II SA/WA 239/25

II SA/Wa 239/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] na rzecz P. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie zainicjował w dniu 3 listopada 2024 r. Pan P. K. wnioskując o udzielenie przez Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego
w [...] informacji w trybie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej,
w postaci protokołu sporządzonego przez Państwową Inspekcję Pracy z kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...].
Po rozpatrzeniu wniosku, Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] wydał w dniu [...] listopada 2024r. decyzję administracyjną o odmowie udzielania informacji, które to rozstrzygnięcie - wskutek wszczęcia postępowania odwoławczego przez stronę - utrzymał w mocy swoją kolejną decyzją z [...] grudnia 2024r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że żądany protokół
z kontroli, w całości zawiera szczegółowe informacje dotyczące konkretnych pracowników w zakresie prowadzenia ich akt osobowych, nawiązywania
i rozwiązywania stosunku pracy, czasu pracy i wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, badań lekarskich, świadczeń
z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, jak również fotografie obrazujące techniczne środki bezpieczeństwa zastosowane dla ochrony dokumentacji pracowniczej.
W dalszej części uzasadnienia organ przywołał art. 5 ust 1 oraz ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Według organu upublicznienie więc tego konkretnego protokołu naruszyłoby dobra osobiste i chronione prawem dane osobowe wielu pracowników Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...], a także ujawniłoby organizacyjne i techniczne środki bezpieczeństwa informacji prawnie chronionych. Próba jakiejkolwiek anonimizacji tego dokumentu wiązałaby się zaś w ocenie organu z zaangażowaniem nieadekwatnych sił i środków i mijałaby się z celem, gdyż praktycznie cały dokument musiałby być zanonimizowany. Podniesiono też,
iż wnioskodawca miał możliwość zapoznać się z Wystąpieniem Państwowej Inspekcji Pracy dotyczącej rzeczonej kontroli, które zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Zespołu Szkolno- Przedszkolnego.
P. K. zaskarżył w całości powyższą decyzję administracyjną zarzucając organowi :
- naruszenie przepisów postępowania wymienionych w art. 7 KPA, 77 KPA, 107 KPA, wskazując jednocześnie, że nie doszło do rozpoznania sprawy co do istoty, ustalenia właściwego stanu faktycznego w sprawie, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji odmowy udzielenia informacji publicznej zawierającej wymienione uchybienia prawne,
- naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
- naruszenie art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, poprzez nie wskazanie w treści odmowy udostępnienia informacji publicznej imienia, nazwiska i funkcji osoby, która zajęła stanowisko w toku postępowania;
- naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych, ponieważ organ ma obowiązek zanonimizowania dokumentu i dokument nie stanowi wyłącznie o informacjach prywatnych osób fizycznych;
- naruszenie art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne;
- naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy;
- naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej;
- naruszenie art. 15 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, poprzez wydanie pouczenia, że odwołanie od odmowy udostępnienia informacji publicznej składa się ponownie do organu, który tą decyzję wydał,
- naruszenie art. 107 § 1. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, poprzez brak oznaczenia organu administracyjnego.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.
W pierwszej kolejności wskazania wymagało to, iż nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną. Przedmiotem sporu natomiast jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników.
Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy protokołu zawierającego różnorakie dane osobowe pracowników organu, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.
W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). W niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób – funkcjonariuszy - ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p.
Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia żądanej informacji, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza m.in. godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.
W nawiązaniu do powyższego zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W niniejszej zaś sprawie organ odmowę udostępnienia żądanej informacji odniósł do wszystkich swoich pracowników. Nie dokonał jednakże oceny charakteru funkcji pełnionych przez poszczególne osoby objęte spornym protokołem.
W szczególności organ nie przedstawił nawet listy stanowisk utworzonych w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] a obsadzonych przez pracowników organu, ani zakresów obowiązków przypisanych do każdego z w/w stanowisk. Nie podał też tego, czy protokół z kontroli dotyczy wszystkich pracowników czy tylko niektórych. Tym samym pozbawił Sąd administracyjny, jak też wnioskodawcę, możliwości weryfikacji poprawności podniesionych twierdzeń o istnieniu prawa do prywatności po stronie wszystkich osób objętych żądanym protokołem. Tut. Sąd nie dysponując zaś powyższymi danymi, nie jest w stanie zbadać, czy organ prawidłowo powołał się na ochronę przewidzianą przepisem art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, w niniejszej sprawie brak było możliwości oceny merytorycznej poprawności skarżonej decyzji i zawartej w niej odmowy udostępnienia żądanej informacji.
Co się tyczy podniesionej w skarżonej decyzji materii niedopuszczalności ujawnienia sposobu przechowywania chronionych dokumentów, organ nie przywołał żadnej argumentacji prawnej przemawiającej za poprawnością owej tezy. Tym samym tut. Sąd nie mógł odnosić się do powyższej kwestii.
Podobnie Sąd administracyjny nie mógł wypowiadać się co do poprawności wniosku organu dotyczącego pracochłonności działań zmierzających do rozpoznania wniosku. Z treści skarżonej decyzji, jak tez z akt administracyjnych nie wynika to, by organ zakwalifikował żądaną informację do kategorii informacji przetworzonej, by powiadomił o tej kwalifikacji wnioskodawcę i by wezwał go do wykazania szczególnie istotnego interesu w otrzymaniu żądanych danych. Stąd omawiany argument uznać należało za pozostający w oderwaniu od istoty sprawy i w konsekwencji nie rzutujący na poprawność rozstrzygnięcia.
Na marginesie wyjaśnić też należało, iż tut. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności. Biorąc pod uwagę okoliczność, że pytany podmiot nie stanowi w znaczeniu funkcjonalnym organu władzy publicznej, to stosownie do normy art.17 ustawy o dostępie do informacji publicznej od wydanej decyzji przysługiwał stronie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
W tym stanie sprawy, uwzględniając uchybienia jakich dopuścił się pytany podmiot, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – P.p.s.a. orzekł jak w sentencji zaś o kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art.200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, dokona analizy stanu faktycznego sprawy i podejmie działania stosowne do poczynionych ustaleń.