II SA/Wa 2345/23

II SA/Wa 2345/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji
w [...] z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia wobec żądania p. G. B. , zwanego dalej "Funkcjonariuszem".
Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące okoliczności faktyczne oraz prawne uwarunkowania sprawy:
- Funkcjonariusz - w podaniu z [...] stycznia 2019 r. - zwrócił się o wydanie zaświadczenia na okoliczność, czy w aktach sprawy w przedmiocie zwolnienia go ze służby - zakończonej wydaniem decyzji z [...] grudnia 2014 r. - znajduje się dokumentacja:
- na podstawie której ustalono, że po terenie, po którym prowadził pojazd, znajdując się w stanie nietrzeźwości, odbywał się ruch lądowy w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, czyli dowód służący ustaleniu przestępstwa z art. 178a § 1 danego aktu - "w ruchu lądowym" i tym samym - na podstawie tych dokumentów (dowodów) - ustalono "oczywistość" popełnionego przestępstwa,
- która potwierdza legalność, prawidłowość przeprowadzenia oględzin pamięci telefonu komórkowego Funkcjonariusza marki [...];
stwierdził, że interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia jest oczywisty,
- w piśmie z [...] stycznia 2019 r. - stanowiącym odpowiedź na podanie Funkcjonariusza - przywołano treść art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 219 § 1 K.p.a., a także orzecznictwo sądów administracyjnych,
- Funkcjonariusz - pismem z [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 219 K.p.a. - złożył zażalenie "na odmowę wydania zaświadczenia na okoliczność znajdowania się dokumentów w aktach sprawy zwolnieniowej (...) przez organ - Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]"; wniósł o uchylenie pisma z [...] stycznia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- Komendant Główny Policji - postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia;
- na skutek złożonej przez Funkcjonariusza skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z 20 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1118/19) - uchylił postanowienie z [...] kwietnia 2019 r.; rozstrzygnięcie organu – pismo z [...] stycznia 2019 r. – stanowi bowiem w istocie odmowę wydania zaświadczenia i winno być podjęte, zgodnie z art. 219 K.p.a., w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie; brak było podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia; Sąd kontrolą objął jedynie zaskarżone postanowienie; nie oceniał natomiast merytorycznie zasadności odmowy wydania zaświadczenia,
- Komendant Główny Policji - postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. - utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z [...] stycznia 2019 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez Funkcjonariusza treści,
- w wyniku zaskarżenia postanowienia z [...] stycznia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z 21 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 812/21) - oddalił skargę; w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 13 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 207/22) - uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność postanowienia [...] stycznia 2021 r. - wobec braku upoważnienia pracownika organu do wydania przedmiotowego postanowienia,
- zaświadczeniem w rozumieniu K.p.a. jest urzędowe potwierdzenie - w formie pisemnej - obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) - przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie; oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych – stworzonych lub ustalonych – uprzednio indywidualnym aktem prawnym; zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego; nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych, danych znajdujących się w jego posiadaniu; co do zasady, wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych, posiadanych przez organ; z kolei konieczne postępowanie wyjaśniające może odnosić się do zbadania okoliczności, wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, bądź też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca; postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia; jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów (tak: wyroki NSA o sygn. akt I OSK 1813/13 i II OSK 2527/17, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),
- w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia strona nie może się natomiast domagać stwierdzenia - w drodze urzędowego zaświadczenia –istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie było przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej; dotyczy to istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych danej sprawy administracyjnej (tak: wyrok NSA o sygn. akt II GSK 457/13 - dostępny w CBOSA); obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. zaświadczenia - urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu - nie dotyczy bowiem okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym - w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 36/05 - dostępny w CBOSA); przedmiotem wniosku nie może być zatem żądanie dotyczące stwierdzenia przez organ ewentualnych nieprawidłowości -zaistniałych w toku innego postępowania administracyjnego (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1223/17 - dostępny w CBOSA), jak również przyjętych w takim postępowaniu ocen, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia (tak: wyrok WSA o sygn. akt I SA/Kr 915/17 - dostępny w CBOSA),
- zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego - organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych znajdujących się w jego posiadaniu danych,
- żądanie Funkcjonariusza - zawarte w podaniu z [...] stycznia 2019 r. – nie stanowi materii do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a.; domaga się on bowiem wydania aktu, potwierdzającego dane okoliczności sprawy – gromadzenia i oceny materiału dowodowego – w przedmiocie zwolnienia go ze służby - zakończonej wydaniem decyzji z [...] grudnia 2014 r.,
- okoliczności, których potwierdzenia żąda Funkcjonariusz nie spełniają wymogów dla zaświadczenia, w rozumieniu art. 217 K.p.a.; żądanie nie jest wobec tego podstawą do wydania zaświadczenia o oczekiwanej przez Funkcjonariusza treści; nie stanowi bowiem materii do wydania zaświadczenia, o którym mowa w przepisie,
- nawet gdyby przyjąć, że materia objęta żądaniem uprawniałaby do wydania zaświadczenia, to w tej sprawie nie mogłoby ono być wydane zainteresowanemu; zgodnie bowiem z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie ubiegającej się o nie osoby; zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.);
skoro wydanie zaświadczenia jest obligatoryjne w wymienionych wyżej przypadkach, to konsekwencją tego jest, że obowiązkiem organu, do którego wpływa żądanie wydania zaświadczenia, jest sprawdzenie, czy spełniona jest wskazana w art. 217 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. przesłanka ustawowa (tak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, Legalis); w przeciwnym razie organ jest zobowiązany orzec o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę,
- stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych, znajdujących się w jego posiadaniu danych; potwierdzenie określonych faktów albo stanu prawnego możliwe jest jednak wyłącznie, jeśli organ uprzednio ustali, że wnioskodawcą jest uprawniony podmiot – bo ubiega się on o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, lub też urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
- wobec przesłanki z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., brak jest podstaw do wydania zaświadczenia; urzędowego potwierdzenia wskazanych przez Funkcjonariusza faktów lub stanu prawnego w tej formie nie wymaga bowiem żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa; podstawy takiej nie wskazuje również sam Funkcjonariusz; warunku tego nie spełnia także zawarte w podaniu stwierdzenie: "interes prawny żądającego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia jest oczywisty",
- wobec przesłanki z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., interes prawny istniałby po stronie Funkcjonariusza, gdyby konkretny przepis prawa wymagał od niego posiadania zaświadczenia, o które występuje; źródłem interesu prawnego musi być bowiem ściśle oznaczona norma prawna; osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis, dający podstawę tych starań; nie jest to jedynie określony formalizm, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi; w obrocie prawnym zaświadczenia mogą bowiem pozostawać, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie; wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 695),
- "O istnieniu interesu prawnego można mówić [...], gdy dany podmiot wnosi żądanie we własnym imieniu, żądanie to oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji". (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wa 1991/19 - dostępny w CBOSA),
- Funkcjonariusz nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki, kreujące jego interes prawny; przepisu takiego nie można także doszukać się w obowiązujących regulacjach prawnych; nie istnieje bowiem żaden przepis K.p.a., jak i administracyjnego prawa materialnego, który obligowałby organ do wydania żądanego zaświadczenia; sama chęć posiadania zaświadczenia o określonej treści, może świadczyć o istnieniu po jego stronie wyłącznie interesu faktycznego w uzyskaniu zaświadczenia; nie jest to jednak wystarczająca podstawa prawna, zobowiązująca organ do spełnienia żądania Funkcjonariusza.
W skardze Funkcjonariusz podtrzymał stanowisko, że jego interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia jest oczywisty i znany organowi od początku. Wskazano, że postępowanie administracyjne, mocą którego Funkcjonariusza wydalono ze służby w Policji, zakończyło się 1 kwietnia 2016 r. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 1028/16 – gdzie oddalono skargę kasacyjną. Wobec tego sprawa o zwolnienie już się nie toczy, jako prawomocnie zakończona. Zebrano zatem wystarczające dowody, aby stwierdzić oczywistość popełnionego przez Funkcjonariusza przestępstwa. Dowody zgromadzono w aktach sprawy w przedmiocie zwolnienia. Na ich podstawie wydano decyzję. Organ jest zatem w posiadaniu tzw. innych danych, w rozumieniu art. 218 K.p.a. Interes prawny Funkcjonariusza powinien być dla organu oczywisty. Niejednokrotnie występował bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaleniu ze służby w Policji - z uwagi na wystąpienie licznych nieprawidłowości podczas prowadzonego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zwrócono uwagę na wcześniejszy wniosek Funkcjonariusza o wydanie dokumentów – analogicznych jak w aktualnie sformułowanym żądaniu - wydano na tę okoliczność postanowienie, które wyeliminowano z obrotu prawnego wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego (sygn. II SA/Wa 2168/18).
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.
Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).
Sąd zważył, co następuje:
Skargę oddalono, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa.
Zasadnie skonstatował organ, że w sprawie nie zachodziły przesłanki dla wydania zaświadczenia o żądanej treści – wystąpiły więc przesłanki do wydania postanowienia, w myśl art. 219 K.p.a. Trafnie i szeroko scharakteryzowano stan faktyczny, jak i przywołano treść stosownych regulacji normatywnych, w tym stanowisko judykatury. Wobec uprzedniego, szczegółowego zreferowania argumentacji organu, jej ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją w całości za własną.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje.
Trafnie skonstatował organ, że zakres żądania Funkcjonariusza nie może być zrealizowany w formie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ pozostaje wprawdzie dysponentem dokumentów (akt sprawy w przedmiocie zwolnienia Funkcjonariusza ze służby), na podstawie których można pozyskać informacje wymienione w żądaniu. Wymagałoby to jednak stosownej oceny materiału dowodowego zakończonej sprawy, łącznie ze sformułowaniem stosownych wniosków - na podstawie uznania samego, wydającego zaświadczenie organu. Dotyczy to zarówno kwestii, czy w aktach znajduje się dokumentacja, która stanowiła podstawę ustaleń, co do "odbywania się ruchu lądowego" na określonym terenie, jak i tego, czy istnieje tam dokumentacja, potwierdzająca legalność przeprowadzenia określonych oględzin. Sformułowanie w tym zakresie oceny wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co oczywiście wykracza poza granice sprawy o wydanie zaświadczenia.
Nie sposób uznać też, aby po stronie Funkcjonariusza występował interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści. Kwestia ta nie ma jednak kluczowego znaczenia w danej sprawie, gdy materia żądania wykracza poza kompetencje organu w kwestii wydania zaświadczenia - przedmiotowo nie mieści się w granicach tej instytucji.
Jedynie na marginesie wypada odnotować, że powołane w skardze orzeczenie o sygn. akt II SA/Wa 2168/18 nie dotyczy problematyki wydawania zaświadczeń - zakresu kompetencji organów administracji w danym zakresie – lecz dostępu do akt sprawy.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Nie uchybiono ani przepisom postępowania w zakresie powinności właściwego wyjaśnienia sprawy - w kontekście jej ram prawnych - jak i przepisom prawa materialnego, determinującym warunki, gdy stosowne zaświadczenie można wydać.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.