją ani z zakresu pojęć pedagogiki, ani z zakresu teorii muzyki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisji (pkt XI protokołu Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r.) nie wystarczy zatem stwierdzić, że działania nauczyciela nie uzyskały akceptacji Komisji, ale należy wykazać z jakich przyczyn tak się stało i jaki konkretne wady tkwiły w podjętych przez nauczyciela działaniach, odnosząc się do całości materiału w sprawie oraz dokładnie przeanalizować przedstawiony przez nauczyciela dorobek zawodowy pod kątem wymagań zawartych w postanowieniach § 8 rozporządzenia. Nadto w niniejszej sprawie uzasadnienie zbiorcze Komisji, jak i poszczególne uzasadnienia jej członków, przeważnie odnoszą się do kilku przedstawionych przez nauczyciela załączników, gdy tymczasem przedstawił ich on aż 153, a Komisja w żaden sposób nie ustosunkowała się do pozostałych.
Jak wynika z uzasadnienia, Komisja Kwalifikacyjna w opisie realizacji wymagań określonych w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stwierdziła, że nie znalazła informacji dotyczących doskonalenia własnej pracy i uzyskiwanych na skutek tego efektach w pracy pedagogicznej. Brak również informacji o wpływie podejmowanych działań na podniesienie jakości realizowanego w szkole procesu dydaktyczno-wychowawczego. Przywołane we wniosku załączniki nr 1-7 zawierają jedynie opracowania kolęd i standardów jazzowych oraz poświadczenia biblioteki szkolnej o wpisaniu ich do zbiorów bibliotecznych. W przypadku wymagania określonego w § 8 ust. 2 pkt 3 przywołanego rozporządzenia stwierdzono brak informacji potwierdzających umiejętność dzielenia się wiedzą i doświadczeniem z innymi nauczycielami, a załączniki mające dokumentować realizację tego zadania to zaświadczenia o udziale w kursach lub o prowadzeniu lekcji otwartych - bez żadnej informacji o tych lekcjach i ich wpływie na podniesienie jakości pracy szkoły. Natomiast w zakresie wymagania określonego w § 8 ust. 2 pkt 4a Komisja stwierdziła, że sprawozdanie z realizacji tego wymagania zawiera jedynie ogólny opis działań podjętych we współpracy z Teatrem [...] w W., natomiast przywołany we wniosku załącznik to zaświadczenie i opinia teatru o współpracy ze studiem nagrań prowadzonym przez Pana P. M.. Komisja Kwalifikacyjna nie podziela opinii nauczyciela o ilości i jakości działań podejmowanych na rzecz podnoszenia jakości procesu dydaktyczno-wychowawczego szkoły, co potwierdza średnia arytmetyczna przyznanych punktów.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przytoczone wyżej stwierdzenia Komisji pozostają w wewnętrznej sprzeczności, a także nie wyjaśniają szeregu aspektów sprawy.
Z jednej strony Komisja zarzuca nauczycielowi niedzielenie się swoimi osiągnięciami z innymi nauczycielami i brak wpływu jego działań na podniesienie jakości pracy szkoły, z drugiej zaś wskazuje na sporządzone przez niego opracowania kolęd i standardów jazzowych i wpisaniu ich do zbiorów bibliotecznych szkoły, bądź wskazuje na prowadzone przez nauczyciela lekcje otwarte (a więc prowadzone z krytycznym udziałem innych nauczycieli). Z lakonicznego uzasadnienia Komisji, i co za tym idzie lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika dlaczego powyższe działania, jak chociażby opracowanie kolęd i standardów jazzowych (załącznika 1 -7) zostały przez Komisję niedocenione i dlaczego powyższe działania nie wpływają na podniesienie jakości pracy szkoły i nie stanowią dowodu dzielenia się swoimi dokonaniami z innymi nauczycielami. Pominięto tu w ogóle załączniki od 11 do 15 mimo, iż one także zostały zatwierdzone przez Dyrektora Szkoły do użytku szkolnego. Nadto Komisja pominęła zawarty w załącznikach do wniosku o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego pokaźny materiał, nie ustosunkowując się do niego w żaden sposób oraz nie wyjaśniając przyczyn pominięcia tak znacznej ilości załączników (nauczyciel złożył 153 załączniki). Na przykład Komisja w ogóle nie ustosunkowała się do takich załączników jak: załączniki nr 127 i nr 128 w postaci kaset magnetofonowych p.t. "[...]" opracowanych, nagranych i wydanych przez nauczyciela, recenzji rzeczoznawców MEN kwalifikujących powyższe kasety jako środek dydaktyczny dla MEN – załączniki nr 129 i nr 130 oraz załącznika nr 126, stanowiącego pismo Ministra Edukacji Narodowej potwierdzające wpisanie powyższych kaset do wykazu środków dydaktycznych zalecanych przez MEN.
W zakresie wymogów określonych w treści § 8 ust. 4 pkt. a), c), e) i f) rozporządzenia, należy wyraźnie podkreślić, iż w przepisie tym mowa jest o innych osiągnięciach nauczyciela związanych z oświatą, pomocą społeczną lub postępowaniem w sprawach nieletnich, wykonywaniu zadań na rzecz oświaty, uzyskiwaniem innych znaczących osiągnięć zawodowych. Nie muszą zatem być to działania nauczyciela związane ze szkołą, w której odbywał staż. Tymczasem w uzasadnieniu swojej oceny Komisja, a za nią organ, zarzuca nauczycielowi, iż wskazał na swoją współpracę z Teatrem [...] w W. czy prace w studiu nagrań bez podania przyczyn wyjaśniających dlaczego działalność ta w ocenie Komisji nie jest istotna. W zakresie wyżej wspomnianych dokonań nauczyciela organ w ogóle nie ustosunkował się do licznych nagród otrzymywanych przez P. M., jego pracy publicznej na niwie muzycznej, osiągnięć w zakresie opracowania środków dydaktycznych zatwierdzonych przez MEN, pomijając zadania określone w podpunktach c), e) i f) powyższego przepisu.
Zaskarżona decyzja posiada także inne wady, niezależne od uchybień proceduralnych dotyczących pracy Komisji Kwalifikacyjnej.
We wniosku z dnia 26 września 2006 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy P.M. wskazał na uchybienia dotyczące argumentacji oceny jego dorobku zawodowego zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku i na poparcie swoich twierdzeń przytoczył dane znajdujące się w szeregu załączników dołączonych do wniosku o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpatrując sprawę nie ustosunkował się wyczerpująco do przedstawionych w powyższym środku odwoławczym zarzutów powielając w dużej części uzasadnienie poprzedniej swojej decyzji. Nadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 roku brak chociażby ustosunkowania się do wskazanych przez skarżącego konkretnych załączników (a jest ich przywołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy blisko dwadzieścia), co wskazuje na pobieżne wyjaśnienie sprawy przez organ. Nadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 roku brak jest konkretów i rzeczowego, merytorycznego z punktu widzenia pedagogiki i teorii muzyki przedstawienia stanowiska organu w przedmiocie zarzutów odwołania. Powyższe wady uzasadnienia decyzji stanowią naruszenie zasad określonych w treści art. 107 § 3 Kpa.
W treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2006 roku organ stwierdza, iż odnosząc się do zarzutów odwołania oparł się na wyjaśnieniach przewodniczącego Komisji. W tej materii, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził brak w aktach administracyjnych protokołu z przesłuchania przewodniczącego Komisji w postępowaniu odwoławczym. Brak tu także innego dokumentu zawierającego dodatkowe wyjaśnienia złożone w postępowaniu odwoławczym. Fakt ten uniemożliwia określenie proceduralnego trybu dokonania powyższej czynności, a także uniemożliwia poznanie treści tych wyjaśnień. Podkreślić tu jednak należy, iż skoro organ, ponownie rozpatrując sprawę, zasięgał dodatkowych wyjaśnień od przewodniczącego Komisji, to o czynności tej winien zostać poinformowany P. M.. Miał on także prawo do zapoznania się z tak rozszerzonym materiałem dowodowym w swojej sprawie. Niezachowanie tych zasad naruszyło podstawowe prawo strony do obrony swoich interesów oraz naruszyło inne zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9 i art. 10 Kpa), co mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Organ przed wydaniem decyzji powinien skontrolować czy Komisja Kwalifikacyjna podczas dokonywania oceny dorobku zawodowego nauczyciela zachowała wymaganą prawem procedurę, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593). Wszelkie bowiem istotne wady w pracy tej Komisji skutkują w następstwie wadami podjętej w niniejszej sprawie decyzji.
Powyższe, wyżej wyszczególnione uchybienia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie miały istotny wpływ na wynik podjętej decyzji. Dlatego też, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.