II SA/Wa 2357/21

II SA/Wa 2357/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Skarżony organ
Komisja Lekarska
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145  par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] listopada 2020r. nr [...]
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (zwana dalej "RKL") orzeczeniem z [...] stycznia 2019r. nr [...] rozpoznała u Skarżącego – A. S. – zaburzenia [...] . CHAD - § 91 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2018r., poz. 2035, zwane dalej "Rozporządzeniem z 2018r.") oraz wskazała, że Skarżący jest trwale niezdolny do służby w Straży Granicznej (kat. C) oraz, że nie istnieje związek schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
2. Skarżący we wniosku z [...] lipca 2019r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. orzeczeniem RKL z [...] stycznia 2019r. powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., zwany dalej "k.p.a.") i wskazał, że orzeczenie to wydano wskutek błędnej diagnozy, choć jednostka chorobowa nie zmieniła się od daty wydania kwestionowanej decyzji, a jedynie zmieniła się jej kwalifikacja. Skarżący załączył dokumentację medyczną i zaświadczenie z [...] czerwca 2019r. (k. 77-98 akt administracyjnych).
W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że ww. orzeczeniem RKL został uznany za inwalidę, zdiagnozowano u Niego zaburzenia [...], wskazując, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą w Straży Granicznej, nie powstało wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Skarżący wykonał [...] czerwca 2019r. badania psychiatryczne, w wyniku których zdiagnozowano u Niego zaburzenia [...] i stwierdzono, że wystąpienie objawów miało związek z warunkami służby w Straży Granicznej. Lekarz przeprowadzający badanie podkreślił, że według aktualnego stanu wiedzy nie dzielimy etiologii zaburzeń psychicznych na endogenne, czynnościowe i organiczne lecz uznajemy etiologię zaburzeń za wieloczynnikową w której istotną rolę odgrywa stres. Skarżący, odwołując się do orzecznictwa Sądów administracyjnych wskazał, że przez "nową istotną okoliczność" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak wpływają bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.
3. [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (zwana dalej "[...]RKL", która prowadziła postępowanie w sprawie ww. wniosku Skarżącego, na mocy postanowienia Przewodniczącego Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] sierpnia 2019r.) postanowieniem z [...] grudnia 2019r. nr [...] odmówiła wznowienia postępowania zakończonego ww., ostatecznym orzeczeniem RKL z [...] stycznia 2019r.
4. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (zwana dalej "CKL") - w wyniku zażalenia Skarżącego – postanowieniem z [...] marca 2020r. nr [...] uchyliła ww. postanowienie [...]RKL i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia [...]RKL. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jednoosobowe podpisanie ww. postanowienia [...]RKL było niezgodne z art. 40 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020r., poz. 398 ze zm., zwana dalej "u.k.l.").
5. [...]RKL postanowieniem z [...] maja 2020r. nr [...] odmówiła Skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym, ww. orzeczeniem RKL z [...] stycznia 2019r. W podstawie prawnej powołano się na art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l.
W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący w podstawie wznowienia wskazał na istotne, jego zdaniem, okoliczności sprawy lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Do wniosku załączono dokumentację medyczną z przebiegu leczenia psychiatrycznego oraz zaświadczenie lekarskie specjalisty psychiatry z [...] czerwca 2019r., zgodnie z którymi Skarżący leczy się z powodu zaburzenia [...] i wystąpienia objawów schorzenia, co miało związek z warunkami służby. Skoro zaświadczenie z [...] czerwca 2019r. wytworzono (powstało) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, nie mogło stanowić podstawy do wznowienia postępowania, gdyż nie spełniało warunku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo [...]RKL wyjaśniła, że rozpoznane w orzeczeniu RKL zaburzenia [...] prawidłowo zakwalifikowano, zgodnie z nomenklaturą zawartą w § 91 pkt 2 załącznika do obowiązującego aktualnie Rozporządzenia z 2018r., ponieważ stanowią grupę zaburzeń, do których zalicza się również zaburzenia [...], niezależnie od aktualnych poglądów uznających ich złożoną etiologię, na którą powołuje się wystawca zaświadczenia, a zatem rozpoznanie zaburzeń [...] nie stanowi nowej okoliczności czy dowodu nieznanego Komisji w myśl art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.
Ponadto rozpatrywanie wpływu warunków pełnionej służby na ujawnienie się, czy przebieg schorzenia nie mogło być podjęte, ponieważ schorzenie będące podstawą inwalidztwa (zaburzenia [...], do których zalicza się nie jest uwidocznione w załącznikach orzeczonego zaburzenia [...]) nie jest uwidocznione w załącznikach do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2019r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019r., poz. 1046, zwane dalej "Rozporządzeniem z 2019r.").
6. CKL - w wyniku zażalenia Skarżącego z [...] czerwca 2020r. (data wpływu do organu odwoławczego [...] czerwca 2020r.) – postanowieniem z [...] lipca 2020r. nr [...] uchyliła ww. postanowienie [...]RKL z [...] maja 2020r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia [...]RKL.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., badanie podstaw wznowienia postępowania, tj. ustalenia czy w sprawie wystąpiły istotne okoliczności sprawy lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Odmowa wznowienia postępowania jest możliwa w przypadku braku decyzji ostatecznej, złożenia wniosku przez podmiot niebędący stroną albo uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. [...]RKL winna była ocenić więc przesłanki zawarte w art. 145 § 1 k.p.a. w toku wznowionego postępowania.
7. [...]RKL postanowieniem z [...] listopada 2020r. nr [...] odmówiła Skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym, ww. orzeczeniem RKL z [...] stycznia 2019r.
W podstawie prawnej powołano się na art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 2, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l. oraz art. 20 ust. 3 pkt 5 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020r., poz.723).
W uzasadnieniu wyjaśniono, że [...]RKL przeprowadziła wnikliwą analizę materiału dowodowego (dokumentacji z całości leczenia psychiatrycznego, począwszy od [...] czerwca 2011r.), stwierdzając, że Skarżący pozostawał pod opieką psychiatrów, początkowo z rozpoznaniem choroby [...] (F 31 wg Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych – ICD 10), następnie z rozpoznaniem [...] (F 20 wg ICD). Skarżący kwestionuje rozpoznanie RKL "zaburzenia [...], choroba [...]", powołując się na opinię wyrażoną w zaświadczeniu z [...] czerwca 2019r., wystawionym przez lekarza prowadzącego terapię psychiatryczną, że etiologia zaburzeń [...] jest wieloraka i istotną rolę w ujawnieniu się objawów schorzenia odgrywa stres, a zatem nie można tych zaburzeń zaliczyć do zaburzeń endogennych. Na tej podstawie Skarżący wniósł o wznowienie postępowania, zakończonego ostatecznym orzeczeniem RKL, uznając, że inwalidztwo drugiej grupy powinno mieć związek z warunkami służby w Straży Granicznej, pełniąc którą był narażony na stres.
[...]RKL wyjaśniła, że istotnie w etiologii zaburzeń [...] bierze się pod uwagę wiele czynników, jak genetyczne, środowiskowe, czy psychologiczne. Czynnik genetyczny (endogenny) podwyższa ryzyko zachorowania nawet o 75%, swój udział mają też znaczące stresujące wydarzenia, jak śmierć osoby bliskiej, bezrobocie, rozwód. Zdaniem [...]RKL w orzeczeniu RKL prawidłowo zakwalifikowano jednostkę chorobową, zgodnie z § 91 pkt 2 kol. 5 załącznika do Rozporządzenia z 2018r., bo choroba [...] nie należy do zaburzeń nerwicowych, których dominującym czynnikiem etiologicznym jest stres i nie można było zastosować § 86 pkt 3 ww. rozporządzenia, zrównując zaburzenia afektywne dwubiegunowe z zaburzeniami nerwicowymi. W Międzynarodowej Klasyfikacji ICD 10 zaburzenia nerwicowe, związane ze stresem i pod postacią somatyczną stanowią odrębną grupę zaburzeń, od F 40 do F 48, natomiast rozpoznane u Skarżącego zaburzenia [...], znajdują się w grupie zaburzeń nastroju (afektywnych), od F 30 do F 39, a zatem przy ocenie związku schorzenia ze służbą nie można było zastosować pkt 8 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2019r. W pkt 8 są wymienione "przewlekłe nerwice wywołane warunkami służby". Wymienione zaburzenia [...], jak wyjaśniono powyżej, nie są nerwicami. Rozpoznane zaburzenia nastroju, w tym zaburzenia [...] nie są uwidocznione w załączniku nr 1 i 2 do Rozporządzenia z 2019r.
[...]RKL wobec tego, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. odmówiła uchylenia ww. orzeczenia RKL z [...] stycznia 2019r., z braku podstaw prawnych do jego uchylenia, zgodnie z art. 145 § 1 i art. 146 § 2 k.p.a., bo w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.
8. Skarżący w zażaleniu z [...] lutego 2021r. wniósł o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...]RKL, zarzucając naruszenie § 86 pkt 3 Rozporządzenia z 2018r. w zw. z pkt 8 zał. nr 2 do Rozporządzenia z 2019r. przez ich niezastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że zaburzenia [...] nie należą do zaburzeń nerwicowych, których dominujących czynnikiem etiologicznym jest stres.
9. CKL postanowieniem z [...] marca 2021r. nr [...] utrzymała w mocy ww. postanowienie [...]RKL z [...] listopada 2020r. W podstawie prawnej podano art. 138 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z art. 4 u.k.l.
W uzasadnieniu wskazano, że okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, muszą zatem stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Ponadto okoliczności te mają istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie być znane organowi, który wydał decyzję oraz być istotne.
Natomiast część przedłożonej przez Skarżącego dokumentacji medycznej oraz zaświadczenie lekarskie z [...] czerwca 2019r. powstały po wydaniu ostatecznego ww. orzeczenia z [...] stycznia 2019r. Wobec tego przedłożona dokumentacja medyczna nie spełnia warunków określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie może stanowić podstawy do wznowienia postepowania stanowiącego przedmiot wniosku Skarżącego.
W ocenie CKL organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwą analizę materiału dowodowego i prawidłowo uznał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treści decyzji dotychczasowej. Postanowienie [...]RKL wydano w sposób prawidłowy po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wznowieniowego.
10. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] maja 2021r. wniósł o uchylenie ww. postanowień: CKL z [...] marca 2021r. oraz [...]RKL z [...] listopada 2020r. i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia [...]RKL, z uwagi na naruszenie:
a) § 86 pkt 3 Rozporządzenia z 2018r. w zw. z pkt 8 zał. nr 2 do Rozporządzenia z 2019r. - przez ich niezastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że zaburzenia [...] nie należą do zaburzeń nerwicowych, których dominujących czynnikiem etiologicznym jest stres;
b) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - przez jego niezastosowanie i zaniechanie wznowienia postępowania, pomimo, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku o wznowienie postępowania i wyjaśnił, że choroba [...], jak większość chorób, spowodowana jest zaburzeniami neuroprzekaźników w mózgu i układzie nerwowym. Sytuacje stresujące i traumatyczne, mogą wywołać epizod. Bierze się pod uwagę także czynniki psychologiczne i społeczne m.in. środowisko pracy. Stany emocjonalne o dużym nasileniu (stres w pracy) mają wpływ na układ neuroprzekaźnictwa w o.u.n i mogą prowadzić za pośrednictwem układów endokrynalnych i immunologicznych do zmian strukturalnych w o.u.n, które mogą powodować nawroty choroby. Liczne wyniki badań wskazują na znaczenie zaburzeń neuroprzekaźnictwa w OUN.
11. CKL w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wobec wniosku o odrzucenie skargi wyjaśniono, że orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych czy też odszkodowawczych nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, ale są poddawane kontroli przez sady powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych.
Wobec wniosku o oddalenie CKL wskazała, że organ pierwszej instancji w wystarczający sposób zebrał i ocenił materiał dowodowy, a następnie w przekonywujący sposób uzasadnił rozstrzygnięcie. Nie naruszył zatem przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych.
2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). CKL w odpowiedzi na skargę, którą Skarżący otrzymał 15 lipca 2021r., wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Skarżący w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Sąd wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz.137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wynika, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zaskarżone akty mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wynika, że Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Warto też podkreślić, że na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżenie do Sądu administracyjnego określonego aktu lub czynności (bezczynności) organu oznacza, że przedmiotem postępowania sądowego jest sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżony akt lub czynność (dopuszczono się bezczynności). W konsekwencji więc przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny, badanie zaś konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (materialnych i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś [w:]Postępowanie sądowoadministracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2004, s. 30).
Dla Sądu zarzuty i wnioski skargi mają charakter niewiążącej informacji o ewentualnej wadliwości zaskarżonego aktu, obowiązkiem sądu bowiem jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być podstawą zaskarżonej decyzji. Z tego punktu widzenia sąd administracyjny nie musi odnosić się do tych zagadnień podnoszonych w skardze, które nie mają znaczenia prawnego dla bytu kontrolowanego aktu administracyjnego (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, WKP 2018r.).
Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, uznał, że należało stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonego postanowienia CKL, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia [...]RKL z [...] listopada 2020r. w którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem RKL z [...] stycznia 2019r.
Sąd stwierdza, że stosownie do art. 149 k.p.a. czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
W pierwszej fazie organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w k.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiającą wznowienia postępowania.
W judykaturze wielokrotnie podkreślano, że odmowa wznowienia postępowania może być uzasadniona tym, że strona żąda wznowienia postępowania z innej przyczyny, niż wymieniona w k.p.a. (por. wyroki NSA z: 20 czerwca 1991r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991/2/50; 5 listopada 1999r. sygn. akt II SA 1604/99, LEX nr 47257), jak również tym, że z twierdzeń strony można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 6 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1652/95, LEX nr 26621).
Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest uzasadnione zwłaszcza w przypadku, gdy we wniosku powołano okoliczność niewymienioną w art. 145 - art.145a k.p.a., a więc okoliczność niestanowiącą podstawy do wznowienia postępowania. Organ odmówi też wznowienia postępowania, gdy jest oczywiste, że nie zachodzi podstawa do wznowienia (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022).
Warto też podkreślić, że z poglądów ugruntowanych w orzecznictwie Sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że istnienie podstaw do wznowienia postępowania może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wyroki NSA z: 13 listopada 1987r. sygn. akt I SA 1326/86, ONSA 1987/2/80; 18 lutego 1998r. sygn. akt I SA/Lu 78/97, LEX nr 31897; 2 czerwca 1998r. sygn. akt IV SA 1177/96, LEX nr 43259; 17 czerwca 1998r. sygn. akt I SA/Lu 551/97, LEX nr 33395; 28 października 1998r. sygn. akt I SA 181/98, LEX nr 45692; 11 marca 1999r. sygn. akt II SA 113/99, LEX nr 46255).
W judykaturze jednoznacznie i wielokrotnie podkreślano też, że organ administracji nie może zatem odmówić wznowienia postępowania, powołując się na niezasadność przytoczonych w żądaniu podstaw do wznowienia (wyroki NSA z: 20 czerwca 1991r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991/2/50; 16 maja 1997r. sygn. akt III SA 1549/95, LEX nr 29921; 5 marca 1998r. sygn. akt I SA 1307/97, LEX nr 45645; 24 marca 1998r. sygn. akt II SA 122/98, ONSA 1999/2/53; 23 kwietnia 1998r. sygn. akt I SA 1606/97, LEX nr 45640; 11 września 1998r. sygn. akt II SA 756/98, LEX nr 41875; 15 grudnia 1998r. sygn. akt I SA/Łd 1843/96, LEX nr 35518; 8 lipca 1999r. sygn. akt I SA 1611/98, LEX nr 48572).
P.M. Przybysz w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego (LEX/el. 2022) wskazał ponadto, że organ administracji nie może odmówić wznowienia postępowania, powołując się na wskazane w art. 146 okoliczności wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu (wyrok SN z 4 listopada 1998r., III RN 80/98, OSNAPiUS 1999, nr 17, poz. 537). Okoliczności te mogą jedynie stanowić podstawę do odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (wyrok NSA z 23 czerwca 1999 r., IV SA 598/99, LEX nr 48672). Organ nie może również w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 146 k.p.a. odstąpić od dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i odmówić uchylenia decyzji, ale powinien kontynuować postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki wznowienia postępowania. Jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek wznowienia postępowania, to powinien ocenić na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. W przypadku niestwierdzenia podstaw do uchylenia decyzji organ powinien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 odmówić uchylenia decyzji (wyrok NSA z 13 maja 2014 r., II GSK 451/13, LEX nr 1481810).
Tym samym w przypadku pojawienia się wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę – w rozpoznawanej sprawie przez Skarżącego - konieczne było wydanie przez [...]RKL nie postanowienia z [...] listopada 2020r. o odmowie wznowienia postępowania, w którym zawarto uzasadnienie, które powinna zawierać decyzja wydana w trybie art. 151 k.p.a., lecz postanowienia o wznowieniu postępowania, w celu wyjaśnienia, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Analogiczne stanowisko było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 8 lipca 1997r. sygn. akt SA/Rz 606/96, Sam. Teryt. 1997, nr 11, s. 62). NSA w wyroku z 15 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 999/16 wskazał, że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia (LEX nr 2446963). Dopiero po wznowieniu postępowania i po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. możliwa jest ocena merytoryczna, którą należy zawrzeć w decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a.
Z akt administracyjnych sprawy i znajdującego się w nich zaskarżonego postanowienia CKL, a przede wszystkim z postanowienia CKL z [...] lipca 2020r. wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy dostrzegał, że organ pierwszej instancji powinien badać podstawy wznowienia postępowania – czynić ustalenia czy w sprawie wystąpiły istotne okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania ostatecznej decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. CKL w ww. postanowieniu z [...] lipca 2020r. wyraźnie powołał się na art. 149 § 2 k.p.a. i podkreślił, że [...]RKL powinna ocenić przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. w toku postępowania wznowionego. Z tego powodu doszło do uchylenia przez CKL wydanego przez [...]RKL postanowienia z [...] maja 2020r. o odmowie wznowienia postępowania, w którym wskazano m.in., że rozpoznane w orzeczeniu RKL z [...] stycznia 2019r. zaburzenia zostały prawidłowo zakwalifikowane, zgodnie z nomenklaturą zawartą w § 91 pkt 2 załącznika do Rozporządzenia z 2018r.
Niezrozumiałe jest tym bardziej utrzymanie przez CKL w zaskarżonym postanowieniu z [...] marca 2021r. w mocy ww. postanowienia [...]RKL z [...] listopada 2020r., w którym odmówiono wznowienia postępowania oraz wskazano jednocześnie, że nie zachodzą podstawy prawne do uchylenia ww., ostatecznego orzeczenia RKL z [...] stycznia 2019r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Stanowi to rażące naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne.
Sąd stwierdza ponadto, że dopiero w decyzji wydanej w trybie art. 151 § 1 k.p.a. właściwy organ administracyjny, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W sprawie zamiast ww. decyzji, poprzedzonej postanowieniem wydanym w trybie art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania, [...]RKL wydała w pierwszej instancji postanowienie z [...] listopada 2020r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ww., ostatecznym orzeczeniem RKL z [...] stycznia 2019r., w którym dokonano merytorycznych ocen tegoż ostatecznego orzeczenia RKL, co było niedopuszczalne w świetle jednoznacznej treści ww. przepisów k.p.a. oraz dotychczasowego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie. Wadliwości tej nie dostrzegła w zaskarżonym postanowieniu CKL, przyjmując, że [...]RKL prawidłowo ustaliła, mając na względzie brzmienie art. 146 § 2 k.p.a., że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.
3. Zdaniem Sądu powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonego postanowienia CKL, jak też utrzymanego nim w mocy ww. postanowienia [...]RKL z [...] listopada 2020r.
Sąd wyjaśnia ponadto, że nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, postulowanego przez CKL w odpowiedzi na skargę, gdyż pozbawiałoby to Skarżącego prawa do Sądu, przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w sytuacji, gdy istniały wątpliwości co do stosowania przez organ administracyjny przepisów k.p.a. Warto też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że orzeczenia procesowe, które wydał organ administracyjny, jakimi jest Komisja Lekarska MSW, nie podlegają kognicji sądu powszechnego (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 247/18, dostępne na nsa.gov.pl).