II SA/Wa 2350/23

II SA/Wa 2350/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
III OSK 2307/24 - Wyrok NSA z 2025-03-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1061
art. 119a
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 2
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 66 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant st. sekr. sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej "KGSG") w decyzji z [...] października 2023r. - po rozpatrzeniu wniosku M.M.(zwany dalej "Skarżącym") z [...] listopada 2018r. o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, który będzie w pełnej wysokości rekompensował niemożność otrzymania świadczenia w naturze - odmówił ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, z uwagi na brak podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm., zwany dalej "k.p.a.") oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz.U. 2023r., poz. 1080 ze zm., zwana dalej "u.SG") w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. z 2005r., poz. 1560, zwane dalej "rozporządzeniem") w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610, zwana dalej "ustawą nowelizującą")
KGSG w uzasadnieniu decyzji przyjął, że Skarżący od [...] września 1998r. do [...] września 2011r. pełnił służbę w Straży Granicznej i został z niej zwolniony [...] września 2011r. (rozkazem personalnym KGSG z [...] lipca 2011r. nr [...], na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 u.SG - nabycie uprawnień emerytalnych - w związku z art. 49 ust. 2 pkt 1 u.SG). Skarżącemu, w związku ze zwolnieniem ze służby, należności wypłacono zgodnie z art. 118 u.SG i rozporządzeniem, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.
Skarżący [...] listopada 2018r. wystąpił do KGSG z wnioskiem o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z odsetkami, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. (opublikowany 6 listopada 2018r.), w którym orzeczono o niekonstytucyjności art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2017r., poz. 2067, zwana dalej "u.P.") w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
Skarżący uzupełnił wniosek pismem z 4 grudnia 2018r., przytaczając wyrok NSA z 13 września 2018r. sygn. akt I OSK 2440/16 i wskazując, że choć Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował ww. rozporządzenia i przyjętych w nim rozwiązań, to wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30, nie może być odmiennie interpretowane niż zakwestionowany przelicznik z art. 115a u.P.
KGSG decyzją z [...] stycznia 2019r. nr [...] odmówił ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. KGSG w decyzji z [...] marca 2019r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję i podniósł, że ww. wyrok TK w zakresie, w jakim orzeka o niezgodności art. 115a u.P., nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu u.P. Trybunał w ww. wyroku nie wskazał na niekonstytucyjność przepisu u.SG, w tym odnoszącego się do zasad wypłaty i uprzedniego obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Tym samym wypłata ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana na innych zasadach niż obowiązujące zarówno w dniu wypłaty Skarżącemu ekwiwalentu, jak i obecnie. Prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu u.SG i ww. rozporządzenia, których nie uznano za niekonstytucyjne. Realizacja ww. prawa następuje w drodze czynności materialno-technicznej przez wypłatę na wskazany przez Skarżącego rachunek bankowy. Tym samym brak jest podstaw do realizacji roszczenia Skarżącego. KGSG, odnosząc się do żądania naliczenia i wypłaty odsetek, wyjaśnił, że skoro nie powstała zaległa należność w związku z czym wniosek w zakresie odsetek również nie znajduje uzasadnienia.
Skarżący zaskarżył ww. decyzję KGSG do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie ww. decyzji KGSG z [...] stycznia 2019r. i z [...] marca 2019r., z uwagi na naruszenie: art. 118 ust. 2 u.SG w związku z § 2 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia oraz art. 7, art. 7a art. 7b, art. 77 i art. 79a k.p.a.
WSA w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1048/19 uchylił ww. decyzje KGSG z [...] marca 2019r. i z [...]stycznia 2019r., a NSA wyrokiem z 29 czerwca 2023r. sygn. akt III OSK 432/22 oddalił skargę kasacyjną KGSG od ww. wyroku WSA w Warszawie, uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. NSA wskazał, że pomiędzy wydaniem przez KGSG ww. decyzji z 28 stycznia 2019r. a datą wyrokowania w sprawie zmianie uległ stan prawny, w ten sposób, że w życie wszedł art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej.
KGSG, mając te okoliczności na względzie, po odwołaniu się do art. 6 k.p.a., przyjął, że żądanie Skarżącego nie ma oparcia w przepisach prawa i nie może zostać uwzględnione, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Skoro pomiędzy wydaniem ww. decyzji KGSG z [...] stycznia 2019r. i decyzji KGSG z [...] marca 2019r. zmianie uległ stan prawny, w ten sposób, że w życie wszedł art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, to należało wziąć pod rozwagę art. 119a u.s.G. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizując. Zgodnie z art. 119a ust. 1 u.SG, który wszedł w życie [...] października 2020r., ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy funkcjonariuszowi Straży Granicznej w związku ze zwolnieniem ze służby oblicza się, przyjmując współczynnik 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Art. 9 ust. 2 uregulował sytuację prawną funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby przed datą wejścia w życie tej zmiany. Ustawodawca odniósł się do kwestii sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy nabyte przed i po 6 listopada 2018r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zdaniem KGSG w świetle takiego brzmienia komentowanego przepisu wnioskowane przez Skarżącego ponowne ustalenie wysokości i wypłata ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej. Skoro nie powstała zaległa należność, to nie ma zastosowania art. 111 ust. 4 u.SG i wniosek Strony w zakresie odsetek nie znajduje uzasadnienia.
2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2023r. wniósł o uchylenie ww. decyzji KGSG z [...] października 2023r., uznając, że narusza ona istotę prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, przez odebranie Skarżącemu prawa do uzyskania pełnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że NSA w ww. orzeczeniu o sygn. akt. III OSK 432/22 podzielił pogląd WSA, uchylający poprzednią odmowną decyzję organu, podkreślając m.in., że "Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że ekwiwalent, będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwaientnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. IV wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia, wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia, funkcjonariusz SG nie otrzymuje 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa."
KGSG, w zaskarżonej decyzji, powołując się na art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej i § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia postanowił po raz kolejny odmówić ponownego naliczenia i wypłacenia wyrównania ww. ekwiwalentu, który będzie w pełnej wysokości rekompensował niemożność otrzymania świadczenia w naturze. KGSG, de facto zastosował ponownie sposób wyliczenia (stanowiący podstawę odmowy), który zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15. Wprawdzie postępowanie przed TK dotyczyło u.P., to analogiczny do zakwestionowanego przez TK wskaźnik miał zastosowanie w przypadku Straży Granicznej, w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten nie powinien być stosowany, z uwagi na wskazanie w orzeczeniach WSA (sygn. akt II SA/Wa 1048/19) i NSA (sygn. akt III OSK 432/22), że jest on niezgodny z Konstytucją RP. KGSG nie odniósł się do treści tych orzeczeń w zaskarżonej decyzji, pomijając, że art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej mówi o zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej. KGSG, mimo oparcia zaskarżonej decyzji na art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej (sprawa dotyczy urlopu nabytego przed 6 listopada 2018r.), przyjął, że znajduje zastosowanie § 2 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym doszło do z tzw. wtórnej niekonstytucyjności przepisu, więc niedopuszczalne było jego stosowanie wobec Skarżącego, bo prowadzi to do otrzymania za każdy dzień urlopu wypoczynkowego ekwiwalentu w wysokości zaledwie ok. 73% faktycznie należnego dziennego uposażenia. Art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie odnosi się do przepisów rozporządzenia.
Skarżący zwrócił też uwagę, że na mocy art. 2 pkt. 35 ustawy nowelizującej do u.SG wprowadzono art. 119a, wskazujący, że "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.". W sprawie należało się posłużyć mechanizmem wynikającym z ww. przepisu art. 119a u.SG, który łącznie z uchyleniem art. 118 ust. 4 u.SG (na mocy art. 2 pkt 34 ustawy nowelizującej), de facto zastępuje niekonstytucyjne przepisy w zakresie wyliczania ekwiwalentów. W uzasadnieniu projektu ustawy użyto stwierdzenia "W projektowanych regulacjach mających na celu wykonanie przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego określono, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wynosi 1/21 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (art. 115a ustawy o Policji, art. 119b ustawy o Straży Granicznej)". Tym samym jedynymi przepisami obowiązującymi, odnoszącym się do ekwiwalentu były art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.SG, bo rozporządzenie utraciło moc 1 lipca 2020r. KGSG w zaskarżonej decyzji nie wskazał, na mocy jakiego przepisu należy określić na nowo ekwiwalent, choć dysponował ww. wyrokami TK, NSA, WSA.
3. KGSG w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga ponadto w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
2. Sąd, mając powyższe na względzie, stwierdza, że zaskarżona w sprawie decyzja KGSG nie odpowiadała prawu, choć nie wszystkie podniesione w skardze argumenty mogły być uznane za zasadne.
Na uwzględnienie nie zasługiwał w szczególności podniesiony przez Skarżącego zarzut naruszenia przepisów ww. rozporządzenia. KGSG w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odwoływał się bowiem do ich treści, ograniczając się jedynie do wskazania w podstawie prawnej art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 119a ust. 1 u.SG.
Sąd, mając na względzie powołaną przez KGSG podstawę prawną zaskarżonej decyzji uznał, że błędne było stanowisko KGSG wyrażone w zaskarżonej decyzji, że brak było podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej.
Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2024r. sygn. akt III OSK 1749/22 podniósł m.in., że nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 119a u.SG, który jest zgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r.
Sąd pogląd ten podziela i uznaje za własny, wskazując, że obowiązujący w chwili orzekania przez KGSG przepis art. 119a ust. 1 u.SG stanowił, że "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".
Z art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej wynikało natomiast, że art. 119a u.SG w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Ostatnie zdanie art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wynikających z przepisów u.SG w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018r. Natomiast NSA w ww. orzeczeniu podniósł, że pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).
Zdaniem NSA w wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej o stosowaniu art. 119a u.SG "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach" wynikających z przepisów u.SG w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a u.SG w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.
NSA na tej podstawie przyjął w ww. orzeczeniu z 19 kwietnia 2024r. sygn. akt III OSK 1749/22, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.
Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z 23 lutego 2010r. sygn. K 1/08, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014r. sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.
Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych.
WSA w Warszawie, rozpatrując ww. skargę Skarżącego, stanowisko to podziela i uznaje za własne. Sąd zgadza się także z NSA, że treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od [...] października 2020r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 119a ust. 1 u.SG (art. 2 pkt 35 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej i ułatwia proces ich obliczania od [...] października 2020r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia [...] listopada 2018 r." W tym zakresie argumentację przywołaną w skardze należy uznać za prawidłową i przemawiającą za uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Sąd wskazuje ponadto, że rację miał również NSA, wskazując w uzasadnieniu ww. orzeczenia o sygn. akt III OSK 1749/22, że brak objęcia zakresem obecnej treści art. 119a u.SG, obowiązujących przed 6 listopada 2018r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania czwartego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 6 listopada 2018r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z [...] października 2018r., [...] stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".
Wykładnia art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, w związku z art. 119a u.SG prowadzi zatem do wniosku, że nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 119a u.SG w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z [...] października 2018r. sygn. akt [...]wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed [...] listopada 2018 r.
Z treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wynika – ani literalnie wyrażony, ani odczytywany celowościowo i systemowo – wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby przed [...] listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., nie ma zastosowania art. 119a ustawy o SG.
W tym kontekście Sąd przyznał rację Skarżącemu, podkreślając, że wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonej decyzji KGSG, nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 119a u.SG, który jest zgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z [...] października 2018r. sygn. akt [...], wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed [...] listopada 2018r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę na ww. decyzję KGSG z [...] października 2023r., podzielił też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w ww. orzeczeniu, że pełna wykładnia ww. przepisów art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 119a u.SG nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów i w tym zakresie argumenty podniesione w skardze nie mogły być uznane za zasadne.
3. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.