III OSK 2621/21

III OSK 2621/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 629/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-27
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1170
§ 13 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i  norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B., D.B., M.B. oraz małoletniego A.B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych B.B. i D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 629/19 w sprawie ze skargi B.B., D.B., M.B. oraz małoletniego A.B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych B.B. i D.B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 30 stycznia 2019 r. nr 4/2019 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza solidarnie od B.B., D.B., M.B. oraz małoletniego A.B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych B.B. i D.B. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 629/19 oddalił skargę B.B., D.B., M.B. oraz małoletniego A.B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych B.B. i D.B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 30 stycznia 2019 r. nr 4/2019 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003, na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1469 ze zm.), przydzielił B.B. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w [...]. Do zamieszkania w kwaterze uprawnieni zostali: żona policjanta – D.B. oraz jego synowie – M.B. i A.B. W oparciu o w/w decyzję zawarto z B.B. umowę najmu z dnia 19 kwietnia 2006 r. przydzielonej kwatery tymczasowej na czas określony opisany w § 7 tej umowy, tj. na czas pełnienia służby w Policji.
W dniu 2 czerwca 2018 r. B.B. został zwolniony ze służby w Policji z prawem do otrzymywania świadczeń emerytalnych z resortu spraw wewnętrznych.
Wobec powyższego, Komendant Rejonowy Policji [...], uznając, że zaistniała przesłanka, o której mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. nr 21/2018 nakazał B.B., D.B., M.B. oraz małoletniemu A.B. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ podkreślił, że z ostatecznej decyzji z dnia 20 listopada 2003 r jednoznacznie wynika, że wyżej wymienionemu przydzielono kwaterę tymczasową wyłącznie na czas pełnienia służby w Policji.
Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r. nr 4/2019, po rozpatrzeniu odwołania B.B., D.B., M.B. oraz małoletniego A.B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych B.B. i D.B. od decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 30 listopada 2018 r. nr 21/2018, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, że B.B. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 2 czerwca 2018 r. W świetle dyspozycji § 13 pkt 1 rozporządzenia, zwolnienie policjanta ze służby zobowiązuje organ do wydania decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery. W konsekwencji obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie w tych okolicznościach decyzji o opróżnieniu w/w kwatery.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.B., D.B., M.B. oraz małoletniego A.B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych B.B. i D.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, że sporny lokal ma charakter kwatery tymczasowej, a B.B. został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Emeryt policyjny nie może zamieszkiwać w kwaterze tymczasowej, do której prawo posiada jedynie policjant będący w służbie czynnej. W sprawie zostały zatem spełnione przesłanki do nakazania skarżącemu i członkom jego rodziny opróżnienia przedmiotowej kwatery. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z faktu, iż skarżący ubiegał się o uzyskanie uprawnienia do lokalu mieszkalnego nie sposób wyprowadzić wniosku, że przydział ten został w całości (zgodnie z wnioskiem) zrealizowany, a co za tym idzie, że doszło w istocie do przydziału lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o statusie lokalu oraz o uprawnieniu do jego zajmowania nie może przesądzać wola funkcjonariusza wyrażona we wniosku o przydział lokalu, lecz wola organu decydującego o przydziale lokalu, wyrażona w decyzji przydziałowej, podyktowana w dużej mierze możliwościami, jakimi dysponował organ (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1284/16). W sprawie nie ma również znaczenia powoływany w skardze argument o niespełnianiu przez skarżącego ustawowych przesłanek do uzyskania uprawnienia do kwatery tymczasowej. Ten zarzut mógłby być ewentualnie postawiony wobec decyzji z dnia 20 listopada 2003 r., która jednak nie została przez skarżącego zakwestionowana. Z punktu widzenia roszczenia skarżącego żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia nie ma także fakt, że po przejściu na emeryturę zawarto z nim umowę najmu dotychczas zajmowanego lokalu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B.B., D.B., M.B. oraz małoletniego A.B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych B.B. i D.B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucili:
I) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 111 § 1, 1a i 1b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i uznanie, że z uwagi na konkretyzację w umowie najmu z dnia 19 kwietnia 2006 r. warunków decyzji o przydziale kwatery tymczasowej (tj. określenie w umowie najmu czasu, na jaki skarżącym przydzielony został lokal nr [...] przy ul. [...] w [...]), w niniejszej sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji o opróżnieniu i przekazaniu w stanie wolnym kwatery tymczasowej, pomimo dalszego pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, podczas gdy "konkretyzacja" warunków (rozstrzygnięcia) decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nie mogła nastąpić poprzez zawarcie umowy najmu, lecz wyłącznie w trybie uzupełnienia decyzji, z poszanowaniem art. 111 § 1, 1a i 1b k.p.a., tj. w szczególności z zachowaniem przez organ wydający decyzję o przydziale kwatery tymczasowej 14-dniowego terminu i formy postanowienia;
2) art. 16 § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że w niniejszej sprawie dopuszczono się naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych i wydano decyzję w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej, pomimo dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o przydziale w/w kwatery tymczasowej, tj. braku uprzedniego stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a.;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy nie dokonały w niniejszej sprawie wszechstronnej i logicznej oceny materiału dowodowego, tj.:
a) uznano, że zajmowany przez skarżących lokal ma charakter kwatery tymczasowej, o czym świadczyć ma "specyfika kompleksu budynków, w jakim jest zlokalizowana zajmowana przez strony kwatera", podczas gdy w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby specyfikę i charakter budynku przy ul. [...] w [...], w tym zwłaszcza porozumienia z dnia 29 października 1999 r., na które organy powoływały się w postępowaniu administracyjnym jako na dokument umożliwiający zamieszkiwanie skarżącemu (jako emerytowi policyjnemu) w w/w budynku;
b) błędnie oceniono, że skarżący nie zakwestionowali decyzji z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003 o przydziale kwatery tymczasowej, z uwagi na to, że akceptowali status przyznanego im lokalu jako kwatery tymczasowej, podczas gdy okoliczność ta nie wynika z akt sprawy, a niezaskarżenie w/w decyzji było konsekwencją zapewniania skarżącego, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] jest lokalem docelowym, jak również tego, że z w/w decyzji nie wynikało, iż ma być to lokal przyznany wyłącznie na czas pełnienia przez skarżącego służby w Policji;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie jakie w ocenie Sądu pierwszej instancji (oprócz nazwy "kwatera tymczasowa", która chociażby w samej decyzji o przydziale, pojawia się zamiennie z nazwą "lokal mieszkalny") okoliczności przemawiają za uznaniem, że decyzją z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003 skarżącym przyznano kwaterę tymczasową, a nie lokal mieszkalny i nieodniesienie się do powołanych w tym zakresie w skardze argumentów, takich jak ten, że na skarżących nałożono obowiązek ponoszenia opłat związanych z zajmowanym lokalem, jak również, że otrzymując lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] (i godząc się na opuszczenie wcześniej zajmowanego lokalu jarzy ul. [...] w [...]), skarżący był informowany, że jest to lokal "docelowy", a podejmowane przez organ czynności mają na celu wyłącznie zapewnienie jemu oraz członkom jego rodziny stałego zamieszkiwania w w/w lokalu ("uregulowania ich sytuacji mieszkaniowej");
II) naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 14 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie uzasadnione było nakazanie skarżącym opróżnienia i przekazania w stanie wolnym zajmowanego przez nich lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], pomimo że okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że lokal ten nie ma statusu kwatery tymczasowej, lecz lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji w tej sprawie nie zaistniały przesłanki do jego opróżnienia i przekazania w stanie wolnym;
2) art. 88 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), poprzez uznanie, że lokal zajmowany przez skarżących ma status kwatery tymczasowej, podczas gdy B.B. w dacie jego przyznawania (jak również nigdy później) nie spełniał – wynikających z w/w przepisów – przesłanek do otrzymania kwatery tymczasowej, lecz wyłącznie do otrzymania lokalu mieszkalnego;
3) art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że B.B. nie jest uprawniony do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], podczas gdy skarżący jest emerytem policyjnym, spełnia wszystkie przesłanki warunkujące w/w uprawnienie, jak również zajmował przedmiotowy lokal w dacie zwolnienia go ze służby w Policji, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uprawnia go do zajmowania tego lokalu również po zwolnieniu ze służby.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się przede wszystkim do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było nakazanie skarżącym opróżnienia i przekazania w stanie wolnym zajmowanego przez nich lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] w oparciu o § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pomimo tego, iż lokal ten nie ma statusu kwatery tymczasowej, tylko lokalu mieszkalnego, a więc w/w przepis nie mógł mieć wobec skarżącego zastosowania.
Należy wskazać, iż przydział lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji regulują przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawnienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji i nie przewidują możliwości wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Stosownie do treści art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Z kolei § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, decyzją Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003, wydaną na podstawie § 10 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1469 ze zm.), przydzielono B.B. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wyżej wymieniony, na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 8 maja 2018 r. nr 183/VII został zwolniony ze służby w Policji z dniem 2 czerwca 2018 r.
Z uwagi na fakt zwolnienia B.B. ze służby w Policji, a więc zaistnienia okoliczności, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej opróżnienie przez skarżącego oraz członków jego rodziny w/w kwatery tymczasowej. Prawo do zajmowania kwatery tymczasowej przysługuje bowiem wyłącznie policjantowi pełniącemu służbę. Z chwilą zwolnienia ze służby policjant traci uprawnienie do zajmowania kwatery tymczasowej, a właściwy organ Policji zyskuje uprawnienie do żądania jej opróżnienia.
Wobec powyższego za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 14 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy aktywowała się bowiem kompetencja organu do wydania decyzji o nakazie opróżnienia przyznanej kwatery tymczasowej.
Skarżący kasacyjnie błędnie podnosi, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] nie ma statusu kwatery tymczasowej, tylko lokalu mieszkalnego, a więc § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie mógł mieć wobec niego zastosowania.
Niewątpliwie decyzję o przydzieleniu B.B. kwatery tymczasowej wydano na podstawie jego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Niekwestionowane jest w sprawie, że w decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003 wyraźnie wskazano, że przydziela się wyżej wymienionemu "kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w [...]", a nie lokal mieszkalny. Skarżący nie wniósł od tej decyzji odwołania w trybie zwykłym, zaś jej nieważności nigdy nie stwierdzono, bowiem Komendant Główny Policji decyzją z dnia 27 maja 2011 r. nr 69/2011 utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 29 marca 2011 r. nr 4/2011 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003 o przydziale kwatery tymczasowej. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1771/11 oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 27 maja 2011 r. nr 69/2011, wskazując, że niezależnie od tego, iż w sprawie zakończonej decyzją o przydziale kwatery tymczasowej B.B. wnosił o przydział lokalu mieszkalnego, nie można uznać, że brak było podstaw do wydania tej decyzji. W dacie jej wydania obowiązywały bowiem przepisy prawa stanowiące podstawę do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie – przepisy ustawy o Policji w rozdziale "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" stanowią o przydziale lokalu mieszkalnego, ale także o przydziale tymczasowej kwatery. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy wyklucza zatem możliwość przyjęcia, że zajmowany przez niego lokal był mu przyznany jako docelowy lokal mieszkalny. Jak już wskazano, w decyzji z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003 jednoznacznie stwierdzono, że B.B. przydziela się kwaterę tymczasową. To zatem wola organu administracji publicznej, rozstrzygającego w formie władczej w postaci decyzji administracyjnej, przesądza o przedmiocie i treści takiej decyzji. Podkreślenia wymaga, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji zajmowanego przez niego lokalu (a więc że w istocie jest to lokal mieszkalny, a nie kwatera tymczasowa) mogłyby podlegać ocenie jedynie w odwołaniu od decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003 o przydziale kwatery tymczasowej, jednak w/w decyzja nie została w tym trybie zaskarżona i wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny niewniesienia tego odwołania nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy dotyczącej opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej. Powyższe stanowisko Sądu potwierdza dodatkowo treść znajdujących się w aktach sprawy umów najmu (z dnia 25 listopada 2003 r. oraz z dnia 19 kwietnia 2006 r.) zawieranych z B.B., z których wynika, że najem dotyczy kwatery tymczasowej. Dodatkowo wyjaśnić należy, że pomimo braku stosownych dokumentów w aktach sprawy (na co powołuje się skarżący kasacyjnie) Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, iż przy ul. [...] w [...] mieścił się kompleks mieszkalno-hotelowy. Zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia 10 lipca 2003 r. nr 764 A/PPd/2003 o pozwoleniu na użytkowanie tego kompleksu, budynki [...] mieszczące się przy ul. [...] przeznaczone zostały na budynki mieszkalne, natomiast budynki [...] – jako zamieszkania zbiorowego. Nie można było zatem przydzielić skarżącemu kasacyjnie lokalu mieszkalnego w budynku, który przeznaczony był wyłącznie do zamieszkania zbiorowego. W okolicznościach tej sprawy doszło zatem do jednoznacznego określenia treści stosunku administracyjnoprawnego, którego stroną był skarżący kasacyjnie wraz z rodziną, poprzez przydział kwatery tymczasowej. Tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że uzasadnione było zastosowanie przez organy przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który dotyczy opróżnienia kwatery tymczasowej.
W konsekwencji powyższego, za niezasadne należało uznać także pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji oraz art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). O statusie lokalu oraz o uprawnieniu do jego zajmowania nie może przesądzać fakt, że policjant spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego.
Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł odnieść również zarzut nr 1 naruszenia prawa procesowego, tj. art. 111 § 1, 1a i 1b k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ustawa o Policji zarówno w dacie zawierania powołanej przez stronę umowy najmu z dnia 19 kwietnia 2006 r., jak i w dacie orzekania przez organy, w sposób jednolity regulowała formę prawną przydziału kwatery tymczasowej. Formą tą jest wydanie aktu władczego w postaci decyzji administracyjnej. Zatem sfera przydziału tymczasowych kwater z woli ustawodawcy jest regulowana właśnie w ten sposób, że o przydziale, jak i opróżnieniu, rozstrzyga organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Z tego względu zawarcie w/w umowy najmu nie miało więc żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, a umowa ta w żadnym razie nie uzupełniała w trybie administracyjnym decyzji z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003, bowiem warunki tej umowy nie mogły zastępować władczego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że decyzja z dnia 20 listopada 2003 r. "została wydana podstawie § 10 rozporządzenia, a jej warunki zostały skonkretyzowane w umowie najmu (z dnia 19 kwietnia 2006 r.) o przydzieleniu kwatery tymczasowej na czas określony opisany w § 7 umowy (tj. na czas pełnienia służby w Policji)", to jednak podkreślić należy, że "konkretyzacja" ta nie miała znaczenia prawnego z punktu widzenia roszczenia skarżącego kasacyjnie w tej sprawie, zaś zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia fakt zwolnienia policjanta ze służby zawsze pociąga za sobą obowiązek opróżnienia kwatery tymczasowej. Jak już natomiast wyżej przesądzono, okoliczności tej sprawy jednoznacznie wskazują, że na mocy decyzji z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003, od której skarżący kasacyjnie nie wniósł odwołania w trybie zwykłym, zaś nieważność tej decyzji nie została stwierdzona, skarżący kasacyjnie zajmował kwaterę tymczasową. Zarzut naruszenia art. 111 § 1, 1a i 1b k.p.a. jest więc w tej sytuacji niezasadny.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut nr 2 naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 16 § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem z przedstawionej wyżej argumentacji nie wynika, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych poprzez brak uprzedniego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003 w trybie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a.
Niezasadne okazały się również zarzuty nr 3 i 4 naruszenia prawa procesowego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Uzasadnienie to jest klarowne, wynikają z niego wszystkie istotne ustalenia oraz ocena prawna Sądu pierwszej instancji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny do wszystkich twierdzeń zawartych w skardze oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżony wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Ponadto zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Jak już wyżej wskazano, podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji zajmowanego przez niego lokalu jako kwatery tymczasowej oraz przyczyny niewniesienia przez niego odwołania od decyzji z dnia 20 listopada 2003 r. nr 25/VII/2003 nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy dotyczącej opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.