II SA/Wa 234/20

II SA/Wa 234/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 4311/21 - Wyrok NSA z 2024-05-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a) i c) art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi K. z siedzibą w [...] na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] na rzecz K. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Stowarzyszenie K. z siedzibą w [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z [...] grudnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej dotyczącej kosztu (brutto i netto) produkcji wyemitowanego w Programie TVP[...] w dniu [...] października 2019 r. materiału pt. "[...]", według scenariusza i reżyserii P.W.
W uzasadnieniu tej decyzji Telewizja Polska S. A. powołała się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) i stwierdziła, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona, ponieważ zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010). Informacje w niej zawarte posiadają dla TVP istotną wartość gospodarczą, a jej upublicznienie "może chociażby potencjalnie zagrozić interesom TVP".
Telewizja Polska S.A. jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonując zadania publiczne, działa jako przedsiębiorca na wolnym rynku, jej przychody nie pochodzą wyłącznie ze środków publicznych (abonamentu), lecz także m. in. z obrotu prawami do audycji i z reklam i audycji sponsorowanych (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, Dz. U. z 2019 r., poz. 361). Udostępnienie pewnych informacji publicznie, w sytuacji gdy TVP nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, stanowiłoby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby interesom TVP S.A. W konsekwencji uzyskanie przez podmiot konkurencyjny informacji o całościowych kosztach produkcji programu "[...]" (produkcji wewnętrznej powstałej z wykorzystaniem zasobów ludzkich i rzeczowych TVP) może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej tego konkurenta, jednocześnie osłabiając pozycję TVP. Konkurujące z TVP stacje telewizyjne (które nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej), zainteresowane są poznaniem kosztów, jakie w tym zakresie poniosła Spółka i znając warunki organizacji działalności produkcyjnej i nadawczej TVP, mogą łatwiej wynegocjować korzystniejsze dla siebie warunki realizacji programów telewizyjnych.
Telewizja Polska S.A. dodała, że podjęła działania w celu zachowania informacji o kosztach produkcji materiału "[...]" w poufności, nadając im klauzulę "tajemnicy przedsiębiorstwa", zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa, stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A. Zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 do Działu II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TYP S.A. klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu Spółki. Zdaniem TVP S.A. wymienione informacje i umowy mają takie istotne znaczenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji.
Stowarzyszenie K. w skardze na tę decyzję, zarzuciło, że Telewizja Polska nie ustaliła "rzeczywistego i pełnego" stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadziła tzw. testu proporcjonalności, który powinien dać prymat zasadzie jawności życia publicznego, nie wyjaśniła dlaczego przyjęła, że spełnione zostały przesłanki (materialna i formalna) objęcia spornej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, wreszcie nie wykazała, że udostępnienie wnioskowanej informacji stanowi realne zagrożenie dla jej interesów gospodarczych. W ten sposób naruszyła art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej jako k.p.a.).
Stowarzyszenie zarzuciło ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., ponieważ nie zostało zawiadomione o zebraniu całego materiału dowodowego oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i zgłaszania uwag i wniosków dowodowych, nie miało możliwości zapoznania się z powołanymi w uzasadnieniu decyzji wewnętrznymi aktami obowiązującymi w TVP, dotyczącymi ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wypowiedzenia się co do tego, czy akt ten odnosi się rzeczywiście do informacji publicznej, której domaga się udostępnienia.
K. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd, na podstawie art.106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej jako p.p.s.a.) dowodów z dziewiętnastu dokumentów, załączonych do skargi, mających związek z emisją materiału "[...]".
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W obszernym uzasadnieniu skargi stwierdziło m. in., że materiał telewizyjny pt. "[...]", którego kosztów dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w sposób nieprawdziwy, stereotypowy, jednostronny i obraźliwy, niezgodnie z zasadami etyki dziennikarskiej przedstawia działalność organizacji działających na rzecz osób LGBT, a także samych osób LGBT.
Zdaniem Stowarzyszenia, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego o prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, a także innych osób lub jednostek organizacyjnych, w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa, ograniczenie dostępu do informacji należy postrzegać jako wyjątek od zasady, stąd przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi być wykładany w sposób ścisły.
Stąd też ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę innych dóbr podlegających również ochronie konstytucyjnej jest dopuszczalne, co podkreśla się w orzecznictwie sądowym, z zachowaniem zasady proporcjonalności (wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2939/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 184/19, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to konieczność wyważenia i zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniami, jak w rozpatrywanej sprawie, z jednej strony prawa dostępu do informacji publicznej, z drugiej zaś prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.
Mając na względzie wysoką rangę konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednakże, aby test ten został przez TVP przeprowadzony.
Wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył serialu komercyjnego, programu rozrywkowego z udziałem gwiazd czy filmu fabularnego, lecz materiału reporterskiego (stylizowanego na śledczy), który - zdaje się - miał stanowić wyraz realizacji przez TVP powierzonej jej misji publicznej. Kierując się zatem zasadą proporcjonalności, należy przyjąć, że ochrona informacji dotyczącej kosztów produkcji materiału reporterskiego, mieszczącego się w ramach misji publicznej TVP musi ustąpić przed ochroną prawa do informacji publicznej.
Stowarzyszenie podniosło dalej, że materiał telewizyjny, którego kosztów dotyczył jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej to, jak wynika z zaskarżonej decyzji, produkcja wewnętrzna powstała z wykorzystaniem zasobów ludzkich i rzeczowych TVP. Skoro tak, to TVP nie musiała z nikim "negocjować" kosztów produkcji (autor scenariusza i reżyser materiału są zatrudnieni przez TVP). TVP samodzielnie podjęła decyzję o tym, w jakiej wysokości środki przeznaczy na produkcje materiału. Z tego powodu niewiarygodne wydaje się twierdzenie, aby jakakolwiek stacja konkurencyjna względem TVP miała realną możliwość czy potrzebę negocjowania z nimi produkcji "[...]" albo innych tego typu materiałów telewizyjnych. Nie sposób więc zgodzić się ze stwierdzeniem, że ujawnienie spornej informacji mogło, choćby potencjalnie zaszkodzić interesom handlowym TVP. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być natomiast niewątpliwe i obiektywne, nie wystarczy samo przekonanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej o konieczności utrzymania tej informacji w tajemnicy.
K. dodała, że należy mieć również na uwadze zasadę transparentności wydatkowania środków publicznych (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). Przychody TVP, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o radiofonii i telewizji (m. in. z opłat abonamentowych stanowią środki publiczne i służą (opłaty abonamentowe) realizacji misji publicznej. TVP wydatkując te środki, m.in. na produkcję "[...]" nie działa w warunkach konkurencji rynkowej, jako że inne podmioty rynku medialnego takich środków nie otrzymują.
Z tych wszystkich względów skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że nie została spełniona materialna przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Ponadto Stowarzyszenie powołując się na art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869) zakwestionowało praktykę "automatycznego nadawania" klauzuli tajności wszystkim dokumentom kosztowym w TVP. Jego zdaniem z uzasadnienia decyzji nie wynika, kogo należy uznać za "wytwórcę" informacji objętej wnioskiem o udostępnienie oraz kto rzeczywiście uznał ją za szczególnie istotną z punktu widzenia interesów TVP. Daje to podstawę do stwierdzenia, że nie została spełniona przesłanka formalna odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu zarzutów procesowych zawartych w skardze Stowarzyszenie podniosło m. in., że TVP nie zgromadziła całego materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem - jak już wspominano, aby TVP przeprowadziła test proporcjonalności i rozważyła przesłanki interesu publicznego (konstytucyjne prawo do informacji publicznej, zasadę jawności życia publicznego) przemawiające za udostępnieniem żądanej informacji. TVP nie wykazała dostatecznie zaistnienia w sprawie przesłanek materialnej i formalnej objęcia żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej tajemnicą przedsiębiorcy.
Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Stowarzyszenie podniosło, że niepoinformowanie go o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji spowodowało, że "zostało pozbawione możliwości polemiki z argumentacją TVP o spełnieniu przesłanek materialnych i formalnych objęcia wnioskowanej informacji reżimem właściwym dla tajemnicy przedsiębiorcy (...). Te naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ mogło doprowadzić do ujawnienia kosztów produkcji TVP albo chociaż do przeprowadzenia testu proporcjonalności, pełniejszego zebrania materiału dowodowego oraz mniej lakonicznego uzasadnienia decyzji odmownej. W razie dopełnienia obowiązków z art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. wynik sprawy administracyjnej mógł być więc inny.
Telewizja Polska S.A. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 25 czerwca 2020 r. działając na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r., poz. 627) oraz art. 8 § 1 p.p.s.a., zgłosił udział w postępowaniu w sprawie skargi K. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] grudnia 2019 r. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Telewizji Polskiej S.A.
Rzecznik Praw Obywatelskich w zgłoszeniu swojego udziału w postępowaniu w tej sprawie wyraził krytyczną ocenę materiału "[...]". Mając na uwadze jego społeczną wymowę uznał za szczególnie istotne zapewnienie obywatelom dostępu do informacji publicznej o sposobie wydatkowania środków publicznych przez media publiczne przy produkcji takich materiałów, jak m.in. program "[...]".
Rzecznik Praw Obywatelskich poparł zarzuty podniesione w skardze Stowarzyszenia K. i podzielił argumenty przedstawione na ich uzasadnienie. Na tej podstawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 stawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji do ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP.
Zdaniem RPO, istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowiącą przesłankę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji. Rzecznik podkreślił, że powołany przepis należy traktować jako ustawowy wyjątek od konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Wyjątek ten powinien więc być interpretowany wąsko, tak, aby nie doszło do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP, a więc do utrudnienia dostępu do informacji publicznych istotnych z punktu widzenia społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych i realizowaniem zadań publicznych, transparentności i przejrzystości wydatkowania tych środków.
Według Rzecznika, TVP nie wykazała w sposób przekonujący, że informacja o kosztach produkcji programu "[...]" stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z . 2019 r., poz. 1010). Nie wykazała w szczególności, że ujawnienie tej informacji obiektywnie mogłoby mieć negatywne skutki dla sytuacji TVP jako przedsiębiorcy. Takie bowiem obiektywne okoliczności, a nie wyłącznie wola przedsiębiorcy (jego formalna deklaracja) mogłyby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Wymaganie przekonywającego przedstawienia ujemnych dla przedsiębiorcy konsekwencji ujawnienia określonych informacji dotyczących jego działalności jest, w ocenie RPO szczególnie istotne w przypadku przedsiębiorców korzystających ze środków publicznych i wykonujących zadania publiczne.
RPO zwrócił uwagę na to, że program "[...]" jest wewnętrzną produkcją TVP S.A. wyreżyserowaną i zrealizowaną przez osoby w TVP S.A. zatrudnione. Informacja o kosztach produkcji tego programu stanowi więc de facto informację o sposobie gospodarowania majątkiem Spółki i organizacji pracy przez TVP S.A. Ten majątek to środki publiczne, jako że nie wykazano, że wydatki poniesione na wyprodukowanie "[...]" nie pochodziły z opłat abonamentowych. Informacja o wysokości tych kosztów nie dotyczy niewątpliwie praktyki zawierania przez TVP S.A. umów z podmiotami zewnętrznymi. Ujawnienie jej nie wpływa i nie wpłynie wobec tego na pozycję negocjacyjną Spółki w przyszłości. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich uznanie przez TVP S.A., że wnioskowana informacja przedstawia dla spółki wartość gospodarczą nosi więc znamiona dowolności.
W ramach uzasadnienia swego stanowiska Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się również na wynikającą z art. 33 ustawy o finansach publicznych zasadę jawności finansów publicznych traktowaną jako podstawowa, niejako nadrzędna, w stosunku do reguł bardziej szczegółowych. Na jej podstawie uznaje się, że jawność i przejrzystość finansów publicznych jest niezbywalnym prawem obywateli umożliwiającym społeczną kontrolę tych finansów. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zapewnienie poszanowania tej zasady w niniejszej sprawie ma szczególne znaczenie z uwagi na postępujący wzrost wysokości środków publicznych przeznaczanych na działalność TVP S.A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z 6 lipca 2020 r. wydanymi na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuścił [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenie S. z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Stowarzyszenie S. w piśmie procesowym z 30 czerwca 2020 r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Stowarzyszenia, została ona wydana z naruszeniem:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez zaniechanie ustalenia przez TVP S.A. z jakich środków została sfinansowana realizacja programu "[...]";
2) art. 2 i art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 21 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 3 z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1577), przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działalność TVP w wykonaniu jego misji publicznej nie przekłada się na jego status jako przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji,
3) art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu się od rozstrzygnięcia, czy działalność TVP, której dotyczy informacja stanowiąca przedmiot żądania o udostępnienie, wpisuje się w misję publiczną TVP;
4) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Uczestnik postępowania stwierdził m. in., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że TVP realizuje misję publiczną w postaci dostarczania usług medialnych, finansowanych ze środków publicznych. Nie prowadzi zatem działalności gospodarczej we właściwym tego słowa znaczeniu. Nie zmienia tej oceny fakt, że TVP wykonując zadania publiczne i korzystając ze środków publicznych, prowadzi obok tego działalność według reguł "rynkowych", finansowaną ze środków własnych. Realizacja przez TVP misji publicznej nie jest działalnością zarobkową, ponieważ środki pochodzące z abonamentu nie są wynagrodzeniem za usługę. Taka działalność nie zasługuje na miano działalności gospodarczej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie pozwala zatem na powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa w stosunku do informacji publicznej, dotyczącej realizowania przez publiczną radiofonię i telewizję misji publicznej ze środków publicznych.
Mimo, że w rozpatrywanej sprawie TVP nie wyjaśniła jednoznacznie, czy realizacja programu "[...]" stanowiła realizację misji publicznej, istnieją "poważne przesłanki" do uznania, że ten materiał stanowił przedsięwzięcie mieszczące w ramach zadań TVP dotyczących realizacji misji publicznej TVP. Misja publiczna TVP obejmuje bowiem według art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji również oferowanie programów publicystycznych, a do takiego miana zdawał się aspirować program "[...]".
[...] Towarzystwo [...] w piśmie z 20 sierpnia 2020 r. wniosło o uwzględnienie skargi. Uczestnik postępowania podniósł, że popiera skargę K. i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W swoim stanowisku [...]T[...] podniosło następujące kwestie :
1) dyskryminacyjnego charakteru materiału opublikowanego przez TVP S.A., stanowiącego naruszenie przepisów antydyskryminacyjnych obowiązujących w polskim systemie prawnym [w tym art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), naruszenie regulacji zobowiązujących TVP S.A. do realizacji misji publicznej, czyli oferowania materiałów cechujących się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz określających działalność publiczną TVP S.A.;
2) dostępu do informacji publicznej w świetle prawidłowego przeprowadzenia konstytucyjnego testu proporcjonalności, mając na uwadze z jednej strony gwarancje prawa dostępu do informacji publicznej, a z drugiej strony zasadę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa;
3) standardów wynikających z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu dotyczących dostępu do informacji publicznej.
Co się tyczy ograniczeń prawa dostępu do informacji publicznej Towarzystwo poparło stanowisko strony skarżącej, że TVP S.A. nie przeprowadziła testu proporcjonalności ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Lakoniczne i powierzchowne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się niemal wyłącznie do odwołania do konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa TVP S.A. i powołania argumentów ogólnych. Towarzystwo w całości poparło zarzuty i argumenty strony skarżącej, dotyczące naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwracając dodatkowo uwagę na unormowania i zasady konstytucyjne dotyczące ograniczenia prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i innych jednostek wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz granic ochrony instytucji tajemnicy przedsiębiorstwa.
W ocenie [...] Towarzystwa [...], wnioskowane informacje zostały niezasadnie uznane za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Dlatego też podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Konieczne jest wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.
[...] Towarzystwo [...] zwróciło również uwagę na to, że na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji istnieją liczne wyłączenia bezprawności naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa - w tym w sytuacji, gdy ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa nastąpiło w celu ochrony uzasadnionego interesu chronionego prawem, w ramach korzystania ze swobody wypowiedzi lub w celu ujawnienia nieprawidłowości, uchybienia, działania z naruszeniem prawa dla ochrony interesu publicznego (art. 11 ust. 8 tej ustawy) w prawie unijnym lub krajowym. Interpretacja i zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie odwołującym się do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji powinno zatem uwzględnić tę normę, wprowadzoną do polskiego porządku prawnego pod wpływem prawa unijnego.
Zdaniem Towarzystwa, za udostępnieniem wnioskowanych przez K. informacji, przemawiają - niezależnie od przepisów prawa krajowego - także standardy ochrony prawa dostępu do informacji publicznej, wypracowane w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na gruncie art. 10 i art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ten pierwszy przepis gwarantuje wolność wyrażania opinii, w tym prawo dostępu do informacji publicznej, które umożliwia realizację wolności wypowiedzi. Art. 14 Konwencji wprowadza natomiast zakazu dyskryminacji. Ochroną w ramach tego zakazu objęte są także ofiary nienawiści ze względu na orientację seksualną czy tożsamość płciową.
W niniejszej sprawie ograniczenie dostępu do informacji publicznej nastąpiło ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Europejskiej Konwencji, ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest możliwe, gdy jest ono "niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej".
Należy jednak zwrócić uwagę, że adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest typowe, prywatne przedsiębiorstwo, lecz medium państwowe, które zobowiązane było realizować swoją ustawową misję publiczną. Biorąc po uwagę zarówno publiczny charakter instytucji, która wyprodukowała materiał "[...]", jak i publiczny charakter tego materiału i ważąc dwie wartości, jakimi są tajemnica przedsiębiorstwa oraz dostęp do informacji dotyczących instytucji publicznych, zdaniem Towarzystwa prymat należy przyznać realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. TVP S.A. realizując misję publiczną nie jest podmiotem konkurującym na wolnym rynku z innymi nadawcami. Budżet na tworzenie tego typu programów otrzymuje ze środków publicznych. Stąd osoby składające się na te środki powinny mieć dostęp do wiedzy o sposobach ich wykorzystywania.
W utrwalonej linii orzeczniczej Europejski Trybunał podkreśla, że Państwo-Strona Konwencji, ingerując w sferę swobody wypowiedzi jednostki ma obowiązek udowodnić istnienie palącej potrzeby społecznej ograniczenia wolności wypowiedzi.
Zdaniem Towarzystwa nie sposób jednak uznać, by ograniczenie prawa dostępu do informacji o kosztach wyprodukowania materiału TVP S.A. było wymagane przez palącą potrzebę społeczną i przez wzgląd na konieczność ochrony interesów TVP S.A.
Analiza standardów wynikających z przepisów Konwencji oraz orzecznictwa Trybunału wskazuje natomiast, że emisja programu pt. "[...]" stanowiła naruszenie zakazu dyskryminacji wynikającego z art. 14 Konwencji. Prawo skarżącej dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie wynika zaś z art. 10 Konwencji.
W piśmie procesowym z 3 września 2020 r. Stowarzyszenie K. podtrzymało swoje zarzuty podniesione w skardze i dokonało rekapitulacji argumentów przemawiających za ich zasadnością. Powtórzyło zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne zastosowanie.
Zdaniem skarżącego przepis ten nie mógł być zastosowany w tej sprawie ponieważ informacja dotyczy sposobu realizacji przez TVP działalności (misji publicznej) finansowanej ze środków publicznych, nie zaś prowadzonej przez TVP działalności gospodarczej (komercyjnej), finansowanej z innych źródeł niż środki publiczne. Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że sporny materiał pt. "[...]" może być kwalifikowany jako efekt działalności komercyjnej TVP, że celem jego powstania była rywalizacja z innymi nadawcami telewizyjnymi, chęć osiągnięcia zysku, zwiększenia wpływu z reklam itp. TVP nie powoływała się bowiem na jakiekolwiek takie okoliczności. Nie wykazała, że materiał "[...]" został w całości sfinansowany ze środków innych aniżeli wymienione w art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji
Skarżący uważa, że ze względu na mieszany, częściowo publiczny charakter i przedmiot działalności TVP SA jej ochrona jako przedsiębiorcy musi podlegać stosownego osłabieniu. TVP nie może korzystać z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy na dokładnie tych samych zasadach co przedsiębiorcy wyłącznie komercyjni (a taki postulat wynika z zaskarżonej decyzji), gdyż oni nie są prawnie zobligowani do realizacji zadań (misji) publicznych i nie mogą liczyć na finansowanie publiczne (do czego uprawniona jest TVP). TVP jest nadawcą publicznym, który powinien realizować misję publiczną zgodnie z u.r.t., a zatem sposób i koszt realizacji tej misji powinien być jawny.
Skarżące Stowarzyszenie podtrzymuje również zarzuty naruszenia przez TVP przepisów proceduralnych, przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i uniemożliwienie mu skorzystania z wymienionych w skardze uprawnień strony postępowania. Wszystkie te naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a
W konkluzji tych wywodów Stowarzyszenie wyraziło pogląd, że ze względu treść materiału "[...]" sfinansowanego ze środków publicznych (w tym z opłat abonamentowych), w których obligatoryjnie partycypują wszyscy, także osoby LGBT, osoby te, a także działające na rzecz ich praw organizacje, takie jak K[...] powinny mieć możliwość sprawdzenia, w jaki sposób wydatkowane są ich świadczenia na misję publiczną i w jakiej wysokości zostały one przeznaczone na stworzenie tak jednoznacznego w swej wymowie materiału. Telewizja Publiczna odmawiając udostępnienia informacji objętej wnioskiem nie powinna uciekać przed usprawiedliwioną i zgodną z ustawą o dostępie do informacji publicznej kontrolą społeczną, wykorzystując w tym celu art. 5 ust. 2 ustawy.
Na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. Telewizja Polska S.A. złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów, na okoliczność wykazania sposobu finansowania materiału "[...]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zaskarżona przez K. decyzja Telewizji Polskiej S.A. z [...] grudnia 2019 r. o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej dotyczącej kosztu (brutto i netto) produkcji materiału pt. "[...]" narusza prawo i dlatego skarga jest uzasadniona.
Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. W związku z tym przesłanki, którymi kierował się podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej muszą być w decyzji odmownej wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie.
W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania.
Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłoby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych.
Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.
W orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich.
Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych.
Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Przedsiębiorca w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3176/15, z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy po pierwsze zauważyć, że TVP S.A. jest co prawda, spółką prawa handlowego w aspekcie ustrojowym, nie działa jednak w pełni według zasad gospodarki rynkowej. Stanowi o tym jej szczególny status nadany ustawą o radiofonii i telewizji. Według art. 21 ust. 1 tej ustawy publiczna radiofonia i telewizja realizuje misję publiczną, oferując, na zasadach określonych w ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowane programy i inne usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujące się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu (zadania publicznej radiofonii i telewizji wynikające z realizacji misji publicznej określa ust. 1a tego artykułu).
Działalność spółek publicznej radiofonii i telewizji (w tym TVP S.A.) w zakresie realizacji misji publicznej jest finansowana ze środków publicznych, określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy. Ustawa zastrzega, że środki publiczne, którymi dysponuje TVP S.A. mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację misji publicznej (art. 31 ust. 4).
Gospodarowanie przez TVP S.A. środkami publicznymi podlega również ustawie o finansach publicznych. W myśl jej art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jej przepisy stosuje się do innych niż jednostki sektora finansów publicznych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Przepis art. 33 ust. 1 stanowi zaś, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Należy dodać, że konsekwencją rozróżnienia wydatkowania środków na działania związane z misją publiczną i pozostałą działalność jest rozróżnienie w zakresie rachunkowości, wynikające z art. 31a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Ma ono pozwolić na weryfikację sposobów wydatkowania środków publicznych (m. in. wpływów z abonamentu i dotacji z budżetu państwa) przez zobowiązane do tego podmioty.
Dla określenia zakresu jawności informacji posiadanych przez TVP S.A. istotne znaczenie ma również art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji, który stanowi, że zarządy spółek Telewizji Polskiej przygotowują i publicznie udostępniają, do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy, sprawozdania z wykorzystania wpływów z opłat abonamentowych w rozumieniu ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, odsetek za zwłokę w ich uiszczaniu oraz kar za używanie niezarejestrowanych odbiorników, na realizację misji publicznej, ze wskazaniem środków przeznaczonych na wykonanie poszczególnych zadań wymienionych w art. 21 ust. 1a tej ustawy.
Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 876/14 z art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji wynikają dwa wnioski. Po pierwsze - kwestie związane z gospodarowaniem wpływami abonamentowymi są ex lege informacją publiczną, jawną, podlegająca udostępnieniu - co obejmuje także dokumentację z tym gospodarowaniem związaną, a zatem również zawierane umowy. Po drugie, że informacja dotycząca wydatkowania środków z opłat abonamentowych na konkretne, zindywidualizowane cele ma zasadniczo charakter informacji prostej, skoro TVP S.A. jest ustawowo zobowiązana do jej wytworzenia. Jeżeli zaś jakiejś informacji z tego zakresu Spółka nie zamieści w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji, to wówczas informacja ta podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zaznaczyć, że przepis art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji ma charakter szczególny (lex specialis) względem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 35 ustawy o finansach publicznych.
A zatem na podstawie z art. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych należy przyjąć, że gospodarowanie przez TVP S.A. środkami publicznymi jest co do zasady jawne. Natomiast z art. 1 ustawy o opłatach abonamentowych w związku z art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji wynika, że informacja dotycząca szczegółowego gospodarowania środkami pochodzącymi z opłat abonamentowych podlega udostępnieniu bez ograniczenia ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, określonego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to także treści umów związanych bezpośrednio z wydatkowaniem środków finansowych pochodzących z opłat abonamentowych. Stąd wniosek, że TVP S.A. może powoływać się na tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie obejmującym gospodarowanie środkami niepochodzącymi z opłat abonamentowych (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy), z zachowaniem wynikających z tego przepisu wymagań, o których była wyżej mowa.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, Telewizja Polska S.A. nie wykazała dostatecznie, że żądana przez Stowarzyszenie K. informacja publiczna, stanowi dla niej tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie wykazała przede wszystkim, czy informacja o kosztach produkcji materiału pt. "[...]" stanowi, w kategoriach obiektywnych, wartość gospodarczą w rozumieniu wyżej przedstawionym. Nie wydaje się w pełni przekonujące stwierdzenie, że materiał o takim charakterze jak "[...]" został wyprodukowany według zasad rynkowych, poza realizowaną przez TVP S.A. misją publiczną, finansowaną ze środków publicznych. Co prawda ustawa o radiofonii i telewizji nie stoi na przeszkodzie finansowaniu zadań wchodzących w zakres misji publicznej z innych źródeł niż środki publiczne. Gdyby jednak ten materiał został zrealizowany z innych środków niż środki publiczne, należałoby wykazać, że na rynku medialnym istnieje konkurencja w zakresie produkowania takich programów. Wówczas ujawnienie kosztów realizacji "[...]" mogłoby zaszkodzić interesom ekonomicznym TVP, przysparzając ewentualnych korzyści konkurentom. Bez rozważenia tych okoliczności w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji stwierdzenia TVP SA, że inne stacje telewizyjne są zainteresowane kosztami, jakie w tym zakresie poniosła TVP nie zasługują na uwzględnienie. TVP sama zresztą podała, że materiał, którego kosztów produkcji dotyczy żądana informacja publiczna, jest produkcją wewnętrzną, został wytworzony, "z wykorzystaniem zasobów ludzkich i rzeczowych TVP". Należałoby w związku z tym wyjaśnić, z jakich źródeł były pokrywane te wewnętrzne koszty ludzkie i rzeczowe, w szczególności, czy nie angażowano w tym celu środków publicznych. Jest to o tyle istotne, że podstawowa, w tym misyjna działalność TVP jest oparta na podstawowych jej zasobach finansowych, a te stanowią środki publiczne.
W tej sytuacji odwoływanie się TVP do wyroku NSA z 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 876/14, w którym Sąd stwierdził, że sam fakt otrzymywania zysków z abonamentu nie zmienia tego, że TVP S.A. jest spółką prawa handlowego i uczestnikiem rynku, prowadzi bowiem działalność gospodarczą, nie jest uzasadnione. Orzeczenie to zostało wydane w innym stanie faktycznym. Dotyczyło mianowicie odmowy udostępnienia przez TVP S.A. z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o środkach wydatkowanych na zakup praw do serialu, które nie pochodziły z opłat abonamentowych, lecz z działalności komercyjnej Spółki. Z tego powodu ujawnienie tej informacji przełożyłoby się na pozycję negocjacyjną Spółki w przyszłości, przy uzgadnianiu zakupu praw emisyjnych.
Zakładając, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały jednak okoliczności uzasadniające powołanie się przez TVP S.A. na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, należałoby odnieść się również do kolizji dwóch chronionych konstytucyjnie wartości : prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W skardze i w stanowiskach pozostałych uczestników postępowania podnoszono zarzuty, że TVP S.A. odmawiając udzielenia tej informacji nie podjęła się wyważenia proporcji pomiędzy koniecznością dostępu do informacji publicznej a koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Tymczasem w orzecznictwie sądowym podkreśla się potrzebę przeprowadzenia w takich sytuacjach tzw. testu proporcjonalności (np. wyrok NSA z 4 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2939/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 184/19).
Konkludując, Sąd stwierdził, że TVP S.A. nie dokonała wszechstronnej oceny spełnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i w ten sposób naruszyła art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem Sądu, całkowicie nieuzasadniony jest natomiast zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez TVP S.A. przepisów art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Należy przypomnieć, że w uzasadnieniu tych zarzutów K. podniosła, że nie została zawiadomiona o zebraniu całego materiału dowodowego oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i zgłaszania uwag i wniosków dowodowych.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez TVP S.A. prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu może odnieść skutek tytko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych, istotnych czynności procesowych. W ocenie Sądu niedoręczenie skarżącej zawiadomienia organu o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Jest oczywiste, że podmiot, który wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jest w posiadaniu tej informacji, a więc nie prowadzi postępowania mającego na celu ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. W istocie strona skarżąca nie zarzuca TVP S.A. nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, ale kwestionuje w ten sposób zasadność stanowiska organu co do objęcia spornej informacji tajemnicą przedsiębiorcy.
Należy na koniec wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organów administracji publicznej (podmiotów wydających decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej) w realizacji powierzonych im zadań w tym zakresie. To do organów administracyjnych (podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej) należy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Według art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie było konieczne prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wymienionych w skardze na okoliczność najogólniej rzecz ujmując charakteru programu "[...]" i jego odbioru społecznego, a przeprowadzenie innych dowodów (nie pochodzących z dokumentów) należało uznać za niedopuszczalne. Sąd nie dopuścił wniosku dowodowego organu, złożonego na okoliczność wykazania źródeł finansowania "[...]", kierując się zasadą, że nie jest władny zastępować organu prowadzącego postepowanie (w tym wypadku TVP S.A.) w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na łączną kwotę (697 zł) przysługującą stronie skarżącej kosztów postępowania składa się 200 zł uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł kosztów zastępstwa procesowego i 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.