II SA/Wa 2402/20

II SA/Wa 2402/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
III OSK 6287/21 - Wyrok NSA z 2022-12-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 138
art. art. 70 ust. 4, 181 pkt 2, 185 ust. 2
Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Komendant Służby Ochrony Państwa (dalej: Komendant SOP, organ), działając na podstawie
art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej Kpa.) oraz art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 181 pkt 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2020 r.
poz. 384 ze zm.; dalej ustawa o SOP), po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zakończonej decyzją Komendanta SOP z [...] lipca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję
nr [...].
Do wydania zaskarżonej decyzji Komendanta SOP doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] czerwca 2020 r. do Komendanta SOP wpłynął wniosek A. K. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa ([...]) wraz
z następującym załącznikami, a mianowicie:
• rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji [...] w związku
z mianowaniem z dniem [...].11.2006 r. wnioskodawcy w służbie stałej w Policji,
• decyzją MSWiA nr [...] z dnia [...].04.2019 r. w sprawie przeniesienia
do służby w SOP z dniem [...].05.2019 r. z zachowaniem ciągłości służby,
• rozkazem personalny Komendanta SOP nr [...] z dnia [...].05.2019 r.
w sprawie przeniesienia funkcjonariusza do służby w SOP,
• zaświadczeniem Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji z dnia
[...].03.2020 r. o niekorzystaniu z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe,
• zaświadczeniem z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...].02.2020 r.
o niekorzystaniu z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu,
• zaświadczeniem z Komendy Rejonowej Policji [...], że pełniąc służbę nie korzystał z pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego,
• aktem notarialnym [...] z dnia [...].12.2000 r. w sprawie zakupu lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...]
o powierzchni użytkowej 30,80 m2,
• zaświadczeniem ze Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej
w [...] z dnia [...]04.2020 r. potwierdzające powierzchnie użytkową i mieszkalną lokalu znajdującego się w [...]
przy ul[...],
• aktem notarialnym [...] z dnia [...].12.2006 r. zakupu lokalu [...] w [...] o powierzchni użytkowej 47,58 m2,
• zaświadczeniem ze Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej
w [...] z dnia [...].04.2020 r. potwierdzającym powierzchnię użytkową i mieszkalną nieruchomości w [...] przy
ul. [...],
• odpisem skróconym aktu małżeństwa,
• odpisem skróconym aktu urodzenia dziecka,
• kopią aktu notarialnego [...] z dnia [...].11.2015 r. w sprawie zakupu mieszkania w [...],
• kopią aktu poświadczenia dziedziczenia [...] z dnia [...].02.2019 r. dot. spadku i nabycia udziałów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...],
• kopią decyzji nr [...] z dnia [...].01.2020 r. Burmistrza Miasta [...] w sprawie określenia wymiaru podatku od nieruchomości
w [...].
Jak wynika z ww. wniosku, w punkcie dotyczącym adnotacji komórki kadrowej widnieje wpis, że por. A. K. został mianowany w służbie stałej w dniu [...] maja 2019 r., związku z czym mieszkanie w [...] przy
ul. [...]nabył nie będąc funkcjonariuszem SOP, wtedy też nie istniała Służba Ochrony Państwa ani nie było przepisu materialnego, na podstawie którego możliwa byłaby wypłata świadczenia, o które stara się wnioskodawca.
Na dzień mianowania w służbie stałej wnioskodawca posiadał mieszkanie w [...] przy ul. [...], które zaspakajało jego potrzeby mieszkaniowe.
W konsekwencji organ decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r.,
na podstawie art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 181 pkt 2 ustawy o SOP w związku z art. 104 i art. 268a Kpa. po rozpoznaniu ww. wniosku odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 180 ust. 1 ustawy jest należnością pieniężną o charakterze jednorazowym, co należy wywodzić z faktu, że prawo
do lokalu mieszkalnego ma co do zasady charakter jednorazowy, a wyjątki od tej zasady przewiduje przepis art. 184 ust. 1 ustawy o SOP. Zatem funkcjonariusz przeniesiony do służby w SOP na podstawie art. 70 ustawy, który w czasie pełnienia służby w poprzedniej formacji nabył lokal mieszkalny lub dom posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Organ wyjaśnił, że w przypadku funkcjonariusza w służbie stałej może wystąpić szereg negatywnych przesłanek, które spowodują brak możliwości przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 180 ust. 1 ustawy o SOP. Pierwszą z negatywnych przesłanek uzyskania pomocy jest otrzymanie przez funkcjonariusza SOP lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej
o przydziale. Jednocześnie przepis art. 180 ust. 2 ww. ustawy wprowadza kolejną negatywną przesłankę w zakresie uzyskania pomocy finansowej, którą jest otrzymanie przez małżonka funkcjonariusza lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
w innych służbach, odprawy mieszkaniowej lub ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego.
Ponadto, jak podał organ, w przypadku funkcjonariusza SOP ubiegającego się o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie mogą występować negatywne przesłanki przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej wymienione w treści art. 181 ustawy o SOP, w tym między innymi posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 181 pkt 2 ustawy o SOP).
Organ stwierdził, że pomoc finansowa jest jednym ze sposobów realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przydzielanego na podstawie decyzji administracyjnej, tak więc konsekwencją posiadania w miejscowości, w której pełni służbę, lub
w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, jest zrealizowanie prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego.
W podsumowaniu organ wskazał, że funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa przeniesionemu do służby na podstawie art. 70 ustawy o SOP nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie
art. 180 tej ustawy, jeżeli w dniu przeniesienia do służby w Służbie Ochrony Państwa i mianowania w służbie stałej miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Podkreślił, że warunkiem posiadania prawa do lokalu jest brak zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w czasie pozostawania w służbie stałej w SOP i ustawodawca nie przewidział od tego żadnych wyjątków ustawowych.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się
z negatywną dla siebie decyzją organu. Wspomnianej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 180 ust. 1 ustawy o SOP poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu i odmowę udzielenia pomocy finansowej;
- art. 111 § 1b Kpa. w zw. z art. 104 § 2 Kpa. poprzez odmowę uzupełnienia decyzji w zakresie rozstrzygnięcia co do wysokości kwoty odmowy przyznania pomocy finansowej.
W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie w całości decyzji z [...] lipca 2020 r.
i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w wysokości 182.680 złotych odpowiadającej 4 normom.
Ponadto zaskarżył postanowienie Komendanta SOP nr [...]
z [...] sierpnia 2020 r. w całości i wniósł o jego zmianę, jak we wniosku z [...] lipca
2020 r. o uzupełnienie decyzji. W tym zakresie powołał się na obowiązek określenia przez organ w rozstrzygnięciu decyzji wysokości pomocy finansowej nawet
w przypadku odmowy wypłaty świadczenia. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 180 ust. 1 ustawy o SOP, odwołał się do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant SOP wskazał, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że pomoc finansowa jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest nadto wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej. Wyjaśnił, że uprawnienia do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być przy tym interpretowane w oderwaniu od przepisów, które określają przypadki w jakich nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, wyjaśniono, że " (...) ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub
w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu wiązać zatem należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez ustawę (art. 95 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy).
W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 95 ustawy.". Zdaniem organu pogląd powyższy pozostaje aktualny również na gruncie ustawy o SOP w odniesieniu
do funkcjonariuszy SOP z uwagi na tożsamość regulacji mieszkaniowych w tej ustawie oraz w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360
ze zm.).
Komendant SOP podniósł, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. W związku z tym kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). Wobec tego istotne nie jest to, czy organ przydzielił funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz to, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie ma warunki mieszkaniowe. Zdaniem organu taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis ustawy.
Wobec powyższego Komendant SOP stwierdził, że wnioskodawca jest posiadaczem trzech lokali mieszkalnych położonych w [...], a więc w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ustawy o SOP, ponieważ, jak podał organ, oddalone są one o mniej niż 100 km od siedziby SOP. Nadto co najmniej jeden z tych lokali - wskazany we wniosku - położony przy
ul. [...] składa się z 3 pokoi, kuchni, łazienki z wc
i przedpokoju, którego powierzchnia mieszkalna wynosi 47,58 m2. Norma zaludnienia przysługująca funkcjonariuszowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkaniowej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, co wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji
z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie warunków przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz.U. poz. 1288).
Organ wyjaśnił, że wnioskodawca uprawniony jest do 4 norm zaludnienia, którą wyznacza liczba posiadanych członków rodziny (2 członków rodziny), które uprawniają do 2 normy zaludnienia oraz zajmowane stanowisko służbowe o stopniu etatowym major, za które przysługują mu łącznie 2 normy zaludnienia. Minimalna powierzchnia mieszkalna przysługująca funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny wynosi zatem 28 m2. Wobec tego, w chwili składania wniosku o pomoc finansową miał on zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pobliskiej.
W konsekwencji pomoc finansowa na zaspokojenie takich potrzeb mu nie przysługiwała. Organ przypomniał w tym miejscu, że przewidziana ustawą
o SOP pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w SOP, ale jako jedna z form pomocy w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. Jeżeli więc funkcjonariusz wykorzystując własne zasoby finansowe zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe, to pomoc finansowa mu nie przysługuje.
Jak podkreślił Komendant SOP, w sprawie nie bez znaczenia pozostaje również i ta okoliczność, że wnioskodawca rozpoczął służbę w SOP z dniem [...] maja 2019 r. na skutek przeniesienia, na własną prośbę, ze służby w Policji, w trybie
art. 70 ustawy. Oznacza to, iż w czasie objęcia w posiadanie ([...] grudzień 2006 r.) wskazanego we wniosku lokalu przy ul. [...], czy też
58,30 m2 lokalu przy ul. [...] w [...] ([...] listopada 2015 r.), SOP jeszcze nie istniała, a tym samym nie istniała także podstawa materialno-prawna, w oparciu o którą możliwa byłaby realizacja rzeczonej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu przez wnioskodawcę. W konsekwencji rozpoczynając służbę w SOP i będąc mianowanym do służby stałej [...] maja 2019 r., wnioskodawca miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie spełniał zatem, zgodnie z art. 181 pkt 2 w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy o SOP, warunków do skorzystania z uprawnienia do służbowego lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej.
Następnie Komendant SOP odniósł się do twierdzeń zawartych
w Uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08 (LEX nr 490969), przywołanej przez wnioskodawcę
na potwierdzenie jego zarzutu, stwierdzając w szczególności, że analiza uzasadnienia tej Uchwały zdaje się prowadzić do wprost odmiennych wniosków niż wywodzi wnioskodawca. Jak podkreślił organ, odnosząc się do ww. Uchwały, nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące znaczenie bowiem ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Podkreślił, że wnioskodawca w trakcie ponad 12 lat służby w Policji, blisko 3 lat służby w ABW, miała możność skorzystania ze wsparcia państwa na cele mieszkaniowe funkcjonariuszy służb mundurowych, czego nie uczynił, co może świadczyć o tym, że pozostawał w przeświadczeniu, że jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone.
Za chybiony Komendant SOP uznał ponadto zarzut dotyczący naruszenia
art. 111 § 1b Kpa. w zw. z art. 104 § 2 Kpa. Stwierdził, że rozstrzygnął o całości żądania wnioskodawcy, odmawiając mu przyznania określonego świadczenia - pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zakwestionował zatem uprawnienie strony do rzeczonej instytucji co do zasady, a nie co do wysokości. Dlatego bezprzedmiotowe było określanie kwoty odmówionej pomocy, skoro pomoc ta - zdaniem organu - nie przysługuje wnioskodawcy w ogóle (w jakimkolwiek wymiarze).
Komendant SOP stwierdził, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest precyzyjne w swej treści i nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie zaszła zatem przesłanka do wydania postanowienia o uzupełnieniu decyzji w zakresie rozstrzygnięcia, za jaką uznaje się okoliczność wejścia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia niepełnego (niekompletnego) w stosunku do przedmiotu postępowania administracyjnego (tak K. Klonowski - uwagi do art. 111 w: H. Knysiak-Sudyka (red.) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II", WKP, Warszawa 2019 r.).
W ocenie Komendanta SOP nie zasługuje na uwzględnienie także argumentacja wnioskodawcy jakoby nieokreślenie kwoty odmówionej pomocy finansowej miało wywierać negatywne skutki w razie ewentualnego dochodzenia roszczeń przed sądem administracyjnym (ze względu na treść art. 231 p.p.s.a.
i rzekomą konieczność uiszczania wpisu stosunkowego). Jak wskazał organ,
w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wpisowi stałemu podlegają skargi na decyzje, które nie dotyczą określenia czy ustalenia zobowiązań/świadczeń mających wartość pieniężną, lecz przesłanek warunkujących ich przyznanie. Również w sprawach ze skarg na decyzje odmawiające przyznania różnego rodzaju płatności mieszczących się w ramach pomocy publicznej (np. udzielanej rolnikom ze środków unijnych i krajowych) należy pobierać nie wpis stosunkowy lecz stały, ponieważ decyzje te dotyczą odmowy przyznania określonego świadczenia, a nie świadczenia w określonej wysokości (por. m.in. uchwała NSA (7) z 26.10.2009 r., II FPS 2/09, LEX nr 520087 oraz postanowienia NSA:
z 23.06.2008 r., II FZ 227/08, LEK nr 395047 i z 27.05.2014 r., II GZ 232/14 LEX
nr 1465315).
Skargę na wskazaną na wstępie decyzję Komendanta SOP oraz decyzję
ją poprzedzającą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego.
Zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 180 ust. 1 ustawy o SOP, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości łącznej 182.680,00 złotych.
Ponadto zarzucił naruszenie art. 111 § 1b Kpa. w zw. z art. 104 § 2 Kpa., poprzez odmowę uzupełnienia decyzji z 16 lipca 2020 r. oraz utrzymanie w mocy tej decyzji przez organ odwoławczy w zakresie odmowy uzupełnienia decyzji, co do rozstrzygnięcia w zakresie określenia wysokości kwoty odmowy udzielenia pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, pomimo tego, iż taki wymóg na nim spoczywał, ponieważ decyzja dotyczyła odmowy wypłaty określonego świadczenia finansowego, którego możliwość wyliczenia wynikała z § 4.1. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa z dnia 11 czerwca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1223).
Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł o:
1. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym,
2. na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - uchylenie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,
3. ujęcie w uzasadnieniu wydanego wyroku oceny prawnej, którą to będzie wiązać organ, podczas ponownego rozpoznania sprawy,
4. na podstawie § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. a) w zw. z § 216 – zasądzenie
od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 5.400,00 złotych.
Pełnomocnik skarżącego uznał skargę za uzasadnioną, ponieważ jego zdaniem decyzja organu pierwszej i drugiej instancji w sposób oczywisty błędnie odmawia wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we wnioskowanej przez skarżącego kwocie. Zauważył, że każdorazowo, gdy organ wydaje decyzję w sprawie odmowy wypłaty świadczenia finansowego, winien jest on określić jego wysokość, a czego nie uczynił organ pierwszej instancji, a następnie odmówił uzupełnienia niniejszej decyzji w trybie i na zasadach określonych
w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazał, że kwotę tą oblicza się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa z dnia
11 czerwca 2018 r., który to stanowi, że wysokość pomocy finansowej stanowi iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy o SOP, według stanu na dzień złożenia wniosku oraz kwoty stanowiącej 20% wartości lokalu mieszkalnego
o powierzchni użytkowej 50 m2. Dodał, że wartość lokalu mieszkalnego, na podstawie której oblicza się wysokość pomocy finansowej, stanowi iloczyn 50 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i ceny metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale, określonej na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa
w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz.U. z 2016 r.
poz. 1779) w ostatnim komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego poprzedzającym dzień wypłaty pomocy finansowej wskazanych w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Wyjaśnił, że w sprawie skarżącego 4.567,00 złotych x 50 m2 = 45.470.00 złotych na jedną normę x 4 przysługujących skarżącemu norm = 182.680,00 złotych.
Tym samym, jak stwierdził pełnomocnik skarżącego, w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji i drugiej art. 111 § 1b Kpa.
w zw. z art. 104 § 2 Kpa., poprzez odmowę uzupełnienia decyzji organu
nr [...] z [...] lipca 2020 r. w zakresie rozstrzygnięcia, co do wysokości kwoty odmowy udzielenia pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, pomimo tego, iż taki wymóg na nim spoczywał. Podkreślił, że już samo uzasadnienie wydanego postanowienia w zakresie sposobu określenia opłaty sądowej od decyzji pozostaje we wzajemnej sprzeczności z treścią samej decyzji, celem złożonego wniosku oraz celem ostatecznym jej wydania.
W odpowiedzi na skargę Komendant SOP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym
i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy istniały podstawy do przyznania funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa dochodzonego świadczenia. W tym celu należy zatem dokonać wykładni przepisów
art. 178 – 181 ustawy o SOP regulujących materię uprawnień mieszkaniowych jej funkcjonariuszy. Podkreślenia przy tym wymagała kwestia tego, że w zakresie ustalania prawa funkcjonariusza SOP do otrzymania omawianej pomocy finansowej, nie można wykładni wymienionych przepisów dokonać wyłączne na podstawie językowych dyrektyw interpretacyjnych. Niezbędne jest bowiem dokonanie wykładni systemowej
i celowościowej, przy uwzględnieniu nie tylko przepisów ustawy o SOP, ale też konstrukcji równokształtnych instytucji uregulowanych w innych ustawach dotyczących szeroko pojmowanych służb mundurowych.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w świetle art. 70 ust. 4 ustawy
o SOP, funkcjonariusz Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Więziennej, Służby Celno-Skarbowej lub Centralnego Biura Antykorupcyjnego przeniesiony do służby w SOP zachowuje ciągłość służby. Zgodnie z § 13 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia
13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 111), Komendant SOP, określając należności pieniężne
o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu.
Wnioskowane przez skarżącego świadczenie niewątpliwie ma charakter jednorazowy i co do zasady bezzwrotny, co oznacza, iż funkcjonariusz będący beneficjentem świadczenia mieszkaniowego nie może się ubiegać o jego przyznanie po raz kolejny. Jest to rozwiązanie systemowe występujące w służbach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dla przykładu, w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca określił, iż policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
W świetle zaś § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r.
poz. 864), pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej. Analogicznie w ustawie o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu wskazuje się w art. 108 ust. 2, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu przyznaje się jednorazowo na wniosek funkcjonariusza w służbie stałej. Tożsame rozwiązania są stosowane na gruncie pragmatyki SOP. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca
2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy służby ochrony państwa, pomoc finansową przyznaje się funkcjonariuszowi jednorazowo.
Podkreślić należy, iż skarżący będąc policjantem został przeniesiony do pełnienia służby w SOP, zachowując ciągłość służby.
Zarówno w doktrynie jaki i w orzecznictwie z zakresu uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy służb mundurowych, panuje ugruntowany oraz jednolity pogląd, iż formy zastępcze prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przysługują mu tylko wtedy, jeżeli jednocześnie spełnia warunki do przydziału tegoż lokalu w naturze. Innymi słowy w sytuacji, gdy zachodzą negatywne przesłanki do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, to nie można również przyznać funkcjonariuszowi surogatów tegoż uprawnienia (zob. m.in.:
P. Szustakiewicz - komentarz do art. 180 w: M. Rogalski, P. Szustakiewicz,
P. Złamańczuk "Ustawa o Służbie Ochrony Państwa. Komentarz", Beck, Warszawa 2019 r. oraz wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2016 r., I OSK 751/15, LEX nr 2032836
i z dnia 23 marca 2012,1 OSK 2399/11, LEX nr 1218860).
Skoro zatem na gruncie ustawy o SOP, funkcjonariuszowi nie można przydzielić lokalu mieszkalnego z powodu m.in. posiadania w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 181 pkt 2 ustawy o SOP), to niedopuszczalne jest również przyznanie mu świadczenia zastępczego - uregulowanego w art. 180 ust. 1 ustawy
o SOP. A taka właśnie sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy. Co więcej, jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, skarżący jest posiadaczem trzech lokali mieszkalnych położonych w [...], a więc w miejscowości pobliskiej w rozumieniu przepisów ustawy
o SOP, bowiem są one oddalone o mniej niż 100 km od siedziby Służby Ochrony Państwa.
Zauważenia wymaga, że przynajmniej jeden z lokali mieszkalnych posiadanych przez skarżącego całkowicie wypełniała przysługujący mu normatyw mieszkaniowy (vide przepisy wykonawcze do art. 185 ust. 2 ustawy
o SOP). Przy czym, jak wynika z adnotacji komórki kadrowej skarżący został mianowany w służbie stałej w dniu [...] maja 2019 r., związku z czym mieszkanie
w [...] przy ul. [...] nabył nie będąc funkcjonariuszem SOP, wtedy też nie istniała Służba Ochrony Państwa ani nie było przepisu materialnego, na podstawie którego możliwa byłaby wypłata świadczenia,
o które wnioskował. Na dzień mianowania w służbie stałej skarżący posiadał mieszkanie w [...] przy ul. [...], które zaspokajało jego potrzeby mieszkaniowe.
Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się kopia wypisu aktu notarialnego nr [...], z którego wynika, że skarżący wraz z małżonką nabył w dniu [...] listopada 2015 r. własność lokalu mieszkalnego położonego
w [...] przy ul. [...] o pow. użytkowej 58,30 m2. W lokalu tym aktualnie zamieszkuje.
W konsekwencji skarżący rozpoczynając służbę w SOP i będąc mianowanym w służbie stałej, miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie spełniał zatem - zgodnie z art. 181 pkt 2 w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy o SOP – warunków
do skorzystania z uprawnienia do służbowego lokalu mieszkalnego a posteriori
do jego form alternatywnych (czyli również pomocy finansowej z art. 180 ustawy
o SOP).
Jak wynika z Uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r.
I OPS 7/08 (LEX nr 490969), nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej,
nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Dalej NSA stwierdza: "Wyjaśnianego zagadnienia prawnego zatem nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące znaczenie bowiem ma (co należy jeszcze raz podkreślić) sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Istotne więc jest to, jak należy rozumieć zaspokojenie prawa funkcjonariusza do lokalu, a inaczej mówiąc - zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).".
Podkreślenia wymaga, że skarżący w okresie do zakończenia służby w Policji, miał możność skorzystania ze wsparcia państwa na cele mieszkaniowe funkcjonariuszy służb mundurowych, podczas służby w poprzedniej formacji – Policji. Chodzi mianowicie o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.
o Policji, tożsamą w swej formie i treści z tą, o którą ubiegał się będąc funkcjonariuszem SOP.
Słusznie przy tym organ podkreśla, iż pomoc finansowa jest formą zastępczą, pochodną od prawa przydziału lokalu mieszkalnego. Warto również zwrócić uwagę na treść art. 180 ust. 2 ustawy o SOP, który wprost stanowi, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie przysługuje funkcjonariuszowi, którego małżonek otrzymał lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, pomoc finansową na uzyskanie lokalu w innych służbach, odprawę mieszkaniową lub ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego.
Za chybiony uznać ponadto należy zarzut dotyczący naruszenia
art. 111 § 1b Kpa. w zw. z art. 104 § 2 Kpa. Organ rozstrzygnął bowiem o całości żądania wnioskodawcy, odmawiając mu przyznania określonego świadczenia - pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zakwestionował zatem uprawnienie skarżącego do rzeczonej instytucji co do zasady, a nie co do wysokości. Dlatego bezprzedmiotowe było określanie kwoty odmówionej pomocy, skoro pomoc ta – jak zasadnie stwierdził organ - nie przysługiwała skarżącemu w ogóle (w jakimkolwiek wymiarze).
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).