II SA/Wa 2015/24

II SA/Wa 2015/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") wystąpiło do Prezesa Rady Ministrów (dalej: "organ", "Prezes RM") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącym akcji [...] pod nazwą [...], o następującej treści:
"1. Czy inicjatywa zrealizowania akcji wyszła od [...], czy też organów władz publicznych? Jeśli inicjatywa pochodzi od organów władz publicznych, to wnosimy o udostępnienie wszelkich poleceń i dyspozycji, wydanych w tym zakresie.
2. Jaki był koszt dopłaty do poszczególnych rejsów z budżetu państwa?
3. Jaki jest całkowity koszt dopłaty z budżetu państwa?
4. Wszelkich umów, wraz z załącznikami i aneksami, zawartych w związku z akcją [...];
5. Dlaczego do akcji [...] nie zostali dopuszczeni inni przewoźnicy, niż [...]?".
Pismem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] organ powiadomił Stowarzyszenie, że nie dysponuje informacjami objętymi punktami 1-3 i 5 wniosku.
Natomiast w zakresie punktu 4 wniosku, Prezes RM decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), odmówił skarżącemu udostępnienia wszelkich umów wraz z załącznikami i aneksami, związanych z akcją [...], powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy.
Stowarzyszenie zaskarżyło ww. rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/20, uchylił zaskarżoną decyzję (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, organ wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego przyjął, iż wnioskowana informacja ma obiektywnie charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub inny posiadający wartość gospodarczą. Tutejszy Sąd wskazał, że niewystarczające jest samo powołanie się przez Prezesa RM na poufność informacji i ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia. Organ nie wyjaśnił również, w jaki sposób ujawnienie żądanych informacji dotyczących akcji [...] może potencjalnie zagrozić interesom [...], osłabić pozycję na rynku i wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku, organ wydał [...] maja 2021 r. odmowną decyzję nr [...], nadal kwalifikując, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., informacje objęte punktem 4 wniosku jako tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.; dalej: "u.z.n.k.").
Według Prezesa RM, w niniejszej sprawie, zostały spełnione obie przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy - formalna i materialna. [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka’’, "[...]") w umowie, której udostępnienia domaga się Stowarzyszenie, zastrzegła, iż nie wyraża zgody na jej udostępnienie zarówno w okresie realizacji umowy, jak i już po jej wykonaniu umowy; miało i ma do niej dostęp wyłącznie wąskie, ograniczone grono osób (po stronie [...] - z kadry zarządzającej Spółki, po stronie Kancelarii Prezesa RM - nieliczni pracownicy w zakresie niezbędnym do wykonywania powierzonych im zadań). Informacje zawarte w umowie nie zostały podane do publicznej wiadomości i nie są powszechnie znane.
Odnosząc się do przesłanki materialnej odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, organ wyjaśnił, że w piśmie z [...] marca 2021 r. zwrócił się do Spółki o uzasadnienie, dlaczego informacje ujęte w umowach zawartych z [...] w związku z akcją [...] mają, jej zdaniem, obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą. Jednocześnie Prezes RM podał, iż wnikliwie przeanalizował stanowisko Spółki, postanowienia umów "oraz pozostałe okoliczności sprawy" i uznał, że wnioskowane informacje publiczne mają charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą oraz są istotne dla efektywnej działalności [...], a ich ujawnienie mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację Spółki, jak też zagrozić jej interesom.
Prezes RM podniósł, iż umowy zostały zawarte w szczególnym celu, tj. zapewnienia transportu lotniczego obywatelom Polski podróżującym do kraju w szczególnych okolicznościach związanych z wystąpieniem pandemii koronawirusa COVID-19. Jak podkreśliła Spółka, z tego względu poszczególne zapisy umów, w tym zwłaszcza w aspekcie zastosowanych w niej stawek, różnią się znacznie od tych, które zawierane są w "standardowych" umowach w związku ze świadczeniem przez [...] usług transportu lotniczego pasażerskiego na rzecz innych podmiotów funkcjonujących na rynku. Wobec tego ujawnienie wynegocjowanej stawki wynagrodzenia, odbiegającej od tej stosowanej wobec innych podmiotów działających na rynku, w sposób znaczący wpłynęłoby na proces ustalania z tymi podmiotami warunków świadczenia przez Spółkę usług na ich rzecz. Również udostępnienie danych dotyczących kosztów realizacji umów ujawniłoby istotne informacje dotyczące sposobu ustalania stawek wynagrodzenia przez [...] i czynników, które na nie wpływają.
Zdaniem organu, zasadne jest stanowisko Spółki, że ujawnienie treści umów do wiadomości publicznej niewątpliwie miałoby negatywny wpływ na sytuację [...] na rynku i mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę, jednocześnie powodując zachwianie relacji konkurencyjnych. W następstwie tego konkurenci Spółki uzyskaliby informacje nie tylko o strukturze budowania kosztów składających się na wynagrodzenie z tytułu świadczenia usługi przewozu lotniczego, ale także dane co do sposobów optymalizacji tych kosztów lub możliwości technicznych, wchodząc tym samym w posiadanie szczegółowych informacji odnośnie stanu organizacyjnego i strategii gospodarczej Spółki działającej w konkurencyjnym obszarze rynku. Akcentując swoją rolę jako kluczowego polskiego przewoźnika świadczącego usługi w zakresie transportu lotniczego, [...] oświadczyły, iż przykładają dużą wagę do kwestii negocjacji umów oraz ustalania ich warunków z kontrahentami, zwłaszcza w zakresie obowiązujących w takich umowach cen, stawek i upustów. Ma to bezpośrednie przełożenie zarówno na współpracę z poszczególnymi podmiotami, jak i na zachowanie w tajemnicy dokonanych ustaleń. Posiadanie wiedzy w powyższym zakresie umożliwiłoby konkurentom Spółki "przejmowanie" dotychczasowych kontrahentów (w tym kluczowych klientów), z którymi wciąż utrzymuje ona współpracę. To zaś prowadziłoby do powstania bezprawnej i niczym nieuzasadnionej przewagi konkurencyjnej po stronie konkurentów [...].
Organ odnotował, że w obecnych realiach rynkowych cena, której wysokość ma wpływ zarówno na popyt, jak i dochody przedsiębiorstwa, jest jednym z głównych czynników strategicznych kreowania pozycji przedsiębiorstw na rynku. Uzasadnione jest więc stanowisko Spółki, iż niezbędnym elementem dla tworzenia jej przewagi konkurencyjnej na rynku jest zachowanie w tajemnicy wiedzy specjalistycznej związanej z polityką cenową objętą umowami, a ujawnienie ich treści stanowiłoby ujawnienie tajemnicy handlowej istotnej dla efektywnej działalności Spółki. Dlatego, w ocenie Prezesa RM, w przedmiotowej sprawie zachodzi, przeważająca nad zasadą jawności, konieczność zapewnienia ochrony informacji zastrzeżonych w umowach jako tajemnica przedsiębiorstwa przed ich ujawnieniem oraz bezprawnym wykorzystaniem.
Organ powołał się też na art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.; dalej: "u.p.f."), zgodnie z którym klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
Na opisaną wyżej decyzję Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która została oddalona wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2378/21. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził m.in., iż w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można a limine przyjąć, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy, z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych, może być przedmiotem ingerencji, jednak - jak wskazuje się w orzecznictwie i w doktrynie - wkraczanie w tę sferę musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją.
Tutejszy Sąd, po analizie treści umów i załączników do umów, których udostępnienia domaga się skarżący, podzielił zapatrywanie organu, iż ich udostępnienie naruszałoby tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto Sąd pierwszej instancji zgodził się z Prezesem RM, że udostępnienie umów wraz z załącznikami, zawierających informacje m.in. o strukturze budowania kosztów składających się na wynagrodzenie z tytułu świadczenia usługi przewozu lotniczego, możliwościach technicznych, stanie organizacyjnym i strategii gospodarczej Spółki, mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę, jednocześnie powodując zachwianie relacji konkurencyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż sporne umowy wraz z załącznikami zawierają wiele szczegółowych informacji technicznych, technologicznych i organizacyjnych [...], o których mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a okoliczność, że umowy te dotyczą wyjątkowego, jednorazowego przedsięwzięcia, nie zmienia tego stanu rzeczy. Wprawdzie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej poświęcił najwięcej uwagi kwestii potrzeby "ochrony" wiedzy specjalistycznej związanej z polityką cenową objętą umowami, podkreślając, iż ujawnienie wynegocjowanej stawki wynagrodzenia, odbiegającej od tej stosowanej wobec innych podmiotów działających na rynku, mogłoby zagrozić pozycji Spółki na rynku, niemniej jednak zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że w umowach (załącznikach) zawarte są informacje techniczne, organizacyjne i inne, które wskazują na strategię gospodarczą [...].
Według Sądu pierwszej instancji, w sprawach takich jak niniejsza, nie można wymagać od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, by szczegółowo wyjaśnił, ujawnienie jakich konkretnie informacji znajdujących się w umowach mogłoby zagrozić interesom przedsiębiorcy. Wymagałoby to odniesienia się do poszczególnych punktów (paragrafów) umów, co z oczywistych powodów nie może mieć miejsca.
Tutejszy Sąd odnotował, iż w skardze Stowarzyszenie podniosło, że informacja o kosztach przedsięwzięcia nie podlega ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, nie zwracając uwagi, iż we wniosku informacyjnym domagało się udostępnienia "całych" umów wraz z załącznikami dotyczących akcji [...].
Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę Prezesa RM, że w rozpatrywanej sprawie został spełniony aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy, bowiem z akt sprawy oraz treści spornych umów wynika, iż Spółka podjęła działania w celu zachowania żądanych informacji w tajemnicy.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/20, dostatecznie wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego przyjął, iż informacja objęta wnioskiem Stowarzyszenia ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą.
Stowarzyszenie wywiodło skargę kasacyjną od przedstawionego orzeczenia, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA", "Sąd drugiej instancji", "Sąd kasacyjny") uwzględnił w wyroku z 24 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1960/22, uznając za błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Prezes RM w sposób prawidłowy wykonał wytyczne zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/20. W wyroku tym Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ nie wyjaśnił, w jaki sposób ujawnienie żądanych informacji może zagrozić interesom spółki [...] S.A., osłabić pozycję na rynku i wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych, a ponadto wskazał na potrzebę skonkretyzowania oceny zasadności zastosowania przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przywołując fragmenty ww. orzeczenia oraz decyzji Prezesa RM, Sąd kasacyjny doszedł do przekonania, że
stanowisko organu nie zawiera przekonujących argumentów, z których w sposób jasny i klarowny wynikałoby, iż wszystkie objęte wnioskiem dostępowym informacje mają obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Argumenty przedstawione przez Prezesa RM są natury ogólnej, nie są przekonujące i w istocie nie wyjaśniają podstawowych kwestii w zakresie istnienia przesłanki materialnej w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny. W zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że żądane informacje mają charakter techniczny, technologiczny lub organizatorski i posiadają realnie określoną wartość gospodarczą wykluczającą możliwość jej udostępnienia, chociaż na te okoliczności się powołał. Nie sposób uznać za klarowne twierdzeń organu, iż ujawnienie treści umów do wiadomości publicznej "niewątpliwie miałoby negatywny wpływ na sytuację Spółki na rynku i mogłoby wyrządzić Spółce znaczną szkodę, jednocześnie powodując zachwianie relacji konkurencyjnych", skoro podkreślono, że "charakter postanowień Umowy z powodu jej szczególnego celu (...) jest niespotykany", i jak wynika z dalszych wywodów, incydentalny, gdyż dotyczy ekstraordynaryjnych kontraktów związanych z zapewnieniem powrotu do Ojczyzny polskich obywateli, którzy pozostawali za granicą w momencie wybuchu pandemii COVID-19. Prezes RM nie rozpatrzył też kwestii możliwości częściowego udostępnienia żądanych dokumentów, pomimo że skarżący taką możliwość dopuszczał i się jej nie sprzeciwiał, akcentując, iż w takiej sytuacji należałoby wydać decyzję odmowną jedynie wobec tej części informacji, która nie zostałaby udostępniona. Trafnie zatem Stowarzyszenie w tym aspekcie podnosi, że jego żądanie obejmowało "wszelkie" dokumenty, a nie "całe" dokumenty. Konkludując, Sąd drugiej instancji stwierdził, iż przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej, wbrew wytycznym zawartym w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/20, nie zostały przez organ omówione i wyjaśnione w sposób należyty i wyczerpujący, przez co doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Decyzją z [...] października 2024 r. nr [...] Prezes RM, mając za podstawę art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., po raz kolejny odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 4 wniosku z [...] kwietnia 2020 r., który dotyczy udostępnienia wszelkich umów, wraz z załącznikami i aneksami, zawartych w związku z akcją [...] - ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Motywując to rozstrzygnięcie, organ - w kontekście przesłanki formalnej odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, wyjaśnił, iż [...] zastrzegły objęcie przedmiotowej umowy tajemnicą przedsiębiorstwa i nie wyraziły zgody na jej udostępnienie. Nadto na każdym etapie związanym z zawarciem i realizacją tej umowy Spółka wyrażała wolę utajnienia żądanych informacji. Negocjacje zmierzające do zawarcia umowy miały miejsce z zachowaniem pełnej poufności oraz przy zaangażowaniu w cały proces wyłącznie ściśle określonego grona osób. Zapisy normujące objęcie jej postanowień tajemnicą przedsiębiorstwa, a tym samym zobowiązanie stron umowy do zachowania ich poufności zostały zawarte bezpośrednio w treści umowy. Cały czas do jej treści ma dostęp wyłącznie wąskie, ograniczone grono osób (po stronie [...] - z kadry zarządzającej, po stronie Kancelarii Prezesa RM - nieliczni pracownicy w zakresie niezbędnym do wykonywania powierzonych im zadań). Tak więc [...] podjęła i nadal podejmuje wszelkie niezbędne działania mające na celu wyeliminowanie możliwości dostępu do przedmiotowych informacji przez osoby trzecie oraz zachowanie poufności danych i informacji zastrzeżonych w umowie jako tajemnica przedsiębiorstwa. Informacje zawarte w umowie nie zostały podane do publicznej wiadomości i nie są powszechnie znane.
Odnosząc się do przesłanki materialnej odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, organ - mając na uwadze, że nie jest wystarczające oświadczenie przedsiębiorcy, iż objęte umową informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą, a także jego wola ich utajnienia, zaś zastrzeżone informacje powinny mieć obiektywnie charakter tajemnicy przedsiębiorcy - ponownie doszedł do wniosku, że informacje zawarte w umowie mają charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, są one istotne dla efektywnej działalności Spółki, a ich ujawnienie mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację [...] i zagrozić jej interesom.
Argumentując tę konkluzję, Prezes RM podniósł, iż Spółka funkcjonuje na niezwykle konkurencyjnym rynku, co obliguje ją do tego, aby w sposób szczególny chronić informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, uniemożliwiając dostęp do nich konkurentom, mogącym je wykorzystać w celu polepszenia własnej sytuacji gospodarczej, z pokrzywdzeniem interesu [...]. Otóż na treść tej umowy składa się szereg postanowień o wartości gospodarczej, które mają wpływ na kształtowanie sytuacji ekonomicznej Spółki. Umowa ta w sposób kompleksowy reguluje indywidualne warunki handlowe świadczenia usług przewozów czarterowych wynegocjowane przez [...]. Z kolei usługi czarterowe stanowią istotną część działalności Spółki. Zamieszczone w umowie szczegółowe postanowienia związane z organizacją lotów czarterowych (np. zasady rozliczeń, warunki płatności, obsługa techniczna, ubezpieczenie samolotów, warunki przewozów czy zasady wykorzystywania czarterowanych samolotów) stanowią wynik wieloletnich doświadczeń [...] oraz stosowania rozwiązań wynikających z dotychczasowej praktyki Spółki. Są to informacje o charakterze organizacyjnym, mające istotną wartość, ponieważ stanowią ważny element kształtowania sytuacji ekonomicznej prowadzonej przez [...] działalności, jak też obrazują zakres i sposób formułowania przez nią oferty handlowej, czym Spółka de facto konkuruje z innymi przewoźnikami.
Podobnie kształtuje się kwestia wynagrodzenia należnego Spółce w ramach tej umowy, którego podstawę stanowi wyliczenie kosztów przeprowadzenia operacji. Niezbędnym elementem dla tworzenia przewagi konkurencyjnej [...] na rynku jest zachowanie w tajemnicy polityki cenowej. Wszelkie informacje dotyczące osiąganych przez Spółkę przychodów z prowadzonej działalności gospodarczej mają określoną wartość gospodarczą, co uzasadnia stanowisko, iż ich ujawnienie mogłoby wpłynąć na jej sytuację. Informacje o strukturze kosztów operacji lotniczych, będących częścią składową tego wynagrodzenia (np. koszt obsługi technicznej samolotów, koszt paliwa, koszt handlingu, koszt ubezpieczenia samolotów, koszty stałe załóg lotniczych i inne), stanowią informacje poufne, które nie były i nie są upubliczniane przez [...]. Odzwierciedlają one bowiem zindywidualizowane warunki i zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę. Sposób kalkulacji kosztów stanowi zdobyte przez [...] know-how, wypracowane na przestrzeni wielu lat w trakcie prowadzenia operacji czarterowych, przez co posiada niezaprzeczalną wartość gospodarczą. W przypadku udostępnienia tych informacji konkurenci [...] uzyskaliby informacje o strukturze budowania kosztów składających się na wynagrodzenie z tytułu świadczenia usługi czarteru lotniczego. Informacje o warunkach, w tym kosztach związanych z działalnością przewoźnika lotniczego w tak istotnym obszarze, jaką jest działalność czarterowa, byłyby wyjątkowo cenne dla konkurentów [...]. Podmioty konkurencyjne, znając te koszty, mogłyby na tej podstawie wynegocjować korzystniejsze dla siebie warunki. Upublicznienie tych informacji mogłoby potencjalnie zagrozić interesom Spółki.
Prezes RM podzielił stanowisko [...], że informacje zawarte w umowie mają charakter organizacyjny, są wrażliwe biznesowo i ujawniają sposób konstruowania oferty handlowej Spółki. Dzięki informacjom na temat struktury kosztowej, polityki cenowej, strategii i zakresu zawieranych umów oraz konstruowania oferty handlowej (jakie aspekty Spółka w umowach ujmuje, jaki wachlarz usług lub warunków/wymagań zobowiązuje/godzi się spełnić, na jakich zasadach itp.), inni przewoźnicy zyskaliby znaczącą przewagę konkurencyjną względem [...]. Bazując na takiej wiedzy, mogliby oszacować cenę świadczonych usług i odpowiednio przygotować ofertę, a w konsekwencji osiągnęliby lepszą od Spółki pozycję negocjacyjną w kontaktach z potencjalnymi zleceniodawcami usług czarterowych. [...] nie ma możliwości uzyskania informacji o warunkach umów zawieranych przez te podmioty. Dlatego zasadne jest twierdzenie, iż udostępnienie umowy w opisanej sytuacji, spowodowałoby zachwianie równowagi na rynku i przez to też zagroziłoby interesom [...]. Pozyskując przedmiotowe informacje, konkurencyjni przewoźnicy zaoszczędziliby, a nawet mieliby możliwość zwiększenia zysków poprzez dostosowanie swoich strategii do metod prowadzenia działalności przez Spółkę.
Także kontrahenci zamawiający usługi [...] mogliby wykorzystać te informacje. Mając dostęp do informacji organizacyjnych Spółki dotyczących zakresu negocjowanych umów i taktyki biznesowej, np. jej skłonności do oferowania usług na określonych zasadach i w określonym kształcie, zyskaliby przewagę w potencjalnych negocjacjach ze Spółką, odpowiednio kreując wymagania/żądania co do warunków świadczenia danej usługi, ceny za tę usługę, sposobu kalkulacji tej ceny.
W świetle tych argumentów, jak też z uwagi na wysoki stopień złożoności postanowień zawartych w umowie, w ocenie Prezesa RM nie zachodzi możliwość częściowego udostępnienia żądanych dokumentów.
Również i ta decyzja organu została zaskarżona do tutejszego Sądu przez Stowarzyszenie, które zarzuciło w skardze naruszenie prawa, tj. następujących przepisów:
1. art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu umów, wraz z załącznikami i aneksami, zawartych w związku z akcją [...], pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia;
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, pomimo iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa;
3. art. 35 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie klauzuli wyłączającej jawność danych umowy ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa za obowiązującą.
W oparciu o te zarzuty skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, iż akcja [...] miała charakter niekomercyjny i związana była ze wzrostem zachorowań na COVID. Była to operacja lotnicza wyjątkowa, zorganizowana ponad 4 lata temu. Zatem wszelkie wywody na temat potencjalnego zagrożenia konkurencyjności Spółki na rynku są bezpodstawne. Skarżący nie wie, w jaki sposób dane o akcji zorganizowanej jednorazowo mogłyby zagrażać pozycji [...] na rynku komercyjnych usług lotniczych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego te informacje należałoby uznać za mające wymierną wartość, skoro dotyczyły usługi wyjątkowej, jednorazowej, w żaden sposób niepowtarzalnej.
W odpowiedzi na skargę Prezes RM wniósł o oddalenie skargi i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na powyższy tryb rozpoznania sprawy skarżący wyraził zgodę w piśmie z [...] grudnia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W ocenie tutejszego Sądu, organ zastosował się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/20.
Wedle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazał NSA w wyroku z 27 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 320/23, norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, iż organy administracji publicznej oraz sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma wątpliwości, że Prezes RM jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a objęta pkt 4 wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2020 r. dokumentacja (będąca zarazem przedmiotem zaskarżonej decyzji) ma walor informacji publicznej.
W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Prezes NBP powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewidujący ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Jak wskazał NSA w wyroku z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK, przyjęte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozwiązanie stanowi ustawowe rozwinięcie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w klauzuli limitacyjnej wyartykułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W myśl tego ostatniego przepisu, konstytucyjne prawa i wolności mogą podlegać przewidzianym w ustawie ograniczeniom, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony wolności i praw innych osób. Ustrojodawca zasadnie wyszedł z założenia, że żadnej wartości konstytucyjnej nie da się zawsze realizować w sposób absolutny, w jej maksymalnych granicach, albowiem może to prowadzić do naruszenia praw i wolności podmiotów innych niż ten, który w danym układzie tę wartość realizuje. Proporcjonalne bilansowanie wartości konstytucyjnych dotyczy również wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji o działalności jednostek organizacyjnych, w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa - do tej kategorii podmiotów należy Spółka. Jak stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej może zostać ustawowo ograniczone, ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z powyższego wynika zatem, że postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozwijają przyjęty w Konstytucji paradygmat proporcjonalnego ważenia praw i wolności różnych podmiotów. Z jednej strony ustanawiają powszechny dostęp do informacji publicznej, z drugiej zaś wprowadzają ograniczenia tego prawa, jeżeli jego realizacja prowadziłaby do nieproporcjonalnego pokrzywdzenia podmiotu, którego ta informacja dotyczy.
Użyte przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane w tej ustawie. Jest natomiast zbliżone do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z ww. przepisem, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Posiłkując się pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa zawartym w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy przyjmuje się, iż konieczne jest badanie dwóch elementów (przesłanek) tej tajemnicy: materialnego (np. szczegółowego opisu sposobu działania) oraz formalnego (woli utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy wyrażono wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast poufnego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (vide wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).
W aspekcie związków pomiędzy pojęciami "tajemnicy przedsiębiorcy" i "tajemnicy przedsiębiorstwa" dostrzega się w judykaturze, iż pierwsze z ww. pojęć może być w pewnych sytuacjach szersze od tego drugiego pojęcia. Akcentuje się, że nie jest wymagane, by informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy same w sobie posiadały wartość gospodarczą. W określonych przypadkach, informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorcy mogą być także informacje, których ujawnienie mogłoby mieć istotny wpływ na sytuację ekonomiczną i konkurencyjność przedsiębiorcy, jakkolwiek nie muszą one stanowić wartości gospodarczej (vide wyroki NSA: z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 888/17; z 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 232/21; z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1852/21).
Tutejszy Sąd przed posiedzeniem w niniejszej sprawie pozyskał od organu przedmiot pkt 4 wniosku informacyjnego, tj. umowę nr [...] zawartą pomiędzy Skarbem Państwa - Kancelarią Prezesa RM a Spółką. Przy piśmie z [...] stycznia 2025 r. Prezes RM dla celów poglądowych przekazał również umowy między ww. podmiotami nr [...] i nr [...]. Analiza tego materiału dowodowego (umieszczonego w sejfie jako niepodlegającego udostępnieniu skarżącemu) potwierdza zasadność odmownego rozstrzygnięcia.
Po pierwsze, w sprawie została spełniona przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż Prezes RM i jego kontrahent - [...] uzewnętrznili wolę utajnienia żądanych informacji przede wszystkim poprzez stosowne zapisy w umowie. Przesłankę formalną realizuje też ograniczenie kręgu osób mających dostęp do wnioskowanej dokumentacji. Mianowicie zarówno w okresie realizacji umowy, jak i już po jej wykonaniu, do jej treści miało i wciąż ma dostęp wyłącznie wąskie, ograniczone grono osób (po stronie Spółki - z kadry zarządzającej, po stronie Kancelarii Prezesa RM - nieliczni pracownicy w zakresie niezbędnym do wykonywania powierzonych im zadań). [...] konsekwentnie odmownie odpowiadają organowi na pytanie o wyrażenie zgody na udostępnienie przedmiotowej umowy (takie zapytanie Prezes RM skierował do Spółki także przed wydaniem decyzji z [...] października 2024 r.).
Po wtóre, należy również podzielić stanowisko organu w kwestii elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. Pkt 4 wniosku informacyjnego Stowarzyszenia dotyczy umowy kompleksowo normującej indywidualne warunki handlowe świadczenia usług przewozów czarterowych wynegocjowane przez Spółkę. Zamieszczone są w niej szczegółowe postanowienia związane z organizacją lotów czarterowych (jak zasady rozliczeń, warunki płatności, obsługa techniczna, ubezpieczenie samolotów, warunki przewozów czy zasady wykorzystywania czarterowanych samolotów), wpracowane przez [...] w drodze wieloletniej praktyki. Jednocześnie usługi czarterowe stanowią ważną część działalności Spółki. Ujawnianie informacji o strukturze kosztów operacji lotniczych i sposobu ich kalkulacji, a tym samym know-how Spółki (zdobytego na przestrzeni wieloletniego doświadczenia), osłabiłaby jej pozycję względem tak konkurentów na rynku przewoźników lotniczych, jak i kontrahentów korzystających z jej usług. Wrażliwe biznesowo informacje odnoszące się do struktury kosztowej, polityki cenowej, procedury konstruowania oferty handlowej czy metod zawierania umów pozwoliłoby konkurentom [...] osiągnąć znaczącą przewagę w negocjacjach usług czarterowych. Przedmiotowe informacje byłyby również przydatne dla potencjalnych kontrahentów, którzy mogą na tej podstawie formułować - mniej korzystne z punktu widzenia Spółki - żądania czy warunki. Nie ma przy tym znaczenia, iż przedmiotowa umowa była zawarta czy realizowana w okresie zwiększonego wzrostu zachorowań na COVID-19. Mechanizm ważenia zasady dostępu do informacji publicznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy prawidłowo doprowadził Prezesa RM do odmowy udostępnienia wnioskowanych dokumentów w całości, zaś argumentacja organu w tym zakresie jest - według Sądu - obszerna i przekonująca. Prezes RM wskazał powody, dla których nie udostępnił żądanej dokumentacji w części.
Wobec zaistnienia formalnej i materialnej podstawy tajemnicy przedsiębiorcy, nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie naruszył także przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za nieuzasadnione zarzuty zawarte w skardze. Prezes Rady Ministrów wykonał wytyczne zawarte w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/20 i wyjaśnił dostatecznie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjął, że wnioskowana informacja ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.