II SA/Wa 2367/23

II SA/Wa 2367/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją – przywołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a." – utrzymano w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z [...] września 2023 r., o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej wobec żądania p. M. S., zwanego dalej "Wnioskodawcą".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:
- Wnioskodawca wystąpił do organu I. instancji - pismem z 14 sierpnia 2023 r. - o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zanonimizowanych kopii mandatów, wystawionych w okresie 1 do 20 lipca 2023 r. na terenie gminy L., w powiecie p. w województwie [...] – z powodu popełnienia czynów z ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz.U. z 2023 r., poz. 654 ze zm.),
- organ I. instancji wnioskowane dane zakwalifikował jako informację publiczną przetworzoną - której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego; pismem z 28 sierpnia 2023 r. wezwał Wnioskodawcę do wykazania podstaw, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego,
- 6 września 2023 r. Wnioskodawca stwierdził, że zastosowana przez organ kwalifikacja żądania nie jest zgodna z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych; stoi też w sprzeczności z praktyką innych organów; w opinii Wnioskodawcy pismo, stanowiące wezwanie do wykazania "szczególnej istotności dla interesu publicznego", nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego; nie można go zatem uznać za prawidłowe wezwanie; dlatego nie ma podstaw, aby wykazywać "szczególną istotność dla interesu publicznego",
- wobec wniesienia skutecznego dowołania od orzeczenia organu I. instancji sprawę rozpatrywano ponownie,
- zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz pełniących funkcje publiczne osób; prawo do informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2); ograniczenie prawa, o którym mowa powyżej, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3); w myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy,
- regulującym dostęp do informacji publicznej aktem prawnym jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji"; w myśl jej art. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym; z postanowień jej art. 2 wynika natomiast, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdej osobie; przy tym od osoby tej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego; mimo tak szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, zastosowanie przepisów, określających zasady jej udostępnienia, natrafia na ograniczenia wynikające z samej ustawy o informacji - m.in. w razie żądania udostępnienia informacji przetworzonej (tak art. 3 ust. 1 pkt 1),
- w przedmiotowej sprawie pozostaje poza sporem, że organ I. instancji należy do zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej (będącej w jego posiadaniu), a także, że informacje objęte zakresem wniosku stanowią informację publiczną,
- strona nie zgadza się natomiast ze stanowiskiem organu, że informacja żądane we wniosku stanowi przetworzoną,
- gdy podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o informacji, zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, zobowiązany jest stosować przepisy K.p.a.; zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy o informacji do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy tego Kodeksu; oznacza to, że K.p.a. znajdzie zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji - także do kwestii wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej,
- stanowisko organu I. instancji - odzwierciedlone w uzasadnieniu jego decyzji - jest prawidłowe; zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji - wobec uznania, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona – nie zasługuje na uwzględnienie; organ I. instancji wykazał bowiem ilość i złożoność czynności oraz nakład pracy i zaangażowanie intelektualne funkcjonariuszy w celu przygotowania wnioskowanej informacji – wobec posiadanych przez organ danych; czynności te mogłyby negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych, nałożonych na podmiot zobowiązany zadań,
- informacją przetworzoną jest taka, którą podmiot zobowiązany opracował przez przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów,
- przetworzenie informacji nie zawsze wiąże się z wytworzeniem rodzajowo nowej; przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które to mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych i odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby wnioskodawcy; tym samym również sumę informacji prostych - w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – można traktować jako informację przetworzoną (tak: wyroki NSA: o sygn. akt I OSK 2622/16, 1061/17, 1600/17 oraz wyrok WSA o sygn. akt II SA/Kr 1612/16, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku - wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów - może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania zobowiązanego podmiotu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań; informację wytworzoną w ten sposób - mimo że składa się z wielu prostych, będących w posiadaniu organu - należy uznać za przetworzoną; powstała bowiem w wyniku wskazanych wyżej działań - zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej; jest to zatem informacja, przygotowywana niejako "specjalnie" dla wnioskodawcy - wedle wskazanych przezeń kryteriów - na podstawie pierwotnego zasobu danych (tak np. wyroki NSA: sygn. akt I OSK 792/11 i 189/17 – dostępne w CBOSA),
- w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił w pierwszej kolejności stronie, że – w okresie wskazanym we wniosku (1 do 20 lipca 2023 r.) funkcjonariusze wystawili łącznie 459 mandatów; poinformował również, że nie ma możliwości - w posiadanych przez organ I. instancji bazach danych - wygenerowania wyłącznie mandatów wystawionych w gminie L.; wskazał także, że ewentualne wyselekcjonowanie informacji o mandatach, wystawionych na określonym terenie, jest zadaniem czasochłonnym i wymuszałoby oddelegowania do czynności kilku funkcjonariuszy - mających w tym czasie do wykonania inne przydzielone zadania; organ I. instancji oszacował niezbędny do przejrzenia każdego mandatu czas; określił, że trwałoby to około 5 minut, co przy wskazanej liczbie wystawionych mandatów oznacza ponad 38 godzin, do którego należałoby doliczyć czas konieczny na czynności związane z procesem anonimizacji danych,
- organ I. instancji prawidłowo stwierdził, że nie dysponuje gotową informacją we wnioskowanym zakresie; z dostępnych dla niego systemów nie jest bowiem możliwe automatyczne wygenerowanie wnioskowanych danych; tym samym realizacja wniosku wymagałaby podjęcia szeregu dodatkowych, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym i analitycznym - połączonych z zaangażowaniem funkcjonariuszy organu; mogłyby to doprowadzić do utrudnienia pracy danego urzędu i niewątpliwie zakłócić wykonywanie podstawowych zadań organu,
- w rozpatrywanej sprawie organ I. instancji trafnie ocenił, że żądanie przekazania kserokopii mandatów zanonimizowanych, wystawionych na terenie gminy L., powiat p. (w województwie [...]), stanowi informację przetworzoną,
- reasumując, wytworzenie wnioskowanej informacji, którą organ I. instancji musiałby opracować w oparciu o posiadane w swych zasobach informacje proste, wiązałoby się z przetworzeniem tych informacji w nową, odrębną informację - przygotowaną specjalnie dla Wnioskodawcy; wymagałoby to czasochłonnego zaangażowania funkcjonariuszy urzędu obsługującego organ,
- tym samym żądana informacja stanowi przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji,
- z uwagi na to, nie zasługuje na akceptację przedstawione w odwołaniu stanowisko Wnioskodawcy; organ szczegółowo bowiem wykazał ilość i złożoność czynności oraz nakład pracy i zaangażowanie funkcjonariuszy w celu przygotowania wnioskowanej informacji wobec posiadanych przez organ danych,
- niewykazanie przez Stronę, że żądana w przedmiotowym wniosku informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego nie zwalnia podmiotu zobowiązanego z rozważenia, czy Wnioskodawca taki interes posiada (tak: wyroki NSA: o sygn. akt I OSK 787/10 1505/11, 89/13 – dostępne w CBOSA); w niniejszej sprawie Wnioskodawca - mimo prawidłowego doręczenia mu wezwania o wykazanie interesu publicznego - zanegował jedynie w swej odpowiedzi kwalifikację informacji - bez odniesienia się do przedmiotu wezwania; niemniej jednak organ dokonał samodzielnej oceny, co do możliwości wystąpienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego - do której był zobowiązany,
- biorąc pod uwagę zarówno prawidłowo wykazany przez organ proces konieczny do wytworzenia informacji, co wskazuje że chodzi o informację przetworzoną, oraz brak wykazania szczególnego interesu publicznego orzeczono jak na wstępie.
W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem:
- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 wobec art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe zastosowanie; polegało ono na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności; ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,
- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, poprzez błędne zastosowanie; polegało ono na uznaniu, że wnioskowana informacja jest przetworzoną,
- art. 7, 8, 11 oraz 77 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy,
- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez przedstawienie wadliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że naruszyła prawo.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że żądana przez Wnioskodawcę informacja nie mogła być zakwalifikowana jaka przetworzona.
W dodatkowym piśmie procesowym (k. 42-44) pełnomocnik Wnioskodawcy sformułował zarzuty naruszenia kwestionowanym aktem przepisów:
- prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, poprzez błędne zastosowanie; polegało to na uznaniu, że wnioskowana informacja jest przetworzoną, gdy nie wymagane jest wytworzenia informacji nowych lecz – z uwagi na dotyczące ochrony danych osobowych przepisy - konieczna jest anonimizacji danych,
- postępowania - art. 7, 77 § 1 i art. 107 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; polegało to na arbitralnym stwierdzeniu, że żądana informacja stanowi przetworzoną; tym samym Wnioskodawca ma wykazać istotny interes publiczny, przemawiający za jej udostępnieniem; wskazana informacja publiczna nie stanowi tymczasem przetworzonej; z uzasadnienia organu wynika, że odmowa jej udostępnienia wynika z konieczności anonimizacji danych.
W szerszym uzasadnieniu rozwinięto te zarzuty. Wskazano m.in., że wedle argumentacji organu, prawdziwym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej jest brak bazy danych pozwalającej na wyselekcjonowanie wnioskowanych mandatów, a nie konieczność przetworzenia informacji polegająca na ich anonimizacji. Brak możliwości technicznych organu nie powinien stać na przeszkodzie dostępowi obywatela do informacji publicznej.
Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).
Sąd zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji – zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i powołanych poglądów prawnych, w tym cytowanego stanowiska judykatury - co do istoty pojęcia informacja przetworzona. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie jego stanowiska, ponowne go powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne.
Wobec zarzutów strony skarżącej dodać należy jedynie, co następuje.
W sprawie jest poza sporem, że organ należy do obowiązanych do udostępnienie informacji publicznej, jest generalnie w posiadaniu wnioskowanej informacji i stanowi ona publiczną. Różnicę stanowisk dotyczy zasadności uznania, że dla jej udostępnienia wymaga ona przetworzenia – informacja stanowi "przetworzoną", w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy informacji.
Zasadnie - na gruncie wyjaśnień, sformułowanych w uzasadnieniu skarżonego aktu – organ skonstatował, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, w rozumieniu wskazanego przepisu ustawy o informacji. Sąd nie ma podstaw dla poddania w wątpliwość ustaleń faktycznych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opartych na wyjaśnieniach wyspecjalizowanego organu, co do rzeczywistego zakresu niezbędnych działań, w celu przygotowania żądanych dokumentów. Organ wyczerpująco wskazał zakres prac, niezbędnych dla realizacji wniosku w samej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Co jest kluczowe dla oceny, czy żądana informacja powinna być kwalifikowane jako przetworzone, organ - w zakresie objętym żądaniem - nie ma jej aktualnie w swojej dyspozycji. Jej pozyskanie wykraczałby równocześnie poza zastosowanie prostych, niewielu, czynności technicznych. Wśród mandatów, wymierzonych przez funkcjonariuszy pełniących służbę w urzędzie obsługującym organ I. instancji (województwo [...]), należałoby wyselekcjonować te, dotyczące konkretnej gminy. W uzasadnieniu wskazano, że organ I. instancji nie dysponuje narzędziem, aby uczynić to automatycznie, zaś Sąd nie ma podstaw dla podważenia prawdziwości wyjaśnień w danym zakresie. Po wyselekcjonowaniu, mandaty należałoby dodatkowo w stosownym zakresie zanonimizować. Trafnie organ kwalifikuje proces anonimizacji, gdy wykracza poza przejrzenie i przekształcenie (usunięcie danych) niezbyt obszernego dokumentu, jako formę przetwarzania informacji.
Organ nie dysponował więc gotową informacją, która mógłby udostępnić wobec wniosku. Konieczne byłoby jej opracowanie, poprzez podjęcie szeregu czynności, wykraczających poza drobny, prosty zabieg techniczny (jak: odszukanie dokumentu, usuniecie paru danych, wykonanie kopii). W takim przypadku powinność udostępnienie informacji prawodawca ograniczył, wskazując że warunkiem podjęcia czynności celem przygotowania informacji wobec wniosku, jest występowanie szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem danymi informacji (tak art. 3 ust. 1 pkt. 1 in fine ustawy o informacji). Co bezsporne, w rozpoznawanej sprawie Wnioskodawca – nawet na etapie procedowania przed Sądem - takiego interesu nie artykułował. Organ administracji zaś (ani też badający legalność jego rozstrzygnięcia Sąd) nie dopatrzył się go z urzędu.
Trafnie wskazuje strona skarżąca, że - co podkreśla się w judykaturze - sama potrzeba dokonania czynności wyszukania dokumentu bądź anonimizacji konkretnych informacji, nie może determinować oceny, jakoby żądana informacja stanowiła przetworzoną. Co jednak zauważa się także w orzecznictwie, znaczne ilość nawet prostych czynności, które poprzedzać muszą udostępnienie żądanej informacji, może stanowić przesłankę dla jej klasyfikacji jako przetworzonej (analogicznie wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1061/17 i 832/18 oraz III OSK 224/22 – dostępne w CBOSA). Dotyczy to także anonimizacji (tak: wyroki NSA o sygn. akt I OSK 977/11 oraz III OSK 3502/21 – dostępne w CBOSA). W przedmiotowej sprawie, w jej realiach - ze względu na ogólny rozmiar dokumentacji, która wymaga przejrzenia oraz opracowania (zbiór madatów) - skala koniecznych czynności nie budzi wątpliwości. Może ona stanowić przesłankę kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej.
Takie rozumienie regulacji, dotyczących dostępu do informacji, gdzie stosowne uprawnienie wynika z przepisu rangi konstytucyjnej, nie niweczy - wbrew stanowisku skargi - realnego prawa dostępu do informacji publicznej, czy nie wykracza poza konstytucyjne przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Może się to odbywać jednak tylko w przewidzianych przez prawodawcę ramach. Z jego woli dostęp do informacji publicznej przetworzonej ograniczono, co - wedle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego - nie narusza przepisów Konstytucji RP. – tak wyrok z 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt SK 27/14).
W myśl ustawy o informacji, prawo w danym zakresie dotyczy wyłącznie wiadomości pozostających w dyspozycji organów administracji w takiej formie i lokalizacji, że mogą być one upublicznione bez potrzeby angażowania obsługującego urząd personelu nadmiernym zakresem obowiązków. Powinności, co do udostępniania informacji publicznej, nie mogą bowiem w istotny sposób ograniczać zdolności realizacji podstawowych, ustawowych zadań instytucji publicznych.
Pełnomocnik Wnioskodawcy zauważa, że sposób gromadzenia informacji przez organ, na przykład zakres ich uporządkowania - w tym zagregowania dla własnych potrzeb danych - może mieć realny wpływ na możliwość realizacji ustawowych uprawnień obywateli w zakresie dostępu do informacji publicznej – co kontestuje. Kwestia ta nie może mieć jednak wpływu na ocenę, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - organ nie dysponował gotową, prostą - w kontekście zakresu wniosku - informacją. W sprawie znajdowały zatem zastosowania reguły, dotyczące udostępnienia informacji przetwarzanej.
Reasumując, chybione są zarzuty skargi, jakoby naruszono przepis prawa materialnego, zakreślający ramy powinności udostępnienie informacji publicznej - art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Nie można też uznać, jakoby sprawy prawidłowo nie wyjaśniono w jej istotnych aspektach. Zasadnie uznano – wobec wskazanych wcześniej okoliczności faktycznych sprawy - że żądanie dotyczyło udostępnienia informacji przetworzonej zaś nie zachodzą przesłanki, określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Nie uchybiono też stanowionym na szczeblu Konstytucji RP materialnoprawnym regułom udostępniania informacji publicznej. Uprawnienia w danym zakresie nie mają bowiem charakteru bezwzględnego. Skoro orzeczenie organu I. instancji było prawidłowe, zasadne było orzeczenie o utrzymaniu go w mocy.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.
Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.