II SA/Wa 2380/20

II SA/Wa 2380/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 7144/21 - Wyrok NSA z 2023-03-24
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga C. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia 19 lipca 2017 r. (data wpływu do organu – 24 lipca 2017 r.) C. K. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).
W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że został pozytywnie zweryfikowany i uznany za przydatnego w służbie Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał też, że nigdy nie zrobił niczego złego, natomiast wielokrotnie był wynagradzany i odznaczany w służbie. Był zaś szykanowany przez ówczesnych przełożonych za ślub kościelny, ochrzczenie dzieci i przyjęcie przez nie I komunii świętej, jak również za chodzenie do kościoła. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1852/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł o oddaleniu skargi złożonej przez skarżącego na powołaną wyżej decyzję Ministra. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2246/19/19, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez NSA, że podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jest w części uzasadniony. Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." stwierdził, że podziela stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pojęcie "krótkotrwałość" należy rozumieć jako synonim takich pojęć jak chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny". Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wyniósł 30 lat, 9 miesięcy i 15 dni, z czego okres 14 lat i 9 miesięcy to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ww. ustawy, NSA podzielił stanowisko organu, że skarżący nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ww. ustawy, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. Ponadto stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało w przekonujący sposób uargumentowane.
NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w zakresie w jakim uznał, iż "tylko łączne spełnianie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, przy zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia zastosowanie bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego". Zdaniem NSA, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności, związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych, mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Jak bowiem wyżej wskazano na tle wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Podkreślił, że treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej statuuje uprawnienie ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza art. 15c art. 22a i art. 24c ustawy następuje w drodze decyzji "w szczególnie uzasadnionych przepadkach". Oznacza to, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), które muszą być spełnione łącznie. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków, określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jednakże jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Organ, oceniając spełnianie przez skarżącego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister, a za nim Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru służby skarżącego. Organ w swoich rozważaniach, a za nim Sąd I instancji, całkowicie pominął przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przesłanka ta w rozpoznawanej sprawie nie podlegała badaniu, co było wynikiem nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. NSA uznał także, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymagane prawem elementy formalne uzasadnienia wyroku. Przepis określa części z jakich ma być zbudowane to uzasadnienie. Treść tej regulacji nie może być wiązana z poprawnością i kompletnością ocen, zawartych w uzasadnieniu Sąd I instancji, ale musi być odnoszona do kompletności uzasadnienia. W tej sprawie Sąd I instancji, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, w sposób ogólnikowy odniósł się do zarzutów skargi, nie koncentrując się na istotnych kwestiach. Uzasadnienie to sporządzone zostało w dużym stopniu ogólności poprzez zamieszczenie w znacznej części rozważań, dotyczących ogólnych kwestii prawnych, dotyczących przesłanek wydania decyzji o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie mających tak naprawdę precyzyjnego odniesienia do istotnych kwestii, związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzuty strony skarżącej dotykały kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale zostały potraktowanie marginalne przez Sąd I instancji.
Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł o odmowie wyłączenia wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu podjętej decyzji - po przedstawieniu uprzednio poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – Minister podał, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki te są nieostre, co oznacza uznaniowy charakter postępowania.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, przy czym po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Jak wynika z konstrukcji art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, wolą ustawodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.
Zadaniem organu w niniejszej sprawie było więc stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
Zdaniem organu skoro całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 30 lat, 9 miesięcy i 15 dni, zaś służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa 14 lat i 9 miesięcy, czyli około 47% całego okresu służby, to nie można mówić o krótkotrwałej służbie, pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie piętnastoletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Nie została zatem spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
W odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Minister wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zauważył jednak, że świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, ze zm.).
W kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku organ stwierdził, iż wnioskodawca był świadomy przyjęcia go do służby w Służbie Bezpieczeństwa - w podaniu z dnia [...] października 1975 r. wniósł o: "(...) przyjęcie mnie do pracy w organach Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej Opole’’. Powyższe potwierdza również wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie powyżej wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
Jako istotne dla oceny wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku organ wskazał również, iż wnioskodawca w okresach pracy w Służbie Bezpieczeństwa, jak wynika z opinii służbowych, był wywiadowcą w Sekcji Obserwacji Tajnej: "Dobrze wykonywał swoje czynności w prowadzeniu obserwacji tajnej, polegającej na stosowaniu odpowiedniej taktyki w kontroli osoby obserwowanej. Właściwie dokonuje identyfikacji i ustalenia kontaktów", "Bieżące zagadnienia polityki Partii i Rządu w sposób właściwy." W ww. dokumentacji podkreślono również, że podczas służby na rzecz totalitarnego państwa skarżący stosował odpowiednią taktykę w uzyskaniu zachowania się osoby obserwowanej, właściwie ustalał i identyfikował kontakty. W opinii obejmującej okres 1982-1985 wskazano, że wnioskodawca "często zastępuje kierownika zmiany, podejmując w sytuacjach złożonych decyzje samodzielne i w miarę trafne. Jest angażowany do szkolenia wstępnego nowo przyjmowanych wywiadowców Sekcji [...]" Tym samym należy domniemywać, że skarżący był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem.
Organ podkreślił również, że podczas służby na rzecz totalitarnego państwa wnioskodawca był wielokrotnie awansowany w stopniu służbowym oraz wyróżniany między innymi podwyższeniem dodatku specjalnego za bardzo dobre wyniki w pracy, zaangażowanie i inicjatywę w działaniu. Co więcej, ww. w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa złożył egzamin na chorążego Milicji Obywatelskiej oraz uczestniczył w wielu kursach doszkalających, w tym między innymi w: "Cyklu szkolenia politycznego i doskonalenia zawodowego" w 1983 r. Z akt sprawy wynika także, że ww. był starszym wywiadowcą Wydziału "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w O. i zajmował się obserwacją operacyjną osób i obiektów, przeprowadzaniem wywiadów i ustaleń, a także wstępnym rozpoznaniem i zabezpieczeniem operacyjnym przebywających na terenie Polski dyplomatów i cudzoziemców. Jako funkcjonariusz operacyjny, skarżący wykonywał charakterystyczne zadania przypisane Służbie Bezpieczeństwa, które miały na celu utrwalenie systemu totalitarnego. Z dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że ww. był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Co więcej, już w okresie kiedy pozostawał jeszcze kandydatem do PZPR angażował się w sprawy partyjne, a powierzone mu zadania wykonywał dobrze, z dużym zaangażowaniem w trosce o sprawy partyjne i zawodowe. Następnie organ powołał definicję PZPR, zawartą w Encyklopedii PWN i stwierdził, że pozostawanie członkiem PZPR było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Wnikliwa analiza materiału dowodowego pozwala domniemywać, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy jego sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.
Organ ocenił, że zawarte w uzasadnieniu wniosku skarżącego argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także otrzymanie przez niego nagród, wyróżnień i odznaczeń, nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku związanego z zaangażowaniem i pełną świadomością uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz zaangażowaniem w działalność PZPR. W konsekwencji stwierdził, że całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., przyjęta przez wnioskodawcę określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa oraz niespełnienie przesłanki stypizowanej w art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie pozwalają na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego, skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:
1. art. 6-10 oraz art. 75, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.);
2. art. 1, art. 2, art. 7, art. 49, art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż wyklucza skarżącego z dobra wspólnego jakim jest RP, łamie zasadę sprawiedliwości społecznej i traktuje mnie w sposób niesprawiedliwy, stosując odpowiedzialność zbiorową, łamie zasadę praworządności, gdyż traktuje go w sposób poniżający oraz pozbawia prawa do zabezpieczenia społecznego;
3. art. 8a ustawą zaopatrzeniowej, poprzez niewłaściwą wykładnię, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że zaskarżona decyzja nie jest wykonaniem wyroku sądu administracyjnego, ale markuje jego wykonanie. Ww. decyzja ma znamiona dowolności i przekracza zakres uznania administracyjnego. Wskazał, że nigdy nie służył w pionie do zwalczania opozycji lub kościoła katolickiego, był w Wydziale [...] (obserwacja zewnętrzna), którego głównym świadczeniodawcą był pion kryminalny Milicji Obywatelskiej, który po transformacji ustrojowej został przekształcony w Wydziały [...] w pionie służby kryminalnej w komendach wojewódzkich Policji.
Wnioskodawca oświadczył, że nie był w PZPR, a do partii zapisano go bez jego wiedzy. Tej tezy nikt nie zweryfikował, wbrew zasadom z art. 8-10 k.p.a. Wskazał też, że w latach 1975 - 1990 r. zajmował się pospolitymi przestępcami kryminalnymi, których należało zwalczać i chronić przed nimi społeczeństwo. Odsłużył 2 lata obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej. Innego polskiego wojska niż LWP nie było. Nigdy nie miał jakichkolwiek zarzutów lub procesów o przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez cały okres służby. Nigdy nie było skarg na jego osobę. Nie ujawniono ani jednej sprawy w zbiorach IPN, która świadczyłaby, że rozpracowywał opozycję czy kościół. Zdaniem skarżącego, co też wynika z uzasadnienia decyzji, jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały, nadto rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., był wielokrotnie nagradzany, awansowany i odznaczany. Podał, że całe życie pracował w pionie kryminalnym odpowiedzialnym za zwalczanie przestępczości pospolitej. To była trudna służba ze złodziejami, chuliganami, pseudokibicami oraz gwałcicielami i zabójcami, bo w Policji zajmował się czynnościami związanymi ze zwalczaniem przestępczości kryminalnej. Wcześniej zlecenia pochodziły z Milicji Obywatelskiej i dotyczyły przede wszystkim pospolitych przestępców. Poza tym szkolił młodych funkcjonariuszy do tropienia bandytów. Został pozytywnie zweryfikowany i uznany za przydatnego w służbie, Rzeczypospolitej Polskiej, dla której poświęcił większość swojego zawodowego życia. Nie zasługuje on na obniżenie wypracowanej emerytury/renty. Podał, że na powyższe okoliczności Minister mógł go przesłuchać i odebrać zeznania, jeżeli uznał, że jest nieprzekonany. To ewidentne braki dowodowe świadczące o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. Mając w pełni wypełnioną dyspozycją z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Minister nie zastosował wyłączenia, a tym samym zachował się dowolnie, przekraczające zakres uznania administracyjnego. Nie dostosował się do treści art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie jest zasadna.
Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016r., poz. 2270) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy także taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2).
Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury, wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres14 lat i 9 miesięcy; jego całkowity okres służby wyniósł 30 lat, 9 miesięcy i 15 dni. Nie budzi więc wątpliwości, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały, gdyż wynosi aż 47%. Skarżący rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki, jednakże sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień, wynikających z w.w. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania wobec niego ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przepisy prawa materialnego zostały zatem, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zastosowane.
Skarżący w okresach pracy w Służbie Bezpieczeństwa, jak wynika z opinii służbowych, był wywiadowcą w Sekcji Obserwacji Tajnej: "Dobrze wykonywał swoje czynności w prowadzeniu obserwacji tajnej, polegającej na stosowaniu odpowiedniej taktyki w kontroli osoby obserwowanej. Właściwie dokonuje identyfikacji i ustalenia kontaktów", "Bieżące zagadnienia polityki Partii i Rządu w sposób właściwy." W jego dokumentacji podkreślono również, że podczas służby na rzecz totalitarnego państwa stosował odpowiednią taktykę w uzyskaniu zachowania się osoby obserwowanej, właściwie ustalał i identyfikował kontakty. W opinii obejmującej okres 1982-1985 wskazano, że wnioskodawca "często zastępuje kierownika zmiany, podejmując w sytuacjach złożonych decyzje samodzielne i w miarę trafne. Jest angażowany do szkolenia wstępnego nowo przyjmowanych wywiadowców Sekcji [...]." trafnie więc wywiódł organ, że skarżący był zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem.
Skarżący podczas służby na rzecz totalitarnego państwa wnioskodawca był wielokrotnie awansowany w stopniu służbowym oraz wyróżniany między innymi podwyższeniem dodatku specjalnego za bardzo dobre wyniki w pracy, zaangażowanie i inicjatywę w działaniu. W trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa złożył egzamin na chorążego Milicji Obywatelskiej oraz uczestniczył w wielu kursach doszkalających, w tym między innymi w: "Cyklu szkolenia politycznego i doskonalenia zawodowego" w 1983 r. Z akt sprawy wynika także, że ww. był starszym wywiadowcą Wydziału "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w O. i zajmował się obserwacją operacyjną osób i obiektów, przeprowadzaniem wywiadów i ustaleń, a także wstępnym rozpoznaniem i zabezpieczeniem operacyjnym przebywających na terenie Polski dyplomatów i cudzoziemców. Jako funkcjonariusz operacyjny, skarżący wykonywał charakterystyczne zadania przypisane Służbie Bezpieczeństwa, które miały na celu utrwalenie systemu totalitarnego. Sąd zauważa, że Srebrną Odznakę Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego skarżący uzyskał w dniu 19.09.1989 r. a więc jeszcze za zasługi dla tzw. poprzedniego ustroju. W tej sytuacji trudno mówić o spełnieniu przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku co powoduje, że zaskarżona decyzja została uznana za prawidłową.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja została prawidłowo sporządzona i uzasadniona, nie miały zatem miejsca uchybienia przepisom prawa procesowego, o których mowa w skardze. Sąd nie stwierdził też naruszeń prawa, dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętego kontrolą aktu. W szczególności, zdaniem Sądu, organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów ustrojowych ani przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Cele wprowadzenia ustawy zaopatrzeniowej w kształcie obecnie obowiązującym i ocenianym, zostały jasno określone przez ustawodawcę. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi (w dacie orzekania) przepisami, zaś podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.