II SA/Wa 2380/23

II SA/Wa 2380/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi L. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Powiatowy Policji w G. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. wydanym na podstawie art. 121e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.) stwierdził utratę przez mł. asp. L. K prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego od dnia [...] kwietnia 2023 r. do dnia [...] maja 2023 r. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w ramach prowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, iż mł. asp. L. K. zgodnie z treścią zaświadczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. w okresie od [...] kwietnia 2023 r. do [...] kwietnia 2023 r. był niezdolny do pracy, co usprawiedliwiało jego absencję w służbie. Jednocześnie w treści zaświadczenia w pozycji wskazania lekarskie wpisano cyfrę "2", co oznacza "chory może chodzić".
Ponadto w toku czynności wyjaśniających ustalono, iż absencja w służbie mł. asp. L. K została przedłużona na okres od dnia [...] kwietnia 2023 r. do dnia [...] maja 2023 r. Wynikało to z treści kolejnego zaświadczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. Zgodnie z tym zaświadczeniem w okresie od [...]2023 r. do [...]maja 2023r. mł. asp. L. K. był niezdolny do pracy, co usprawiedliwiało jego absencję w służbie. Jednocześnie w treści zaświadczenia w pozycji wskazania lekarskie wpisano cyfrę "2", co oznacza "chory może chodzić".
Z powyższego wynika, iż mł. asp. L. K. przebywał na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] kwietnia 2023 r. do [...] kwietnia 2023 r. oraz w okresie od [...]2023 r. do [...]maja 2023 r.
Jednocześnie w ramach prowadzonych czynności wyjaśniających [...], na podstawie zebranego materiału dowodowego, w szczególności dokumentów uzyskanych z Urzędu Gminy w W. ustalono, iż mł. asp. L. K. w dniu [...] kwietnia 2023 r. oraz w dniu [...] maja 2023 r. brał udział w posiedzeniach Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... w W. , za co otrzymał wynagrodzenie w kwocie 113,00 zł netto za każde z posiedzeń, wykorzystując tym samym zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem poprzez wykonywanie pracy zarobkowej.
Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił natomiast interesem społecznym, tożsamym w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością właściwego gospodarowania środkami finansowymi w Policji.
W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego L. K. zarzucił organowi I instancji:
1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 oraz art. 77 K.p.a., poprzez:
- nienależyte wyjaśnienie sprawy, pominięcie istoty i charakteru zwolnienia lekarskiego wystawionego w związku z procesem leczenia odwołującego się oraz okoliczności i przyczyn jego wystawienia i udzielonych zaleceń przez lekarza prowadzącego oraz zaniechanie wyjaśnienia charakteru choroby w celu rzetelnego określenia prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego,
- uznanie, że L. K. wykonał pracę zarobkową podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim, podczas gdy przez pryzmat czasu posiedzeń w Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... należało ocenić, że nie wykonywał on w tym czasie pracy zarobkowej ani nie wykorzystał zwolnienia w sposób nieprawidłowy,
- zaniechanie przesłuchania lekarza nadzorującego proces leczenia odwołującego się i w związku z tym brak ustaleń w zakresie rzekomych nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego w związku ze schorzeniem odwołującego się, w sytuacji, gdy informacje i rzetelność wystawienia zwolnienia nie budziła wątpliwości, a uczestnictwo w posiedzeniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... nie było sprzeczne z zaleceniami lekarskimi,
- ustalenie warunków wykorzystywania zwolnienia lekarskiego jako niezgodnych z przeznaczeniem z pominięciem indywidualnego przypadku odwołującego się, pominięcie celu uczestniczenia przez L. K w posiedzeniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów ...., którym jest działanie dla dobra społeczeństwa, ograniczanie dostępności alkoholu, zwiększenie dostępności pomocy terapeutycznej, rehabilitacyjnej osobom uzależnionym, podejmowanie działań w związku z podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie oraz zwiększanie zdolności osób do radzenia sobie z istniejącymi problemami alkoholowymi,
2) naruszenie art. 80 K.p.a., poprzez:
- brak zebrania w sprawie całościowego materiału dowodowego i uznanie okoliczności korzystania ze zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem za udowodnioną, nie posiadając wiadomości specjalnych w zakresie przebiegu leczenia odwołującego się i zaleceń lekarskich,
- przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonanie ich dowolnej oceny w kierunku podtrzymania swojego stanowiska, w szczególności w zakresie uznania, że wykonywanie obowiązków członka Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... w okresie zwolnienia lekarskiego stanowi nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego pomimo faktu, że wykonywanie tejże funkcji w oznaczonym czasie było możliwe ze względu na postępy leczenia i nie było sprzeczne z zaleceniami lekarskimi,
3) naruszenie art. 8 § 1 K.p.a., poprzez pogwałcenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa w wyniku zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia wyłącznie jednego interesu, tj. interesu służby, nie ustosunkowując się do zgłaszanych przez odwołującego twierdzeń i skupiając się na tezach dotyczących zasad korzystania ze zwolnienia lekarskiego, nie uwzględniając przy tym indywidualnego przypadku odwołującego się, pomimo że taki obowiązek spoczywa na organie,
4) naruszenie art. 84 K.p.a., poprzez uznanie za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego przez L. K, bez znajomości jego choroby, leczenia i stanu zdrowia, w oparciu wyłącznie o gołosłowne twierdzenia organu w sytuacji, gdy weryfikacja prawidłowości zwolnienia lekarskiego co do leczenia w sprawie odwołującego się wymagała co najmniej wiadomości specjalnych z zakresu medycyny, których organ nie posiada,
5) naruszenie art. 121e ust. 3, ust. 7, ust. 10, ust. 13 ustawy o Policji poprzez:
- uznanie przez organ, że odwołujący się wykorzystał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy, niezgodny z jego celem, podczas gdy w wystawionym zwolnieniu lekarskim nie był zawarty zakaz pełnienia funkcji członka Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów ...., a L. K. mógł chodzić,
- błędnie przyjętą wykładnię organu i pominięcie, że dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę incydentalnej, usprawiedliwionej aktywności, szczególnie jeśli ma ona charakter społeczny,
6) naruszenie art. 135f ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 135e ust. 1 ustawy o Policji, poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dostępnych dowodów i tym samym czynienie dowolnych ustaleń, nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym,
7) naruszenie art. 135g pkt 1 i 2 ustawy o Policji poprzez pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść odwołującego się, zaniechanie zebrania materiału dowodowego mogącego przemawiać na korzyść L. K, rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do charakteru zachowania odwołującego się na jego niekorzyść.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie rygoru wykonalności/wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na prawdopodobieństwo wadliwości decyzji nieostatecznej oraz wywołanie przez wykonanie decyzji nieodwracalnych skutków prawnych.
Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2023 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G..
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 121e ustawy o Policji. Podkreślił, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że L. K. brał udział w posiedzeniach Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... w W. w dniach [...] kwietnia 2023 r. oraz [...] maja 2023 r. podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] kwietnia 2023 r. do dnia [...]maja 2023 r., za co otrzymał wynagrodzenie po 125 zł brutto za każde posiedzenie, co potwierdził swoim podpisem na liście obecności.
Za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a., wskazując, iż Komendant Powiatowy Policji w G. rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do podjęcia decyzji, a następnie dokonał jego rzetelnej oceny.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 135f ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 135e ust. 1 oraz art. 135g pkt 1 i 2 ustawy o Policji podniósł, iż w trybie niniejszego postępowania nie jest możliwa ocena czynności podejmowanych w postępowaniu dyscyplinarnym. Postępowanie dyscyplinarne nie może być bowiem konkurencyjne w stosunku do żadnej innej uregulowanej prawnie procedury.
Organ odwoławczy podkreślił, że pojęcie "zajęcie zarobkowe" obejmuje wszelkie formy zatrudnienia połączone z uzyskiwaniem dochodów czyli działalność gospodarczą, stosunek pracy, stosunek służbowy oraz każdy rodzaj umowy cywilnoprawnej. Nadto należy też uwzględnić członkostwo w organach statutowych jakichkolwiek instytucji jeżeli jest to połączone z uzyskiwaniem dochodów pieniężnych stałych bądź okresowych. Zajęciem zarobkowym będzie też świadczenie pracy za wynagrodzeniem bez podpisania umowy, która precyzowałaby warunki wykonywanej działalności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że T. K. podczas przebywania na zwolnieniach lekarskich brał udział w posiedzeniach GKRPA w W. za co otrzymał wynagrodzenie, zatem wykonywał pracę zarobkową w myśl art. 121e ust. 10 ustawy o Policji.
Bezsprzecznym jest natomiast, iż podstawowym celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności i zdolności do pracy czy służby. Wykonywanie zatem jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, przy czym w jego osiągnięciu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania chorego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05). Cyfra "2" umieszczona na druku zaświadczenia lekarskiego, która oznacza, że "chory może chodzić", upoważnia do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób uznać, aby udział T. K w posiedzeniach GKRPA w W. stanowiły niezbędne czynności życia codziennego. Wskazywana aktywność policjanta stanowiła wykorzystanie zwolnienia lekarskiego udzielonego od dnia [...] kwietnia 2023 r. do dnia [...]maja 2023 r. niezgodnie z jego celem, a zatem koniecznym było, zgodnie z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, wydanie decyzji o utracie przez stronę uposażenia za cały okres tego zwolnienia. Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Organ odwoławczy za zasadne uznał również nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, organ I instancji uwzględnił ważny interes społeczny, przejawiający się koniecznością prawidłowego dysponowania środkami z funduszu budżetu państwa. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone wart. 108 § 1 K.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności i przesłanki, które uzasadniają przedłożenie interesu społecznego, który przejawia się koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji.
W skardze na powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. zarzucił:
1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 oraz art. 77 K.p.a., poprzez:
- nienależyte wyjaśnienie sprawy, pominięcie istoty i charakteru zwolnienia lekarskiego wystawionego w związku z procesem leczenia skarżącego oraz okoliczności i przyczyn jego wystawienia i udzielonych zaleceń przez lekarza prowadzącego oraz zaniechanie wyjaśnienia charakteru choroby w celu rzetelnego określenia prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego,
- uznanie, że skarżący wykorzystał zwolnienie lekarskie w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem w sytuacji gdy udział w posiedzeniach Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... nie prowadził do przedłużenia jego choroby i nie stał w sprzeczności z rekonwalescencją, którą przechodził w tamtym czasie,
- błędne uznanie, że skarżący w czasie zwolnienia lekarskiego wykonywał pracę zarobkową w sytuacji, gdy ryczałtowy charakter wynagrodzenia należało ocenić jako brak świadczenia pracy i co za tym idzie uposażenie za okres zwolnienia lekarskiego nie jest świadczeniem nienależnym, a skarżący jest uprawniony do jego otrzymania,
- zaniechanie przesłuchania lekarza nadzorującego proces leczenia skarżącego i w związku z tym brak ustaleń w zakresie rzekomych nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego w związku ze schorzeniem skarżacego, w sytuacji, gdy informacje i rzetelność wystawienia zwolnienia nie budziła wątpliwości, a uczestnictwo w posiedzeniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... nie było sprzeczne z zaleceniami lekarskimi i nie spowodowało to zaburzeń stanu jego zdrowia i niekorzystnych następstw,
- ustalenie warunków wykorzystywania zwolnienia lekarskiego jako niezgodnych z przeznaczeniem z pominięciem indywidualnego przypadku skarżącego, pominięcie celu uczestniczenia przez skarżącego w posiedzeniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów ...., którym jest działanie dla dobra społeczeństwa, ograniczanie dostępności alkoholu, zwiększenie dostępności pomocy terapeutycznej, rehabilitacyjnej osobom uzależnionym, podejmowanie działań w związku z podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie oraz zwiększanie zdolności osób do radzenia sobie z istniejącymi problemami alkoholowymi,
2) naruszenie art. 80 K.p.a., poprzez:
- brak zebrania w sprawie całościowego materiału dowodowego i uznanie okoliczności korzystania ze zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem za udowodnioną, nie posiadając wiadomości specjalnych w zakresie przebiegu leczenia skarżącego i zaleceń lekarskich,
- przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonanie ich dowolnej oceny w kierunku podtrzymania swojego stanowiska, w szczególności w zakresie uznania, że wykonywanie obowiązków członka Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... w okresie zwolnienia lekarskiego stanowi nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego pomimo faktu, że wykonywanie tejże funkcji w oznaczonym czasie było możliwe ze względu na postępy leczenia i nie było sprzeczne z zaleceniami lekarskimi,
3) naruszenie art. 8 § 1 K.p.a., poprzez pogwałcenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa w wyniku zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia wyłącznie jednego interesu, tj. interesu służby, nie ustosunkowując się do zgłaszanych przez skarżącego twierdzeń i skupiając się na tezach dotyczących zasad korzystania ze zwolnienia lekarskiego, nie uwzględniając przy tym indywidualnego przypadku skarżącego, pomimo że taki obowiązek spoczywa na organie,
4) naruszenie art. 84 K.pa., poprzez uznanie za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego przez skarżącego, bez znajomości jego choroby, leczenia i stanu zdrowia, w oparciu wyłącznie o gołosłowne twierdzenia organu w sytuacji, gdy weryfikacja prawidłowości zwolnienia lekarskiego co do leczenia w sprawie skarżącego wymagała co najmniej wiadomości specjalnych z zakresu medycyny, których organ nie posiada,
5) naruszenie art. 121e ust. 3, ust. 7, ust. 10, ust. 13 ustawy o Policji poprzez:
- uznanie przez organ, że skarżący wykorzystał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy, niezgodny z jego celem, podczas gdy w wystawionym zwolnieniu lekarskim nie był zawarty zakaz pełnienia funkcji członka Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów ...., a skarżący mógł chodzić i wykonywać pracę spoczynkową,
- błędnie przyjętą wykładnię organu i pominięcie, że dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę incydentalnej, usprawiedliwionej aktywności, szczególnie jeśli ma ona charakter społeczny,
6) naruszenie art. 135f ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 135e ust. 1 ustawy o Policji, poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dostępnych dowodów i tym samym czynienie dowolnych ustaleń, nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym,
7) naruszenie art. 135g pkt 1 i 2 ustawy o Policji poprzez pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, zaniechanie zebrania materiału dowodowego mogącego przemawiać na korzyść skarżącego, rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do charakteru zachowania skarżącego na jego niekorzyść.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim uczestniczył w dniach [...] kwietnia 2023 r. oraz [...] maja 2023 r. w posiedzeniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... w W. . Jednakże, w jego ocenie, nie oznacza to, że w sposób nieprawidłowy wykorzystał zwolnienie lekarskie. Skarżący zaznaczył, że leczył się na kręgosłup. Prowadzone leczenie, rehabilitacja przynosiły zamierzone efekty, jednak stan zdrowia nie pozwalał w tamtym momencie na powrót do służby i czynne wykonywanie obowiązków służbowych. Nie wymagał jednak stałego leżenia i nieustannego odpoczynku. Co więcej, lekarz wymagał aby pewna delikatna, normalna, codzienna aktywność była wykonywana.
W ocenie skarżącego, należy upatrywać rażącej niesprawiedliwości przez pozbawienie go uposażenia w związku z dwukrotną obecnością na Komisji, która być może uchroniła osoby przed dalszym trwaniem w uzależnieniu albo przed innymi konsekwencjami nadużywania alkoholu, chociażby karnymi. Według skarżącego, jego postawa zasługuje na aprobatę, a nie na sankcje. Nie można oceniać również jego stawiennictwa przez pryzmat wynagrodzenia, które jest niewielkie, a ponadto, w przypadku jego nieobecności posiedzenie Komisji zostałoby przełożone, a zatem i tak nie utraciłby tego wynagrodzenia.
W ocenie skarżącego, interpretując pojęcie nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego należy stwierdzić, że dotyczy ono podjęcia przez funkcjonariusza takiej aktywności, której nie da się pogodzić z celem tego zwolnienia, którym jest umożliwienie powrotu chorego do zdrowia. Ocena, czy w danej, konkretnej sytuacji zachodzi nieprawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego wymaga zatem zarówno oceny stanu zdrowia osoby korzystającej ze zwolnienia, jak i podejmowanej przez nią aktywności we wszystkich jej aspektach.
Nie uniemożliwia natomiast wykonywania obowiązków członka Komisji Rozwiązywania Problemów .... kontuzja kręgosłupa, której konsekwencją jest wystawienie zwolnienia lekarskiego z adnotacją "może chodzić". Świadczy o tym też stanowisko lekarza pod opieką którego pozostaje skarżący.
W ocenie skarżącego, mając na uwadze ustawowe zadania Komisji Rozwiązywania Problemów ...., czas spotkań i ryczałtowy charakter wynagrodzenia ubezpieczonego należało ocenić, że nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2017r., poz.1368 z późn. zm.). Organ nie wykazał także, aby udział w spotkaniach spowodował przedłużenie zwolnienia zwłaszcza, że chory nie miał obowiązku leżenia w łóżku. Aktywność skarżącego nie utrudniała procesu leczenia i rekonwalescencji ani nie wpłynęła negatywnie na ten proces. Organ w zupełności pominął natomiast, że dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę incydentalnej, usprawiedliwionej aktywności, szczególnie jeśli ma ona charakter społeczny.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego - Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.
Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. w odpowiedzi na skargę wniósł jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] lipca 2023 r. nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.
Zgodnie z treścią art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli.
Przepis ten w ust. 2 pkt 2 stwierdza, że kontrolę tę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych.
Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3 art. 121e ustawy).
Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 ustawy).
W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121 ust. 10 ustawy ).
Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (art. 121 ust. 13 ustawy).
Z bezspornych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący w okresie od [...] kwietnia 2023 r. do [...]maja 2023 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich, pierwsze z nich obejmowało okres do [...] kwietnia 2023 r. do [...] kwietnia 2023 r., a kolejne okres od [...]2023 r. do [...]maja 2023 r.
Okolicznością bezsporną jest również to, że, że skarżący będący członkiem Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... w W. uczestniczył w czasie objętym zwolnieniem lekarskim w posiedzeniach tej Komisji w dniu [...] kwietnia 2023 r. oraz w dniu [...] maja 2023 r., za co otrzymał wynagrodzenie w kwocie 113,00 zł netto za każde z posiedzeń.
Zawarte w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji stwierdzenie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych przypadków i zachowań. Jest ono przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (M. Zirk-Sadowski: System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198).
W przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem to w jaki sposób wykorzystywane jest przez policjanta zwolnienie lekarskie dzięki, któremu ma on odzyskać pełną zdolności do służby.
W tak prowadzonym postępowaniu organ nie dokonuje jednak, wbrew zarzutom skargi, analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. Sprzeczne z celem zwolnienia i tym samym przeszkodą w jego prawidłowym wykorzystaniu może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Natomiast zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wskazania lekarza, że "chory może chodzić", nie oznacza, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne, czy rehabilitacyjne. Zakres takiego dopuszczalnego poruszania się policjanta ze wskazaniem lekarskim "może chodzić" co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17 (publ. CBOSA) wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ badający prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie musi więc ustalać tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby. Tak więc w istocie tego, czy działania podejmowane przez funkcjonariusza w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia. Z kolei, w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 409/17 (publ. j.w.), Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego.
Oznacza to zatem, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, jest z punktu widzenia omawianych regulacji nieistotna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, aby uczestniczenie przez skarżącego w posiedzeniach Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... stanowiło niezbędne czynności jego życia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Zarówno uczestnictwo skarżącego w posiedzeniach ww. Komisji jak również ich zarobkowy charakter, kolidowało z podstawowym celem jakim jest zwolnienie lekarskie. Oceny tej nie może zmienić fakt zaświadczenia przez lekarza, że udział w posiedzeniu Komisji nie pozostawał w sprzeczności z celem zwolnienia lekarskiego i nie powinien wpłynąć na pogorszenie stanu jego zdrowia.
Trudno byłoby też uznać aby obecność skarżącego na posiedzeniach Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... mogła być spowodowana nadzwyczajnymi okolicznościami, że po prostu by była niezbędna. Komisja jako ciało kolegialne, z pewnością mogła skutecznie obradować bez udziału osoby przebywającej na zwolnieniach lekarskich.
W sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia przez organ dowodu z przesłuchania lekarza nadzorującego proces leczenia skarżącego, gdyż przez kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, rozumie się ustalenie, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. Nie zasługuje natomiast na aprobatę stanowisko prezentowane w skardze o konieczności łączenia danego schorzenia, z konkretnym zachowaniem policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim.
Udział w posiedzeniach Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów .... z pewnością nie był czynnością dnia codziennego. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że istniała podstawa do wydania rozkazu personalnego o pozbawieniu skarżącego prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, obejmujący czas od [...] kwietnia 2023 r. do [...]maja 2023 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
W świetle poczynionych wyżej rozważać oraz poglądów orzeczniczych, brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie znajdują tym samym uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 84 K.p.a., a także art.121e ustawy o Policji. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż kluczowe w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydane w sprawie rozkazy nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w toku postępowania zabezpieczone były prawa skarżącego, policjant zawiadomiony został o wszczęciu tego postępowania i miał możliwość brania w nim aktywnego udziału. Prowadzi to w konsekwencji do przyjęcia, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik.
Przywołane w skardze przepisy art. 135f, art. 135e oraz art. 135g ustawy o Policji nie mogły zostać natomiast naruszone przez organ w niniejszej sprawie, gdyż mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniach dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.